文/新浪財經意見領袖專欄作家 東方金誠 王青

　　2020年12月財政數據點評

　　2021年1月28日，財政部公布數據顯示：1-12月累計，全國一般公共預算收入同比下降3.9%，前值-5.3%，上年同期值3.8%；全國一般公共預算支出同比增長2.8%，前值0.7%，上年同期值8.1%。1-12月累計，全國政府性基金收入同比增長10.6%，前值6.7%，上年同期值12.0%；全國政府性基金支出同比增長28.8%，前值25.8%，上年同期值13.4%。

　　主要觀點：2020年12月一般公共預算收入同比增速為年內最高，一般公共預算支出增速高位小幅加快，當月政府性基金收支亦同比高增。整體上看，年末經濟維持修復態勢、房地產市場仍處高位運行狀態，對財政收入端形成較強支撐，同時支出端加速體現年末財政支出集中發力的季節性特征。

　　全年來看，2020年后疫情階段經濟修復超預期，房地產市場快速回暖支撐土地收入高增，分別帶動一般公共預算收入和政府性基金收入超出預算，但一般公共預算支出和政府性基金支出則不及預算，由此形成了預算赤字未用盡的局面。我們認為，一般公共預算支出不及預算主因各級政府過緊日子壓減一般性支出，以及一般公共預算支出對基建的支持力度減弱；政府性基金支出不及預算，一方面因2020年經濟增速不設目標且經濟修復好于預期，地方政府加大基建支出以托底經濟的意愿沒有那么強烈，另一方面可能也因專項債項目要求較高，符合條件的項目不足，導致專項債資金使用效率偏低。整體上看，2020年一般公共預算支出對基建支持力度減弱，政府性基金支出力度不及預算，是年內基建投資增速低于預期的關鍵原因所在。

　　展望2021年，后疫情時期的財政政策基調將從“更加積極”向“提質增效”回歸，財政政策力度將會減弱。其中，預算內財政赤字率目標可能從“3.6%以上”降至3.2%，新增地方政府專項債規模將從3.75萬億元降至3.25萬億元，特別國債將不再發行。政策調整有兩個直接目的，一是穩定政府杠桿率，防止政府債務過快增長；二是部分關鍵財政指標仍會高于2019年水平，主要是為了防止出現“政策懸崖”，確保一些疫情期間的新開工項目能夠繼續獲得資金支持，保障地方政府穩定運轉以及市場主體平穩運行。

　　具體分析如下：

　　一、12月一般公共預算收入同比增速為年內最高，其中稅收收入增長進一步加速，非稅收入增速大幅反彈。1-12月累計，一般公共預算收入超出預算水平，主要原因是下半年經濟修復好于預期，帶動稅基改善，稅收收入增速較快反彈。

　　12月一般公共預算收入同比增長17.4%，增速為年內最高，當月稅收收入和非稅收入增速均創年內最快增長水平。具體來看，12月稅收收入同比增長21.6%，增速較上月加快9.4個百分點。主要稅種中，增值稅和個人所得稅維持高增，與四季度經濟較快修復、居民收入回升態勢相一致；消費稅同比增速顯著加快至79.8%，企業所得稅同比下降17.7%，增速劇烈波動均與11月、12月這兩項稅種收入絕對規模較小、導致基數影響被放大有關；12月汽車銷售額增速有所放緩，汽車購置稅增速高位回落，但仍處較快增長水平；基數走高影響下，進口相關稅收同比降幅進一步加深；房地產調控升級但房地產市場仍保持高水平運行狀態，12月房地產相關稅收漲跌互現。此外，12月政府加強非稅收入年末收繳，加之上年同期基數較低，當月非稅收入同比增長6.4%，增速較上月反彈48.8個百分點。

　　全年來看，2020年實現一般公共預算收入182895億元，超出180270的預算水平。主要原因是下半年經濟修復好于預期，帶動稅基改善，稅收收入增速較快反彈。1-12月稅收收入同比下降2.3%，低于上年同期值1.0%，但較上半年改善9.0個百分點。受此拉動，1-12月一般公共預算收入同比下降3.9%，降幅較上半年收窄6.9個百分點，低于上年同期值3.8%。值得一提的是，1-12月非稅收入同比下降11.7%，降幅較上半年擴大3.7個百分點，且大幅低于上年同期值20.2%，除因上年高基數外，也因疫情影響下為減輕企業負擔，降費政策持續推進，涉企收費下降。

　　二、12月一般公共預算支出增速小幅加快。其中，民生類支出整體高增；基建類支出絕對規模也有發力，但同比增速放緩。1-12月累計，一般公共預算支出略低于預算，全年預算赤字未用盡，主要原因是各級政府過緊日子壓減一般性支出，以及財政支出對基建的支持力度減弱。

　　12月一般公共預算支出同比增長16.5%，增速較上月小幅加快0.5個百分點，四季度以來連續處于高增狀態，年底發力特征明顯。從央地支出角度看，12月一般公共預算支出增速加快主要受中央支出加速拉動——當月中央財政支出同比增速從上月的-6.6%大幅反彈至14.3%，地方財政支出增速則從上月的20.9%回落至16.8%，但仍處高增狀態。從結構來看，12月民生類支出整體高增，教育、社保、衛生健康、文旅體育與傳媒等分項支出增速均為兩位數，其中，文旅體育與傳媒支出增長大幅加速，科技支出同比延續負增，但降幅明顯收斂；12月基建類支出也有發力，三項支出累加后，絕對規模環比大幅增加，但同比增速較上月放緩9.0個百分點至12.3%，主要拖累在于城鄉社區事務支出同比下降10.7%，大幅低于前值29.5%。

　　2020年一般公共預算支出245588億元，略低于247850億元的預算水平；全年累計同比增長2.8%，增速較上半年改善8.6個百分點，低于上年同期值8.1%。考慮到2020年財政收入超預算，因此全年一般公共預算赤字62693億元僅為預算赤字水平的92.8%。這同時也表明，收入端不是制約支出端發力的原因所在。2020年一般公共預算支出低于預算、預算赤字未用盡的主要原因是各級政府過緊日子，壓減一般性支出以保障疫情防控、脫貧攻堅、基層“三保”等重點領域；同時，全年基建類支出累計同比下降5.9%，在一般公共預算支出中的占比從上年的24.9%降至22.8%——這一方面反映了2020年基建類支出主要由政府性基金支出承擔，一般公共預算支出更多關注民生領域，另一方面也因后疫情階段經濟修復好于預期，支出發力大搞基建以托底經濟的必要性下降。

　　三、12月政府性基金收支高增；全年來看，土地收入增速加快帶動政府性基金收入超出預算，而政府性基金支出力度不及預算，與年內基建投資增速不及預期相一致。

　　12月政府性基金收入同比增長26.7%，增速較上月小幅放緩0.7個百分點，當月土地出讓金收入同比增速較上月下滑4.8個百分點至28.2%，仍處高增狀態，支撐政府性基金收入整體較快增長。全年來看，2020年房地產市場較快回暖，土地收入高增帶動政府性基金收入較快增長。1-12月政府性基金收入累計93489億元，明顯超出81446億元的預算水平，累計同比增速為10.6%，較上半年加快11.6個百分點，小幅低于上年同期值12.0%；其中，土地出讓金收入累計84142億元，同比增長15.9%，增速較上半年加快10.7個百分點，較上年同期值加快4.5個百分點。

　　12月地方政府性基金支出顯著發力，當月同比增長50.4%，大幅高于前值37.1%，帶動當月政府性基金支出同比增速較上月加快10.3個百分點至45.9%；12月中央政府性基金支出同比降幅則從上月的-2.1%擴大至-36.5%，但因規模較小，對整體支出增速影響有限。全年來看，1-12月政府性基金支出累計117999億元，在政府性基金收入明顯超出預算的情況下，實際支出規模比預算值低8125億元。這一方面反映了因2020年經濟增速不設目標且經濟修復好于預期，地方政府加大基建支出以托底經濟的意愿沒有那么強烈，另一方面可能也因專項債項目要求較高，符合條件的項目不足導致專項債資金使用效率偏低。整體上看，2020年一般公共預算支出對基建支持力度減弱，政府性基金支出力度不及預算，是年內基建投資增速低于預期的關鍵原因所在。

　　四、2021年財政政策基調將從“更加積極”向“提質增效”回歸，財政政策力度將會減弱。

　　展望2021年，后疫情時期的財政政策基調將從“更加積極”向“提質增效”回歸，財政政策力度將會減弱。其中，預算內財政赤字率目標可能從“3.6%以上”降至3.2%，新增地方政府專項債規模將從3.75萬億元降至3.25萬億元，特別國債將不再發行。政策調整有兩個直接目的，一是穩定政府宏觀杠桿率，防止政府債務過快增長；二是部分關鍵財政指標仍會高于2019年水平，主要是為了防止出現“政策懸崖”，確保一些疫情期間的新開工項目能夠繼續獲得資金支持，保障地方政府穩定運轉以及市場主體平穩運行。需要注意的是，2021年防范化解地方政府隱性債務風險將再度成為政策焦點所在，城投平臺融資環境會再度收緊，這將對2021年基建投資增速形成一定制約。

　　(本文作者介紹：清華大學公共管理學博士，東方金誠首席宏觀分析師。)