文/新浪財經意見領袖專欄作家 羅志恒（粵開證券研究院副院長、首席宏觀分析師）

　　摘要

　　2020年財政在緊平衡下負重前行，減稅降費、擴大赤字和債務、支出側重民生和抗疫，有力地維護了經濟社會穩定，落實“六穩”“六保”。然而，財政緊平衡和收支矛盾加劇將是未來的常態，財政要在多重目標下行走：實現發展與安全的平衡、穩增長和防風險的平衡、減稅降費和財政可持續性的平衡、短期經濟社會穩定與長期內生增長動力的平衡、民生福利改善與科技強國的平衡。

　　本文主要解決五大問題：一是2020年整體財政形勢如何？二是2021年的財政形勢預計將如何？三是中央如何定調2021年的財政政策？四是中央如何定調十四五期間的財稅體制改革？房地產稅、個稅將如何改革？五是短期內財政有困境，但又不能大幅度提高赤字和債務透支未來政策空間，短期、中長期分別需要從哪些角度解決財政面臨的壓力？

　　一、財政是政治經濟學的集中體現，事關改革、發展、穩定

　　近年來經濟下行疊加減稅降費，財政收支矛盾突出，部分地方重回“吃飯財政”。尤其是2020年疫情爆發導致收入銳減，而支出剛性不減甚至大幅增加（抗疫、基建和保中低收入群體的民生支出），各地財政運行壓力較大。

　　改革、發展、穩定均離不開財政，不同于其他政策，甚至財政行為就是改革、發展和穩定。第一，改革要付出艱難代價，調整體制機制、和平安置觸動的利益群體，需要財政贖買。財政除了具有總量作用，相對于貨幣政策，特定的減稅降費政策和支出結構都天然具有調結構的作用。尤其在黨的十八大以來，推動結構性改革更加需要發揮財政的作用，財政上升到國家治理基礎和重要支柱的高度。第二，中國仍處發展中階段，城鎮化的進程需要大量的基礎設施建設，財政在穩增長中發揮了重要作用。第三，穩定的國際國內大局亦需要強大的國防、外交和公安隊伍，同樣需要財政。

　　二、當前財政形勢嚴峻到何程度？

　　1、2020年財政稅收增速低，稅收增速創半個世紀以來新低。2020年財政收入增速為-3.9%，為1976年以來的最低增速；稅收收入占財政收入的84.4%，增速為-2.3%，為1969年以來即半個世紀以來最低增速。1994年分稅制改革以來，財政收入增速大部分年份高于GDP名義增速，但2015-2020年連續六年均低于GDP名義增速，主要是經濟下行疊加減稅降費。從各稅種構成看，增速較高的是證券交易印花稅、契稅和個人所得稅，增速分別為44.3%、13.7%和11.4%。證券交易印花稅和契稅主要是因為股票交易和房地產銷售活躍；個人所得稅主要是因為居民收入隨經濟復蘇恢復性增長以及股權轉讓等財產性收入增加。

　　2、2020年14省市財政收入負增長，較上年增加8個，四大直轄市均負增長。湖北、天津、黑龍江、新疆、北京分別增長-25.9%、-20.2%、-8.7%、-6.3%和-5.7%。四大直轄市均為負增長，除天津、北京外，重慶、上海分別增長-2.2%和-1.7%。

　　3、財政收入占GDP比重（狹義宏觀稅負）連續五年下降，但土地出讓和社保收入上升較快。以財政收入/GDP衡量的宏觀稅負在2015年見頂，從2015年22.1%下降到2020年的18%，相當于2006-2007年的水平。

　　4、2020年財政收支差高達6.3萬億，創歷史新高，考慮到專項債、特別國債后的實際赤字率為10.8%。

　　5、23個省市區財政自給率不足50%，地方財政越發困難，對中央轉移支付及債務的依賴度提高。西藏、青海、甘肅的一般公共預算收入/一般公共預算支出僅為10.1%、15.1%和21.5%；不過這只是初次分配的結果。

　　6、地方政府對中央轉移支付和土地出讓收入依賴度高，其中東部一般公共預算收入和土地出讓收入占比高，西部依賴中央對地方轉移支付及稅收返還。浙江、江蘇和廣東省的政府性基金收入位居全國前列，浙江、湖北和重慶等省市對土地出讓金收入依賴度高。

　　7、社保對一般公共預算的依賴度持續攀升，對財政的壓力與日俱增。2020年社保收入中有高達2萬億來自一般公共預算補貼收入，占社保收入的28%，占財政支出的8.7%。

　　8、政府負債率提高至45.8%，專項債余額超過一般債，風險總體可控，但部分地區債務率較高，且償還時間集中在2021-2025年。抗疫特別國債中的3000億調入一般公共預算轉移地方，7000億進入政府性基金預算直接轉移給地方，用于基建和抗疫，目前看大部分地區還有諸多額度要結轉至2021年使用。

　　三、2021年財政形勢預計將如何？

　　2020年財政收支矛盾空前嚴峻，但大幅增加赤字和專項債、發行抗疫特別國債緩解了部分支出壓力，結果是政府負債率上升7.5個百分點至45.8%。雖然風險總體仍可控，仍明顯低于發達經濟體絕對水平以及債務上升速度，但債務上升速度較快、赤字大幅擴張不能是常態，必須為2035和2049的中國留足政策空間。百年未有之變局的時代背景下矛盾和風險多發，不確定性明確增強，財政必須發揮好最好一道防線的作用。各國的較量是綜合國力的較量，也是改革力度和政策空間的較量。

　　2021年赤字率應適當降至3%左右，同時適度增加國債減輕地方政府壓力，提高一般債的規模、降低專項債的額度。2020年地方政府專項債余額已達12.92萬億，首次超過一般債余額12.74萬億，且因為專項債的項目收益持續下降，最終仍需要靠財政資金償還，成為事實上的一般債，有必要實事求是地通過一般債讓風險顯性化，而不是自欺欺人地繼續不將專項債納入赤字。

　　預計2021年財政收入增速為9-10%。但是，如果突發風險導致經濟不及預期，以及出臺新的大力度減稅降費措施，則宏觀稅負還將繼續下降，財政收入將低于9%。支出方面，繼續壓減一般性支出的理念和行動必須堅持，但是空間并不大；債務付息支出將在2021年突破1萬億；2020年結轉結余的部分資金將繼續用于重大項目和工程。

　　總體上，2021的財政政策力度要因時因勢而變，非常規的大規模刺激性財政政策退出，這意味著缺乏大規模債務支撐后的地方政府的財政收支壓力更大，更加考驗政府的理財能力，尤其是財源建設、大數據理財、優化支出結構、績效管理、零基預算、中期規劃、宏觀指導等。

　　四、中央如何定調2021財政政策：提質增效、更可持續

　　中央經濟工作會議關于財政和全國財政工作會議的總基調是“提質增效”和“更可持續”。主要是經濟社會從戰時應急狀態逐步走向統籌疫情防控和經濟社會發展的正常狀態，同時財政緊平衡成常態、收支矛盾加劇，財政面臨多重矛盾目標。既要保持適度支出力度，又要可持續，實在是艱難，只能倒逼預算改革統籌收入、優化支出、強化績效等方式提質增效、更可持續。

　　2021年財政工作的十大重點任務，可概括為穩定經濟（擴大內需）、科技創新、保民生、保基層財政運轉、化解風險、污染防治和鄉村振興，但各項任務最終指向三保、六保、三大攻堅戰、新發展格局和財政可持續性。

　　五、中央如何定調十四五財稅體制改革？

　　未來的財稅體制改革需從三個維度出發：

　　一是建立現代財稅體制，主要包括預算、稅制和中央與地方關系。

　　二是財稅體制必須服從和服務于新的政治經濟形勢和國家戰略。即經濟增速換擋導致的財政收入增速換擋、人口老齡化上升和人口流動沖擊社保并產生財政壓力、數字經濟和服務業占比提高沖擊工業時代財稅體制、統籌發展和安全對財政提出更高要求等，應對收支矛盾加劇和緊平衡的常態。

　　三是財稅體制改革必須貫穿五大發展理念、促進新發展格局的形成。財政影響生產分配流通消費各環節、影響供需兩端、影響國內大循環和國際雙循環，財政必須在圍繞加快培育完整內需體系、加快科技自立自強、推動產業鏈供應鏈優化升級、加快農業農村現代化、改善人民生活品質、牢牢守住安全發展底線等方面做出貢獻。

　　六、如何解決財政困境，避免“財政危機”？

　　短期方面，既要減稅降費，也要增收節支，開源節流，降所得稅，增消費稅、資源稅和國企利潤上繳。

　　中長期看，必須深化改革，理清政府與市場關系簡政放權、精兵簡政裁撤冗員、深化黨和國家行政體制、財政稅收體制、社保制度改革。

　　詳見正文。

　　01

　　財政是政治經濟學的集中體現

　　財政在經濟社會發展中起至關重要的作用。財政主要處理政府與市場、中央與地方的關系，本質是事關全局的激勵機制，要實現各方主體的激勵相容。從歷史以及國際比較看，財政若出現危機，社會危機亦不遠；財政體制若不順，則政府與市場邊界不清，中央權威受損、地方積極性難以調動。

　　改革、發展、穩定均離不開財政，甚至財政行為就是改革、發展和穩定。第一，改革要付出艱難代價，調整體制機制、和平安置觸動的利益群體，需要財政贖買。尤其在黨的十八大以來，推動結構性改革更加需要發揮財政的作用。第二，中國仍處發展中階段，城鎮化的進程需要大量的基礎設施建設，財政在穩增長中發揮了重要作用。第三，穩定的國際國內大局亦需要強大的國防、外交和公安隊伍，同樣需要財政。

　　但現實卻是，近年來經濟下行疊加減稅降費，財政收支矛盾持續凸顯，部分地方政府重回“吃飯財政”。地方政府尤其是基層政府哭爹喊娘甚至發不出公務員和教師工資已不稀奇，“保工資、保民生、保運轉”再度成為重要內容。

　　財政工作猶如在刀尖上起舞，財政政策基調不斷因時因勢而動。2019年底的中央經濟工作會議對財政的表態從“加力提效”改為“提質增效”，去掉了“加力”，蛋糕不可能無限制做大，更加側重分好蛋糕；2019年底的全國財政工作會議通篇透出“過緊日子”“以收定支”“勤儉節約辦事業”的思想；財長劉昆在《求是》的文章《積極的財政政策要大力提質增效》提出了“財政政策新內涵”，核心仍是如何過緊日子。2020年初面對疫情對經濟社會“前所未有”和“極不尋常”的沖擊，中央在提出“積極的財政政策更加積極有為”，政治局會議提出“提高赤字率，發行抗疫特別國債，增加地方政府專項債發行規模”。2020年底中央經濟工作會議對財政政策的基調從“積極有為”重回 “提質增效”，且增加“更可持續”“保持適度支出強度”。

　　02

　　當前的財政形勢嚴峻到何程度？

　　1、2020年財政稅收增速低，稅收增速創半個世紀以來新低

　　2020年全國財政收入為182895億元，預算目標為180270億元，超收2625億元，完成率為101.5%。但是，預算執行率超過100%并不意味著收入形勢較好，而是預算通過時已是5月下旬，目標已充分考慮到形勢的嚴峻性，出口超預期、房地產和股票交易活躍貢獻稅收較多。2020年財政收入增速為-3.9%，高于預算目標的-5.3%，該增速為1976年以來的最低增速。

　　2020年稅收收入為154310億元，占財政收入的84.4%，增速為-2.3%，該增速為1969年以來即半個世紀以來最低增速。新中國歷史上稅收收入負增長的年份有1955、1960、1961、1967和1968年，分別為-3.6%、-0.5%、-22%、-11%和-2.6%，主要受到大躍進和文革的影響。由于2019年非稅收入已挖掘了較大潛力，基數較高，導致2020年非稅收入增速增速大幅下降為-11.7%，實現28585億元。其中，中央非稅收入下降62.3%，主要是2019年特定國有金融機構和央企上繳利潤增加，基數較高。地方非稅收入增長5.6%，主要是各級政府積極挖掘潛力，多渠道盤活國有資源資產增加收入，其中，地方國有資源（資產）有償使用收入增長17.8%，拉高地方非稅收入增幅5.4個百分點。2020年，涉企收費繼續下降，全國行政事業性收費收入下降1.4%，教育費附加等專項收入下降0.3%。

　　1994年分稅制改革以來，財政收入增速大部分年份高于GDP名義增速，但2015-2020年連續六年均低于GDP名義增速，主要是經濟下行疊加減稅降費。從各稅種構成看，增速較高的是證券交易印花稅、契稅和個人所得稅，增速分別為44.3%、13.7%和11.4%。證券交易印花稅和契稅主要是因為股票交易和房地產銷售活躍；個人所得稅主要是因為居民收入隨經濟復蘇恢復性增長以及股權轉讓等財產性收入增加。

　　2、2020年14省市財政收入負增長，較上年增加8個，四大直轄市均負增長

　　全國31個省（自治區、直轄市）中，青海、四川增長5.6%和4.6%，江蘇、甘肅、浙江、湖南等15個省份增長在0-3%；14個省份同比下降，其中湖北、天津、黑龍江、新疆、北京分別增長-25.9%、-20.2%、-8.7%、-6.3%和-5.7%。四大直轄市均為負增長，除天津、北京外，重慶、上海分別增長-2.2%和-1.7%。

　　3、財政收入占GDP比重（狹義宏觀稅負）連續五年下降，但土地出讓和社保收入上升較快

　　以一般公共預算、政府性基金、國有資本經營和社保收入之和，剔除重疊部分如財政補貼社保，作為政府籌集的收入，2019年的宏觀稅負為34.8%，較2018年下降0.4個百分點。該水平在國際上處于中等水平。

　　從分項看，以財政收入/GDP衡量的宏觀稅負在2015年見頂，從2015年22.1%下降到2020年的18%，相當于2006-2007年的水平。以稅收收入/GDP衡量的宏觀稅負在2013年見頂，從2013年18.6%下降到2020年的15.2%，相當于2004-2005年的水平，2018-2020年分別下降0.4、1.1和0.8個百分點，下降速度較快。但是，土地出讓收入和社保收入卻迅速上升。其中，土地出讓收入占GDP的比重在2020年為8.3%，較上年提高1.1個百分點；社保收入剔除一般公共預算后占GDP的比重在2019年（2020年執行數尚未發布）為6.5%，較2018年略下降0.3個百分點，仍高于2017年1個百分點。

　　（關于宏觀稅負有不同的理解和認知，主要對是對土地出讓收入是否屬于宏觀稅負的分歧，IMF計算宏觀稅負國際比較不包括土地出讓收入。本文認為土地出讓收入宏觀稅負是政府憑借政治權力、所有權從居民和企業獲得的收入，土地出讓收入先轉化為房企的成本，其后轉化為居民和企業的成本，最終表現為政府從社會獲得的收入。感謝劉尚希老師、朱青老師和梁季老師對此處的指導。）

　　4、2020年財政收支差高達6.3萬億，創歷史新高，考慮到專項債、特別國債后的實際赤字率為10.8%

　　2020年財政赤字按照3.76萬億安排，年初預算的赤字率預計為“3.6%以上”，名義GDP為101.6萬億元，故赤字率（赤字/GDP）為3.7%。

　　官方赤字預計仍為3.76萬億，但實際上的收支差為6.3萬億，兩者差額2.5萬億通過歷史結轉結余資金、政府性基金和國有資本經營預算調入解決。考慮到3.75萬億的專項債、特別國債1萬億，實際赤字率高達10.8%。

　　5、23個省市區財政自給率不足50%，地方財政越發困難，對中央轉移支付及債務的依賴度提高

　　2020年各省市財政收入/支出低于50%的有23個，主要集中在西部和東北，其中西藏、青海、甘肅的一般公共預算收入/一般公共預算支出僅為10.1%、15.1%和21.5%；僅8個省市區財政自給率高于50%，主要是上海87.0%、北京80.9%、廣東73.9%、浙江71.9%、江蘇66.2%、天津61.0%、福建59.0%和山東58.4%。

　　地方政府的收支不足主要靠中央的轉移支付和稅收返還以及地方政府一般債券。但是，要全面認知該指標，不能據此否定分稅制以及轉移支付存在的必要性。該指標只反映政府間關系的初次分配，考慮到大量的中央轉移支付和稅收返還給地方后的再分配效應，地方事實上的可用財力和滿足支出的能力將大幅提高。除專項轉移支付指定特定用途外，一般轉移支付與稅收轉移可作為地方政府統籌使用的財力。

　　以2019年數據為例，初次分配后，23個省市的一般公共預算收入/支出低于50%，考慮轉移支付和稅收返還后，大部分省市的轉移支付后收入/支出在80%以上。其中，西藏、青海、甘肅獲得的轉移支付分別為1360、1977和2684億元，相當于其一般公共預算收入的8.9、4.8和3.2倍，因此，西藏、青海、甘肅獲得轉移支付后的收入/支出高達100.5%、88.1%和89.3%；反而東部發達地區獲得的轉移支付相對較少，比如浙江獲得的轉移支付為963億元，相當于其一般公共預算的13.7%，遠低于西部地區，考慮轉移支付后的收入/支出為79.7%，還有20.3%的支出依靠債務及其他調入資金解決。

　　6、財政困難系數

　　中央在給地方轉移支付時會根據地方財政的風險和財力情況，財政部設置了財政困難程度系數，2019年4月23日，財政部公布了《關于下達2019年中央財政城鎮保障性安居工程專項資金預算的通知》，將近700億元城鎮保障性安居工程專項資金分配給36個省市，在資金分配表中，列出了36個省市的財政困難系數。

　　7、地方政府對中央轉移支付和土地出讓收入依賴度高，其中東部一般公共預算收入和土地出讓收入占比高，西部依賴中央對地方轉移支付及稅收返還

　　2019年全國財政收入190390億元，中央財政收入89309億元，占全國比重46.9%，地方財政收入101081億元，占比53.1%；但是全國支出238858億元，中央支出35115億元，占比14.7%，地方支出203743億元，占比85.3%。為保證中央的宏觀調控能力以及各地基本公共服務均等化，中央掌握較多的財力并向各地轉移支付。轉移支付及稅收返還為74360億元，占全國收入的比重為39.1%，相當于地方收入的73.6%，即轉移支付后，中央、地方實際可支配收入分別為14950和175440億元，占全國比重分別為7.9%和92.1%。

　　在經過這個分配過程后，中央政府的實際可支配收入與支出比為42.6%，仍有57.4%的支出需要發行國債、調入資金和使用歷年結轉結余彌補。但即使有中央的轉移支付，地方可支配收入仍難以滿足地方支出需要，兩者之比為86.1%，仍有13.9%需要發行地方政府一般債券等彌補。

　　從2019年決算數看，獲得轉移支付和稅收返還較多的省份有四川（5118億）、河南（4491）、云南（3828）、湖南（3656）、湖北（3368）、河北（3354）、黑龍江（3311）、安徽（3284）、新疆（3240）等。

　　地方政府的可用財力除地方一般公共預算收入外，中央對地方的轉移支付及稅收返還、政府性基金收入（以土地出讓收入為主）是另外兩大主要來源。由于2020年中央對各省份的轉移支付具體數據發布時間較晚，以2019年決算數據為例。在地方綜合財力的三大部分構成中，東部經濟發達、土地市場活躍，一般公共預算收入、土地出讓金收入占比較高；西部和東北地區一般公共預算收入占比偏低，自身財政能力較弱，依賴中央轉移支付及稅收返還。

　　其中，西藏、青海、甘肅、黑龍江一般公共預算收入占比分別為9.8%、14.9%、21%和25.5%，中央轉移支付占比分別為86.9%、72.1%、66.2%、66.9%；此外，寧夏、新疆、吉林、云南的中央轉移支付占比均超過50%，分別為62.6%、60.6%、56.4%和51.1%。東部地區對中央轉移支付依賴較少，除一般公共預算收入占比相對較高外，政府性基金收入（土地出讓收入）占比較高，如浙江57%、江蘇47.1%、山東42.2%、福建36.9%、重慶36.1%。

　　浙江、江蘇和廣東省的政府性基金收入位居全國前列，浙江、湖北和重慶等省市對土地出讓金收入依賴度高。2019年地方政府性基金收入為80476億元，其中土地出讓金收入為72517億元，占比90.1%。

　　從分省政府性基金收入看，浙江（10608億元）、江蘇（9250億元）、山東（6743億元）、廣東（6112億元）和四川（4181億元）政府性基金收入居于前列，排名前5的省份的政府性基金收入占比為45.8%；青海（245億元）、寧夏（118億元）和西藏（75億元）政府性基金收入較少。

　　從部分公布的2019年土地出讓數據看，江蘇（8564億元）、浙江（8260億元）、山東（6086億元）和廣東（5529億元）仍居前列。從對土地出讓金收入的依賴度看，浙江、安徽、江蘇、山東、江西等省份的財政高度依賴于土地出讓金收入，其土地出讓金收入與一般公共預算收入的比值分別為1.17倍、0.98倍、0.97倍、0.93和0.92倍；廣東、北京、上海等地對土地出讓金收入依賴度相對偏低，其土地出讓金收入與一般公共預算收入的比值分別為0.44倍、0.35倍和0.31倍。

　　8、社保對一般公共預算的依賴度持續攀升，對財政的壓力與日俱增

　　2019年全國社會保險基金決算收入83152億元，其中一般公共預算補貼收入19103億元，占社保收入的23%，占一般公共預算支出的8.0%。根據預算安排，2020年社保預算收入77287億元，其中一般公共預算補貼收入上升為21629億元，占社保收入的28%，占財政支出的8.7%。

　　9、政府負債率有所提高，風險總體可控，但部分地區債務率較高，且償還時間集中在2021-2025年

　　經第十三屆全國人大第三次會議審議批準，2020年全國地方政府債務限額為288074.3億元，其中一般債務限額142889.22億元，專項債務限額145185.08億元。

　　截至2020年末，中國政府債務為46.55萬億元，較上年增加8.6萬億元，負債率為45.8%，較上年增加7.5個百分點，低于國際通行的60%警戒線，風險總體可控。其中，中央政府債務余額20.89萬億，較上年增加4.24萬億元，占GDP的20.6%，較上年增加3.8個百分點。地方政府債務余額25.66萬億元，較上年增加4.35萬億元，占GDP的25.3%，較上年增加3.8個百分點，均控制在全國人大批準的限額之內。其中，一般債務127395億元，專項債務129220億元，專項債務余額首次超過一般債務；政府債券254864億元，非政府債券形式存量政府債務1751億元。此外，與政府關系較為緊密的城投債余額10.8萬億元，相當于GDP的10.6%。

　　國債和地方政府債務償還期限集中在2021-2025年，年均到期為2.6萬億元和2.8萬億元。截至2021年1月30日，存量國債平均票面利率3.34%，平均剩余期限8.82年，集中償還期在2021-2025年，到期金額分別為3.74萬億元、3.64萬億元、2.19萬億元、1.82萬億元、1.79萬億元。截至2020年12月，地方政府債券剩余平均年限6.9年，其中一般債券6.3年，專項債券7.5年；平均利率3.51%，其中一般債券3.51%，專項債券3.50%。地方政府債將集中在2021-2026年清償，到期金額分別為2.67萬億元、2.75萬億元、3.61萬億元、2.61萬億元、2.53和2.15萬億元，地方政府需要發行新的債務延續，清償過于集中將給地方政府增加債務周轉壓力。從城投債看，未來償債高峰期同樣集中在2021-2025年，到期金額分別為2.86萬億元、1.89萬億元、2.13萬億元、1.74萬億元和1.84萬億元。

　　負債規模方面，2019年末債務余額規模超萬億的有6個省份，分別為江蘇、山東、浙江、廣東、四川和湖南，規模為14878億元、13128億元、12310億元、11957億元、10577億元和10175億元，占地方政府債務總額的7.0%、6.2%、5.8%、5.6%、5.0%和4.8%，合計34.4%。

　　負債率方面，以債務余額/GDP衡量，青海的政府負債率高達70.9%，較2018年上升9.3個百分點；第二位是貴州（57.7%），較2018年下降2個百分點；其后是寧夏（45.5%）、內蒙古（42.5%）和海南（42%），分別較2018年上升8.0、4.5和1.8個百分點。安徽、福建、上海的政府負債率有所下降，分別下降1、0.3和0.4個百分點，其他省份基本上升。除青海以外，其余各省的政府債務仍在安全線60%以內，如廣東（11.1%）、上海（15%）、江蘇（14.9%）、北京（14%）相對較低。青海、貴州、寧夏等地區缺乏新的經濟增長點，轉型緩慢，財政能力不足，風險較高。

　　分區域看，東部經濟發達省份，雖債務規模大，但GDP規模大，債務率較低。如江蘇的債務規模雖然排名全國第一，但是其經濟發展較好，因此負債率仍處較低水平。西部地區負債率顯著高于東部和中部地區，處于經濟發展水平尚未提升但政府負債過高的階段。另外，促進經濟發展又需要政府適當舉債，西部省份的舉債空間正逐步縮小，經濟發展程度與政府債務不適應。中部地區地方政府債務占GDP的比重整體安全可控，其中湖南的債務率較高。東北地區，遼寧經濟相對落后，加之沉重的養老負擔，經濟轉型困難，政府債務率靠前，限制了政府的舉債能力，也提高了舉債融資成本。

　　從債務限額的使用情況看，以債務余額/限額衡量，湖南、天津、黑龍江、湖北、貴州、內蒙古、寧夏等地處于較高水平，分別為99.5%、98.1%、96.1%、95.5%、94.9%、94.1%和93.7%。此外，北京、上海債務限額使用率相對較低，分別為54.4%和66.7%，債務限額與余額之差分別為4155億元和2855億元，可能與其財政狀況相對較好有關。

　　2020年新發的1萬億元抗疫特別國債，全部轉移給地方并建立直達機制，主要用于公共衛生等基建以及抗疫相關支出。

　　一是從目標看，主要在于確保經濟社會穩定、解決抗疫的臨時支出和彌補公共衛生等短板。

　　二是從用途看，主要在基建和抗疫支出。基建方面，主要用于公共衛生體系建設、重大疫情防控救治、糧食能源安全和應急物資保障、產業鏈改造升級、城鎮老舊小區改造、污水垃圾處理、交通基礎設施、供水供電供氣、農林水利等基礎設施建設領域，主要起補短板、惠民生作用；抗疫支出方面，主要用于保就業、保基本民生、保市場主體，包括重大疫情防控支出（醫療器材、檢測支出、醫護人員補助）、支持減免企業房租、創業擔保貸款貼息、落實援企穩崗政策以及保障困難群眾基本生活等一次性支出。抗疫特別國債資金可全額作為項目資本金。嚴禁用于土地儲備和棚戶區改造項目，嚴禁用于政府性樓堂館所和建設政績工程、形象工程，嚴禁用于清償政府拖欠的民營企業中小企業賬款。

　　三是從預算管理看，抗疫特別國債中的3000億調入一般公共預算收入，建立特殊轉移支付（總額6050億元）轉給地方，用于六保和應對2020年下半年不確定性；剩余7000億通過政府性基金轉移分配給地方用于基建和抗疫支出。

　　從各地的實踐看，地方省級政府在中央切塊后予以細化，其中20%省級財政預留調入一般公共預算用于解決基層特殊困難及疫情防控等不可預見支出；其他用于公共衛生等基建領域。有部分資金在2020年未使用完，結轉2021年使用。

　　抗疫特別國債以10年期為主，由中央財政統一發行，納入中央國債余額限額管理，不計入地方政府債務余額和風險指標，不納入地方政府法定限額外隱性債務。抗疫特別國債利息由中央財政全額負擔，下達地方的本金由地方統籌項目投資收益等分年償還，從第6年（2025年）開始，每年償還20%。部分省份的金額分布為：廣東504億元、北京338億元、河北398億元、吉林158億元、天津102億。具體而言，以部分地區為例反映使用情況。

　　北京市：“一是安排城市副中心建設100億元。落實京津冀協同發展國家重大戰略，優先用于2020年城市副中心重大工程行動計劃及2020年副中心實施項目清單中的重點任務；分配其他15個區170.4億元。二是按中央政策規定，預留20%、67.6億元，調入一般公共預算，結合年度執行用于解決基層特殊困難。上述資金全部用于各區抗疫相關支出、公共衛生體系建設、農林水利基礎設施建設、城市副中心建設、‘三山五園’地區改造、懷柔科學城產業轉化升級，以及支持企業減免房租、落實援企穩崗政策、保障困難群眾基本生活等。”

　　湖北省：統籌安排抗疫特別國債197.7億元，用于疾控體系補短板強基層，支持871個縣及縣以下衛生健康項目建設，重點提升縣級醫院救治能力，輻射帶動縣域內醫療服務能力整體提升；加強縣級疾控中心建設，提升疫情及時發現和現場快速處置能力；分期分批為鄉鎮衛生院和社區衛生服務中心建設發熱門診。

　　河北省：“抗疫特別國債資金加強基礎設施建設。用于704個基礎設施建設項目333.9億元，抗疫相關支出6.1億元。按照財政部要求，我省預留的抗疫特別國債機動資金58億元全部結轉明年再安排使用。”

　　廣東省：“用好、管好抗疫特別國債504億元， 八成以上用于支持公共醫療衛生、污染防治、鄉村振興、‘兩新一重’等重點領域，推動建成一批補短板、打基礎、利長遠的優質項目。”

　　吉林省：“基礎設施建設項目327個、95.27億元（占75.4%），主要用于：（1）公共衛生和重大疫情防控救治體系建設40.77億元；（2）糧食能源安全和應急物資保障體系建設1.76億元；（3）產業鏈改造升級4.46億元；（4）城鎮老舊小區改造5.39億元；（5）污水垃圾處理等生態環境治理工程11.49億元；（6）交通基礎設施7.18億元；（7）供水供電供氣等市政設施8.61億元；（8）重大區域規劃相關基礎設施建設2.14億元；（9）縣城建設1.09億元；（10）農林水利等其他基礎設施建設12.38億元。抗疫相關支出項目272個、31.13億元（占24.6%），主要用于：（11）公共衛生和重大疫情防控支出25.11億元；（12）保就業、保基本民生、保市場主體、支持減免企業房租、創業擔保貸款貼息等6.02億元。

　　03

　　2021年財政形勢預計將如何？

　　2020年財政收支矛盾空前嚴峻，但大幅增加赤字和專項債、發行抗疫特別國債緩解了部分支出壓力，財政在緊平衡下負重前行。結果是政府負債率上升7.5個百分點至45.8%。雖然風險總體仍可控，仍明顯低于發達經濟體絕對水平以及債務上升速度，但債務上升速度較快、赤字大幅擴張不能是常態，必須為2035和2049的中國留足政策空間。百年未有之變局的時代背景下矛盾和風險多發，不確定性明確增強，財政必須發揮好最好一道防線的作用。各國的較量是綜合國力的較量，也是改革力度和政策空間的較量。

　　當前各地雖有散發病例，但經濟社會總體趨于穩定。積極的財政政策要繼續保持對經濟恢復必要的支持力度，但是大規模、非常規的刺激性財政政策必須退出，只是要注意好退出的節奏與度的問題，運用好統籌思維和系統觀念。

　　2021年財政赤字率應適當降至3%左右，同時適度增加國債以減輕地方政府壓力，提高一般債的規模、降低專項債的額度。2020年地方政府專項債余額已達12.92萬億，首次超過一般債余額12.74萬億，且因為專項債的項目收益持續下降，最終仍需要靠財政資金償還，成為事實上的一般債，有必要實事求是地通過一般債讓風險顯性化，而不是自欺欺人地繼續不將專項債納入赤字。

　　2021年的中國經濟預計實際增速達到9%左右，主要邏輯是疫情后和政策正常化的博弈，主要有四大驅動力量：一是低基數，二是產能周期和庫存周期啟動，三是全球疫苗接種和經濟重啟帶動外需，四是拜登政策引領下的美國經濟恢復。上述因素將導致中國經濟從2020主要依賴出口和房地產切換到20201消費恢復和出口維持相對高位。

　　但是，也必須注意到2021年可能存在的風險：一是房地產投資和價格下行風險，要避免貨幣政策正常化后房地產企業資金鏈斷裂以及房地產價格大幅下挫帶來的金融風險和居民部門破產風險。二是金融風險，經過2020年資本市場的上漲，市場對貨幣政策極度敏感，必須密切關注居民和機構加杠桿入市推升泡沫以及貨幣政策正常化后的金融市場變化，避免金融市場大起大落。同時，必須考慮到當前美國金融市場處在風險高位，如果美國資本市場下挫，金融風險外溢到我國的可能性目前看不大，但不能排除。三是拜登對華的科技戰、金融戰和地緣政治戰可能升級。同時，2021的中國處于十四五開局之年，處在加快構建新發展格局的階段，產業鏈升級、科技強國建設等均需要財政的支持。

　　假定2021年的宏觀稅負（財政收入/GDP）不再下降，維持在18%左右，則2021年的財政收入大致與名義GDP增速基本相當或者略低，預計2021年財政收入增速為9-10%。但是，如果突發風險導致經濟不及預期，以及出臺新的大力度減稅降費措施，則宏觀稅負還將繼續下降，財政收入將低于9%。

　　支出方面，繼續壓減一般性支出的理念和行動必須堅持，但是空間并不大；債務付息支出將在2021年突破1萬億；2020年結轉結余的部分資金將繼續用于重大項目和工程。2020年支出結構已經實現了從“重基建”到“抓民生”部分重大調整，2021年仍有必要將資金投向智慧城市、人工智能、醫療欠賬等新型基建和人口流入的地區，即財政支出必須為人服務，基建投資隨人走，尤其要轉向對人的投資。

　　總體上，2021的財政政策力度要因時因勢而變，非常規的大規模刺激性財政政策退出，這意味著缺乏大規模債務支撐后的地方政府的財政收支壓力更大，更加考驗政府的理財能力，尤其是財源建設、大數據理財、優化支出結構、績效管理、零基預算、中期規劃、宏觀指導等。

　　04

　　中央如何定調2021財政政策？

　　      中央經濟工作會議和全國財政工作會議：“提質增效、更可持續”

　　總體上，中央經濟工作會議關于財政和全國財政工作會議的總基調是“提質增效”和“更可持續”。主要是經濟社會從戰時應急狀態逐步走向統籌疫情防控和經濟社會發展的正常狀態，同時財政緊平衡成常態、收支矛盾加劇，財政面臨多重矛盾目標。既要保持適度支出力度，又要可持續，實在是艱難，只能倒逼預算改革統籌收入、優化支出、強化績效等方式提質增效、更可持續。

　　一方面短期要保持對市場主體的小心呵護，要有適度支出力度，政策不急轉彎，而市場尤其是資本市場又常常將內涵豐富的財政狹隘地理解為減稅降費規模以及邊際上的赤字率和赤字增加的規模，往往忽略結構的調整，這背后還有市場利益的裹挾；另一方面財政不得不超越部門本身工作、市場利益，要從更長遠考慮問題，防范財政風險，同時實現各項國家戰略，尤其是全面建設現代化國家和加快構建新發展格局。新發展格局不是虛無的，包括培育完整內需體系、加快科技自立自強、推動產業鏈供應鏈優化升級、加快農業農村現代化、改善人民生活品質、牢牢守住安全發展底線等方面。

　　（一）2020年底中央經濟工作會議對財政的提法有四大亮點

　　第一，財政政策基調從“積極有為”重回2019年底中央經濟工作會議的“提質增效”，且增加“更可持續”，與當前經濟持續恢復以及經濟社會風險下降的形勢密切相關。

　　第二，“適度保持支出強度”“保持對經濟恢復必要的支持力度”“增強國家重大戰略任務財力保障”“黨政機關要堅持過緊日子”，主要是因為當前經濟恢復的基礎不牢固，落實六穩、六保仍以及推動改革仍需要大量剛性支出。

　　第三，2021年財政政策的著力點將從減稅降費轉移到財稅體制改革以及發揮財政作為國家治理的基礎和重要支柱作用，即“推動科技創新、加快經濟經濟結構調整和調節收入分配上主動作為”，同時從“要落實減稅降費政策”改為“完善減稅降費政策”。

　　第四，防范化解風險中的財政風險，“抓實化解地方政府隱性債務風險工作”。

　　（二）2020年底全國財政工作會議：提質增效、更可持續；十大任務

　　1、“積極的財政政策要提質增效、更可持續；加強財政資源統籌，保持適度支出強度，加大優化支出結構力度，增強國家重大戰略任務財力保障；堅持艱苦奮斗、勤儉節約、精打細算，全面落實黨政機關要堅持過緊日子的要求；加快建立現代財稅體制，強化預算約束和績效管理；加強地方政府債務管理，抓實化解地方政府隱性債務風險工作。”落實了中央經濟工作會議的要求。

　　2、“2021年積極的財政政策‘更可持續’主要從支出規模和政策力度著眼，兼顧穩增長和防風險需要，保持政府總體杠桿率基本穩定，為今后應對新的風險挑戰留出政策空間。合理確定赤字率和地方政府專項債券規模，保持適度支出強度。”

　　3、“2021年積極的財政政策‘提質增效’主要從優化結構和加強管理著眼，進一步完善政策實施機制，著力在及時、精準、有效上下功夫，切實提升政策效能和資金效益。”

　　4、會議還提出了2021年財政工作的十大重點任務，可概括為穩定經濟（擴大內需）、科技創新、保民生、保基層財政運轉、化解風險、污染防治和鄉村振興，但各項任務最終指向三保、六保、三大攻堅戰、新發展格局和財政可持續性。

　　一是精準有效實施積極的財政政策，推動經濟運行保持在合理區間。

　　“用好地方政府專項債券。要按照‘資金跟著項目走’的原則，適當放寬發行時間限制，合理擴大使用范圍，提高債券資金使用績效。債券資金主要用于黨中央、國務院確定的重點領域項目，優先支持在建工程后續融資。各地要提早做好項目前期準備、評估遴選等工作，加快項目申報審批，避免‘錢等項目。”

　　二是強化財稅政策支持和引導，堅定實施擴大內需戰略。

　　三是推動創新發展和產業升級，提高經濟質量效益和核心競爭力。

　　四是堅持盡力而為、量力而行，加強基本民生保障。

　　“在制定和落實民生政策過程中，各地要進一步增強民生政策措施有效性和可持續性，使民生支出建立在更有效、更可持續的基礎上。一是加強財政可承受能力評估，對擬出臺的民生政策和項目，全面分析對財政支出的短期和長遠影響，對評估認定財政難以承受的，一律不得實施。二是推動建立民生支出清單管理制度，會同相關行業主管部門，對本地區出臺的各領域民生政策進行梳理，逐步建立本地區民生支出清單，明確相關政策名稱、保障范圍、支出標準、備案流程等，按程序報上級政府備案，提高民生支出管理的規范性和透明度。”

　　五是完善財政支農政策，支持全面推進鄉村振興。

　　六是堅持資金投入同污染防治攻堅任務相匹配，大力推動綠色發展。

　　七是做好重點領域風險防范化解工作，確保財政經濟穩健運行、可持續。

　　“抓實化解地方政府隱性債務風險工作。堅決防范基層‘三保’風險。將‘三保’作為一項重要政治任務來抓，堅決杜絕出現拖欠教師工資等問題。”

　　八是堅持系統集成、協同高效，加快建立現代財稅體制。

　　九是健全制度機制，進一步強化財政管理和監督。

　　十是深化對外財經務實合作，拓展國際合作新空間。

　　05

　　中央如何定調“十四五”財稅體制改革？

　　《十四五規劃建議》對財政體制改革的定調

　　十九屆五中全會審議通過了《中共中央關于國民經濟和社會發展的第十四個五年規劃的建議》，明確指出了財稅體制未來的改革方向，即“建立現代財稅金融體制”。同時，財政是國家治理的基礎和重要支柱，財政與經濟、政治、國家治理密不可分，因此，財政體制和財政政策也必須服從和服務于經濟政治形勢變化及新發展階段、新發展理念、新發展格局。

　　由此觀之，未來的財稅體制改革需從三個維度出發：

　　一是建立現代財稅體制，主要包括預算、稅制和中央與地方關系。

　　二是財稅體制必須服從和服務于新的政治經濟形勢和國家戰略，即經濟增速換擋導致的財政收入增速換擋、人口老齡化上升和人口流動沖擊社保并產生財政壓力、數字經濟和服務業占比提高沖擊工業時代財稅體制、統籌發展和安全對財政提出更高要求等，如何應對收支矛盾加劇和緊平衡的常態。

　　三是財稅體制改革必須貫穿五大發展理念、促進新發展格局的形成，財政影響生產分配流通消費各環節、影響供需兩端、影響國內大循環和國際雙循環，財政必須在圍繞加快培育完整內需體系、加快科技自立自強、推動產業鏈供應鏈優化升級、加快農業農村現代化、改善人民生活品質、牢牢守住安全發展底線等方面做出貢獻。

　　1、第一個維度：建立現代財稅體制

　　《十四五規劃建議》“建立現代財稅金融體制”提出：“加強財政資源統籌，加強中期財政規劃管理，增強國家重大戰略任務財力保障。深化預算管理制度改革，強化對預算編制的宏觀指導。推進財政支出標準化，強化預算約束和績效管理。明確中央和地方政府事權與支出責任，健全省以下財政體制，增強基層公共服務保障能力。完善現代稅收制度，健全地方稅、直接稅體系，優化稅制結構，適當提高直接稅比重，深化稅收征管制度改革。健全政府債務管理制度。”基本上每句話背后都是復雜的系統的工程，財政部部長劉昆在《十九屆五中全會輔導讀本》中撰文《建立現代財稅體制》有深刻闡述。概要言之，包括預算、中央與地方關系、稅制三個方面的內容。

　　預算方面，所有政府收入要納入預算管理，在收入增速下行與支出剛性不減的環境下，尤其要加強統籌財政資源，財政支出要標準化，提高財政支出績效，都是為了提高理財效率，把有限的財政資金用在刀刃上。政府收支尤其是支出體現國家戰略和政策方向，要加強對預算編制的宏觀指導，確保國家重大戰略落地。健全政府債務管理制度某種意義上是發揮債務的最大效果，同時避免債務風險。

　　中央與地方關系方面，近年來針對基本公共服務等領域劃分了中央與地方的事權和支出責任，但還有部分領域需要繼續明確。1994年分稅制改革主要劃分的是中央與地方的關系，但省以下財政體制并未統一規范，各不相同，財權上移、事權和支出責任下移，兩者不匹配導致越到基層越困難。而越是基層的基本公共服務，越與居民的獲得感直接相關。無財力，則無“基層公共服務保障能力”。

　　稅制方面，要求健全地方稅、直接稅體系，優化稅制結構，適當提高直接稅比重。營改增后，由于調整了增值稅收入分配比例，地方政府的收入占比總體平穩，約53%左右，但是主要構成是增值稅、企業所得稅和個人所得稅的共享稅，地方稅不足。提高直接稅比重主要是財產稅和所得稅，在房地產稅尚未推出的情況下難度較大，一方面是企業面臨較大經營壓力，增稅不合時宜，另一方面是個稅改革增加了專項附加抵扣，納稅人群大幅減少。此外，提高直接稅需要良好的納稅意識。

　　稅制改革有幾個相對確定的方向：一是房地產稅從趨勢看必須推出，發揮籌集財政收入、調節社會公平的作用，但是要做好與目前房地產相關稅種（房產稅、土地增值稅、契稅、耕地占用稅、城鎮維護建設稅等）的整合工作。二是個稅改革最終走向綜合征收，非勞動所得（財產轉讓、偶然所得等）可能逐步納稅綜合所得；免征額不能再大幅提高，必須確保一定規模的納稅人群，納稅人群大幅減少的產物必然是直接稅體系和納稅人意識難以真正建立；降低最高邊際稅率45%的稅率，提高稅收遵從度，寬稅基、低稅率、嚴征管是未來方向。三是消費稅征稅環節從生產后移至消費，并逐步下劃給地方，充實地方稅。四是探索數字經濟和服務業經濟時代下的稅收問題。五是資源稅、環境稅提高稅率，體現綠色發展理念。

　　2、第二個維度：財稅體制與政治經濟形勢

　　當前中國處于百年未有之大變局，逆全球化和民粹主義甚囂塵上，面臨的形勢較以往更嚴峻。伴隨全面建成小康社會，全面建設社會主義現代化國家的新征程開啟。財稅體制要服從和服務于新的政治經濟形勢和國家戰略。主要體現如下：

　　一是經濟增速換擋、減稅降費和土地財政衰減導致的財政收入增速換擋，政府籌集財政收入能力持續下降，必須統籌政府所有收入。近年來一般公共預算收入持續下降，十三五期間累計減稅降費7.6萬億元，狹義宏觀稅負持續下行。十四五期間的經濟增速換擋是大概率事件，財政收入增速隨之下行，財政收入高速增長時代已經遠去。財政政策不要動輒搞大規模減稅降費，連續12年積極的財政政策，而要從是否有利于新發展格局的構建，是否有利于科技創新，是否有利于市場的活躍和經濟社會穩定。

　　二是人口老齡化上升和人口流動沖擊社保并產生財政壓力。人口老齡化速度加快以及養老金支出標準提高（通脹上升以及提高養老金水平）導致社保壓力較大，部分地區如東北入不敷出，亟需建立起養老保險全國統籌并強化四本預算的統籌。人口流動導致社保等公共服務提供必需從靜態和戶籍人口轉向動態和以常住人口為主要依據，與之對應的事權和支出責任劃分、轉移支付制度、基本公共服務提供要做出相應的調整。

　　三是財政收支矛盾加劇和緊平衡是未來財政形勢的基本特征，績效管理和優化支出結構將是主要方向。面臨加快構建新發展格局和推進科技創新，以及人口老齡化上升和土地財政衰減的背景，大規模減稅降費導致的結果是政府債務被動上升，產生財政可持續性和財政風險的問題，必須在減稅降費與財政可持續性上尋求平衡。拓展積極財政政策的內涵，提高財政支出的使用效率，支出標準化，向科技創新和民生等重點領域傾斜。

　　四數字經濟和服務業占比提高沖擊工業時代財稅體制。當前的經濟統計制度和財政制度更多是基于工業時代，數字經濟占比逐步提高并在未來將成為主導，相應的財政體制要做出調整，稅源、稅基要做新的界定。

　　五是不確定性越來越高，統籌發展和安全對財政提出更高要求等，財政政策力度必須為以后的不確定性預留空間，確保財政可持續性。提高發展的安全性，統籌發展和安全，財政既要支持產業鏈安全、突破“卡脖子”領域，又要維持財政可持續性、化解債務風險，確保財政自身的安全。

　　3、第三個維度：財稅體制與新發展格局

　　財稅體制改革必須服從和服務于加快構建新發展格局。新發展格局即國內大循環為主體、國際國內雙循環相互促進，至少包括三大內涵：

　　一是國內大循環為主體，要在需求端激發消費和投資需求，財政既要直接促進投資，又要帶動市場投資并提振消費，尤其是推動鄉鎮振興、農業農村現代化和新型城鎮化釋放的需求，培育完整的內需體系。

　　二是要在供給端形成高端供給，牽引和滿足需求，有必要促進產業鏈升級，財政有必要促進科技創新和支持現代產業。

　　三是要堅持國際國內雙循環相互促進，財政必須支持改善營商環境引進外資、合理降低關稅增加進口改善人民生活、支持企業走出去。總之，財政必須在圍繞加快培育完整內需體系、加快科技自立自強、推動產業鏈供應鏈優化升級、加快農業農村現代化、改善人民生活品質、牢牢守住安全發展底線等方面做出貢獻。

　　新發展格局要以內循環為主，尤其是以消費和有效投資為主。提振消費要靠改革，改革國民收入分配、社保制度、貧富分化等，財政均要發揮重大作用。

　　一是改革收入分配制度提高消費能力，這不能純粹依靠大規模減稅實現，而要通過調節收入分配尤其是加大對中低收入人群的轉移支付實現。

　　二是要通過稅制改革實現收入分配更加公平，以提高全社會的消費邊際傾向。經過持續脫貧攻堅，我國貧富差距在2018-2020連續三年縮小，最高20%收入人群的人均收入與最低20%收人人群的人均收入下降到10.2倍。但是，增值稅的累退性導致中低收入人群負稅占收入的比重高于高收入人群；個人所得稅的調節分配效果有待加強，納稅人群數量太少，主要調節了工薪階層；財富分配的差距調節必須盡快通過房地產稅等發揮作用。

　　三是要推動基本公共服務向常住人口覆蓋，解決流動人口的公共服務提供不足的問題，流動人口市民化能夠提升消費意愿，提高消費水平。目前各地的搶人大戰主要是搶高技能人才和勞動力，而非低技能和隨遷家屬，搶的不是“人”本身，而是“創造GDP和財政稅收的載體”以及“房地產的需求”。流動人口公共服務，如果站在全國要素流動的角度，應該是中央事權和支出責任，如果站在為當地提供了GDP和財政稅收的角度，應該是地方事權和支出責任。不論是何種事權和支出責任，必須清晰界定。

　　四是財政支出結構向民生傾斜，降低居民對未來的不確定性，減少儲蓄，提高消費。

　　06

　　如何解決財政困境，避免“財政危機”？

　　短期要開源節流解決財政收支矛盾，但是可能導致惡化長期形勢，比如收過頭稅惡化經濟活力、債務攀升等。中長期要通過體制機制改革解決財政可持續性問題，避免陷入財政危機。站在更長遠的角度，財政必須站在國家治理和國家戰略的高度而非賬房先生的視角出發，要立足人口老齡化、產業結構變化、解決收入不均等不平衡的矛盾、高質量發展、加快構建新發展格局、推動科技強國建設、充分調動中央和地方、企業、科學家的積極性的角度構建新的財政和稅收制度。

　　短期方面，既要減稅降費，也要增收節支，開源節流，降所得稅，增消費稅、資源稅和國企利潤上繳。

　　第一，增加收入來源，稅收方面主要是消費稅（煙草行業）、資源稅和環保稅有增收空間。具體看，一是改革消費稅，擴大消費稅征收范圍，將高污染高耗能行業納入其中并提高消費稅稅率，當前尤其可以提高煙草行業消費稅稅率，逐步將消費稅的歸屬權下劃給地方。二是提高資源稅和環保稅稅率，資源稅的空間大于環保稅。2020年資源稅1755億元，同比下降3.7%。環境保護稅207億元，同比下降6.4%。

　　第二，增加國有企業利潤上繳力度。十八屆三中全會提出，完善國有資本經營預算制度，提高國有資本收益上繳公共財政比例，2020年提高到30%，更多用于保障和改善民生。

　　第三，盤活現有資產、退出競爭性領域，出讓股權，既能緩解當前財政收支壓力，又能解決部分地方政府的債務問題。

　　第四，加大反腐敗力度，既能整頓吏治，又能增加罰沒收入，但不能為了罰款而罰款。

　　第五，加大對基層的轉移支付，確保不出現“三保”難以實現導致的社會群體性事件。

　　第六，削減一般性開支，只是空間越來越小。

　　第七，強化財政績效，短期內要大幅度提高很難。

　　從長期看，必須深化改革，理清政府與市場關系簡政放權、精兵簡政裁撤冗員、深化黨和國家行政體制、財政稅收體制、社保制度改革。但是改革要觸動利益，不論是削減支出還是裁撤冗員，均需要考慮既得利益群體的反對，財政改革的“財”好解決，“政”是最難的，需要政治勇氣和魄力，也要講究藝術，如何安置改革的對象。1998年國企改革導致的下崗，通過房改和加入WTO釋放的紅利吸收，那么這次呢？

　　第一，必須簡政放權，厘清政府與市場關系，深化黨和國家體制、行政事業單位改革，強化績效管理，通過政府采購解決長期大量的由政府提供的公共服務。如果政府長期大包大攬，家長制的大政府必然收支龐大。只有簡政放權，市場的歸市場，政府的歸政府，大量的事業單位要么回歸非盈利機構，要么走向市場自負盈虧。但是裁減冗員精兵簡政，必須配合市場化的改革，比如放開市場準入、改善營商環境，提高就業的吸納能力，否則改革將導致新的社會群體性問題。

　　第二，深化財政體制和稅收制度改革，處理好政府與市場、政府與社會、中央與地方的關系。真正解決好中央和地方事權和支出責任的劃分，“辦多少事，花多少錢”；強化預算績效管理；優化支出結構，從發展財政轉向民生財政，更多體現“取之于民用之于民”，轉向教育、醫療、養老以及新型基建，增加對“人”的投資與消費，促進人口數量走向素質紅利。近年來我國用于社保就業、醫療的財政支出占比有所增加，用于交運、農林水等基建類支出占比有所下降，支出結構在優化，2020年社保就業、教育、醫療三者分別占財政支出比重為13.3%、14.8%和7.8%，合計占比35.9%，較2019提高1.9個百分點，但仍遠低于美國、德國等發達經濟體。

　　第三，深化社保制度改革，避免社保長期過度依賴公共財政補貼。我國的社保可持續性差，且對財政補貼的依賴度上升，2018年依賴財政補貼1.7萬億，2019年的財政補貼更是接近2萬億。問題的解決不在于提高社保繳費率加重企業負擔，而在于提高國有資產劃轉社保的比例和資產質量、提高社保統籌層次增強中央調劑力度、發揮養老保障體系中第二（企業年金和職業年金）和第三支柱（商業保險）的重要作用實現多層次積累、提高養老保險基金的投資收益、盡快全面放開計劃生育、適時適當推遲法定退休年齡。

　　第四，接受經濟增速下行，以經濟結構改善和民生改善（就業等）為新的考核機制，尋找經濟新的內生增長點。放棄“保8”“保6”等過往理念，重塑“保民生”“保結構”“保信心”等理念。

　　第五，適度放寬地方政府舉債額度尤其是都市圈城市群的地區，但強化績效管理，負債與資產匹配、成本與收益匹配，在有優質現金流的資產項目上加杠桿，穩定杠桿率而非穩定杠桿絕對數。

　　(本文作者介紹：粵開證券研究院副院長、首席宏觀研究員，注冊會計師，中國財政科學研究院財政學博士。新財富最佳分析師宏觀經濟第三名（團隊）。研究方向：宏觀經濟、財政理論與政策。)