文/新浪財經(jīng)意見領(lǐng)袖專欄作家 張瑜、高拓

　　事  項

　　1-11月財政收入同比-5.3%，前值-5.5%；1-11月財政支出同比0.7%，前值-0.6%；1-11月政府性基金收入同比6.7%，前值4.1%；1-11月政府性基金支出同比25.8%，前值24.7%。

　　主要觀點(diǎn)

　　一、收入增速為何轉(zhuǎn)負(fù)？

　　收入增速轉(zhuǎn)負(fù)的主因仍在于非稅收入的高基數(shù)。若扣除去年同期特定國有金融機(jī)構(gòu)和央企上繳利潤抬高基數(shù)等因素后，11月全國收入增長6%左右。

　　稅收收入仍在改善，但包括增值稅、企業(yè)所得稅兩大主要稅種在內(nèi)增速多有回落，反映經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇斜率有所放緩。分稅種看，土地和地產(chǎn)相關(guān)稅種整體仍高增，但除耕地占用稅外，同比增速均出現(xiàn)不同程度回落，外貿(mào)相關(guān)稅種同比增速也普遍回落。居民收入持續(xù)增長背景下，個人所得稅連續(xù)第三個月提升。

　　二、年底財政會“突擊花錢”嗎？

　　我們預(yù)計今年一般公共預(yù)算出現(xiàn)2014年以來首次短支，主要是今年支出“有保有壓”傾向明顯，大幅壓減城鄉(xiāng)社區(qū)支出是主動行為，對應(yīng)年底“突擊花錢”的動機(jī)不強(qiáng)。假設(shè)其他支出項目整體完成預(yù)算目標(biāo)，城鄉(xiāng)社區(qū)完成全年預(yù)算的80%，將導(dǎo)致全年一般公共預(yù)算支出短支5000億（拖累約2個百分點(diǎn)）。

　　對11月支出進(jìn)行拉動拆分，風(fēng)格由10月基建類支出拉動為主到本月較為平衡，并無明顯“突擊花錢”跡象：教育、衛(wèi)生健康、社保就業(yè)分別貢獻(xiàn)3.4、3.3、1.7個百分點(diǎn)的正向拉動，城鄉(xiāng)社區(qū)、農(nóng)林水、交通運(yùn)輸三項合計的基建類支出拉動由上月的6.5個百分點(diǎn)回落至2.8個百分點(diǎn)。此外，落后序時進(jìn)度較多的科學(xué)技術(shù)、節(jié)能環(huán)保支出本月均為負(fù)拉動，并無加速完成預(yù)算目標(biāo)跡象。

　　三、政府性基金收支為何同比雙升？

　　11月政府性基金預(yù)算收入和百城成交土地總價出現(xiàn)背離，原因可能在于部分前期土地出讓金仍在繳納。往后看，雖有“三道紅線”施壓房企融資端，但11月土地供應(yīng)量創(chuàng)下年內(nèi)新高，年底土地成交或仍有韌性。

　　11月政府性基金預(yù)算支出高增，主要是前期發(fā)行的專項債形成支出，以及去年10月沒有新增專項債發(fā)行帶來的低基數(shù)。11月廣義財政支出同比增長22.1%，較上月增長7.6個百分點(diǎn)，主要得益于政府性基金預(yù)算支出的高增，12月廣義財政支出的力度將主要取決于一般公共預(yù)算的支出強(qiáng)度。

　　四、2021年財政政策展望

　　回顧今年積極的財政政策，主要體現(xiàn)在政府債券和減稅降費(fèi)規(guī)模兩方面。我們預(yù)計明年政府債券規(guī)模仍較大，財政政策整體退坡力度有限，主要是特別國債不再發(fā)行和減稅降費(fèi)規(guī)模下降。

　　政府債券方面，經(jīng)濟(jì)仍需做好對沖下行準(zhǔn)備，預(yù)計赤字率按3.3%~3.5%安排，對應(yīng)國債和地方一般債規(guī)模與今年大致持平。為維持一定的投資強(qiáng)度，同時優(yōu)先保障地方在建項目、防止“半拉子”工程，預(yù)計地方專項債規(guī)模不降（約3.7~4萬億）。隨著疫情防控進(jìn)入常態(tài)化，預(yù)計特別國債明年不再發(fā)行。減稅降費(fèi)方面，預(yù)計明年新增減稅降費(fèi)規(guī)模由今年的超2.5萬億降至約5000億。財政政策整體退坡力度或?qū)⒂邢薇尘跋拢崾娟P(guān)注一般公共預(yù)算支出結(jié)構(gòu)變化和專項債投向結(jié)構(gòu)變化的影響。

　　風(fēng)險提示：

　　年底支出強(qiáng)度超預(yù)期，土地出讓收入超預(yù)期，政府債發(fā)行超預(yù)期。

　　報告目錄

　　報告正文

　　一

　　收入增速為何轉(zhuǎn)負(fù)？

　　11月全國一般公共預(yù)算收入同比下降2.7%，較上月下降5.7個百分點(diǎn)，今年6月以來首次轉(zhuǎn)負(fù)。1-11月全國一般公共預(yù)算收入同比下降5.3%，已與預(yù)算增幅持平，降幅較1-10月收窄0.2個百分點(diǎn)。從收入節(jié)奏看，1-11月已完成全年預(yù)算收入目標(biāo)94%，超去年同期1個百分點(diǎn)，全年預(yù)算目標(biāo)料可順利完成。

　　收入增速轉(zhuǎn)負(fù)的主因仍在于非稅收入的高基數(shù)。11月非稅收入同比下降42.4%，較上月回升2.7個百分點(diǎn)，當(dāng)月負(fù)向拉動財政收入11.6個百分點(diǎn)，拖累幅度為歷史最大，主要是去年特定國有金融機(jī)構(gòu)上繳利潤較高，疊加今年減稅降費(fèi)超2.5萬億背景下，涉企收費(fèi)壓降（1-11月全國行政事業(yè)性收費(fèi)收入、教育費(fèi)附加等專項收入分別下降3.9%、1.3%）。若扣除去年同期特定國有金融機(jī)構(gòu)和央企上繳利潤抬高基數(shù)等因素后，11月全國收入增長6%左右。

　　稅收收入仍在改善，但包括增值稅、企業(yè)所得稅兩大主要稅種在內(nèi)增速多有回落，反映經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇斜率有所放緩。11月稅收收入同比增長12.2%，增幅較上月擴(kuò)大1個百分點(diǎn)，為連續(xù)第四個月提升，當(dāng)月正向拉動財政收入8.9個百分點(diǎn)，年內(nèi)僅次于10月。分稅種看：增值稅同比增長8.2%，較上月下降0.9個百分點(diǎn)，企業(yè)所得稅同比增長0.7%，較上月下降15個百分點(diǎn)。土地和地產(chǎn)相關(guān)稅種整體仍高增，但除耕地占用稅外，同比增速均出現(xiàn)不同程度回落。外貿(mào)相關(guān)稅種同比增速也普遍回落，其中關(guān)稅（-13.1%）、外貿(mào)企業(yè)出口退稅（-37.3%）同比增速較上月下降較多。居民收入持續(xù)增長背景下，個人所得稅同比增長26.7%，較上月增長3.1個百分點(diǎn)，為連續(xù)第三個月提升。

　　二

　　年底財政會“突擊花錢”嗎？

　　11月全國一般公共預(yù)算支出同比增長15.9%，較上月下降3.1個百分點(diǎn)。1-11月全國一般公共預(yù)算支出同比增長0.7%，累計增幅實現(xiàn)轉(zhuǎn)正。從支出節(jié)奏看，1-11月已完成全年預(yù)算支出目標(biāo)83.9%，仍落后去年4個百分點(diǎn)。由于2015年以來一般公共預(yù)算支出從未短支，若假設(shè)今年預(yù)算支出增速目標(biāo)（3.8%）仍可完成，則12月支出增速需達(dá)到23.4%，明顯高于近10年同期平均水平。

　　年底會不會“突擊花錢”？我們預(yù)計今年一般公共預(yù)算出現(xiàn)2014年以來首次短支，主要是今年支出“有保有壓”傾向明顯，大幅壓減城鄉(xiāng)社區(qū)支出是主動行為，對應(yīng)年底“突擊花錢”的動機(jī)不強(qiáng)。今年各級政府重點(diǎn)保障以社保就業(yè)、衛(wèi)生健康為代表的民生領(lǐng)域支出（1-11月分別增長9.8%、9.4%），大力壓降非急需、非剛性的一般公共服務(wù)和城鄉(xiāng)社區(qū)支出（1-11月分別下降3.2%、24%），導(dǎo)致1-11月城鄉(xiāng)社區(qū)僅完成預(yù)算的66%。假設(shè)其他支出項目整體完成預(yù)算目標(biāo)，城鄉(xiāng)社區(qū)完成全年預(yù)算的80%，將導(dǎo)致全年一般公共預(yù)算支出短支5000億（拖累約2個百分點(diǎn)）。

　　對11月支出進(jìn)行拉動拆分，風(fēng)格由10月基建類支出拉動為主到本月較為平衡，并無明顯“突擊花錢”跡象：教育、衛(wèi)生健康、社保就業(yè)分別貢獻(xiàn)3.4、3.3、1.7個百分點(diǎn)的正向拉動，而城鄉(xiāng)社區(qū)貢獻(xiàn)的正向拉動由上月的7.4個百分點(diǎn)回落至2.2個百分點(diǎn)，城鄉(xiāng)社區(qū)、農(nóng)林水、交通運(yùn)輸三項合計的基建類支出拉動由上月的6.5個百分點(diǎn)回落至2.8個百分點(diǎn)。此外，落后序時進(jìn)度較多的科學(xué)技術(shù)、節(jié)能環(huán)保支出本月均為負(fù)拉動，并無加速完成預(yù)算目標(biāo)跡象。

　　三

　　政府性基金收支為何同比雙升？

　　11月政府性基金收支同比雙升：11月全國政府性基金預(yù)算收入同比增長27.3%，較上月增長21.7個百分點(diǎn)。其中，國有土地使用權(quán)出讓收入同比增長32%，較上月增長20.1個百分點(diǎn)。1-11月全國政府性基金預(yù)算收入同比增長6.7%，增幅較1-10月擴(kuò)大2.6個百分點(diǎn)。其中，國有土地使用權(quán)出讓收入同比增長12.9%，增幅較1-10月擴(kuò)大2.8個百分點(diǎn)。11月全國政府性基金預(yù)算支出同比增長35.5%，較上月增長28個百分點(diǎn)。1-11月全國政府性基金預(yù)算支出同比增長25.8%，增幅較1-10月擴(kuò)大1.1個百分點(diǎn)。

　　11月政府性基金預(yù)算收入和百城成交土地總價出現(xiàn)背離，原因可能在于部分前期土地出讓金仍在繳納。受上月土地供應(yīng)量減少影響，11月百城土地成交總價同比下滑了11個百分點(diǎn)，今年3月以來首次為負(fù)，而土地出讓金和政府性基金收入出現(xiàn)高增，一種可能的解釋是：按規(guī)定，土地出讓金可以在簽訂土地使用權(quán)出讓合同后六十天內(nèi)完成全部支付，9月、10月百城土地出讓總價均為雙位數(shù)增長（17%，12.3%），其中部分土地出讓金滯后到11月完成繳納。往后看，雖有“三道紅線”施壓房企融資端，但11月土地供應(yīng)量創(chuàng)下年內(nèi)新高，年底土地成交或仍有韌性。

　　11月政府性基金預(yù)算支出高增，主要是前期發(fā)行的專項債形成支出，以及去年10月沒有新增專項債發(fā)行帶來的低基數(shù)。11月廣義財政支出同比增長22.1%，較上月增長7.6個百分點(diǎn)，主要得益于政府性基金預(yù)算支出的高增，12月廣義財政支出的力度將主要取決于一般公共預(yù)算的支出強(qiáng)度。

　　四

　　2021年財政政策展望

　　回顧今年積極的財政政策，主要體現(xiàn)在政府債券和減稅降費(fèi)規(guī)模兩方面。政府債券方面，赤字率按3.6%以上安排，國債2.78萬億、地方一般債9800億，地方專項債3.75萬億，特別國債1萬億。其中，新增赤字1萬億和1萬億特別國債全部轉(zhuǎn)給地方，建立特殊轉(zhuǎn)移支付機(jī)制。減稅降費(fèi)方面，預(yù)計全年為企業(yè)新增減負(fù)超過2.5萬億，1-10月全國新增減稅降費(fèi)22301.61億，其中新增減稅7461.12億，新增降費(fèi)14840.49億（其中企業(yè)社保費(fèi)新增降費(fèi)14335.45億）。

　　我們預(yù)計明年政府債券規(guī)模仍較大，財政政策整體退坡力度不大，主要是特別國債不再發(fā)行和減稅降費(fèi)規(guī)模下降。政府債券方面，經(jīng)濟(jì)仍需做好對沖下行準(zhǔn)備，預(yù)計赤字率按3.3%~3.5%安排，對應(yīng)國債和地方一般債規(guī)模與今年大致持平。為維持一定的投資強(qiáng)度，同時優(yōu)先保障地方在建項目、防止“半拉子”工程，預(yù)計地方專項債規(guī)模不降（約3.7~4萬億）。隨著疫情防控進(jìn)入常態(tài)化，預(yù)計特別國債明年不再發(fā)行。減稅降費(fèi)方面，今年繼續(xù)執(zhí)行去年出臺下調(diào)增值稅稅率和企業(yè)養(yǎng)老保險費(fèi)率政策帶來的新增減稅降費(fèi)約5000億，上半年已到期；多項企業(yè)社保降費(fèi)措施預(yù)計全年新增降費(fèi)約1.5萬億，年底也將到期；預(yù)計明年新增減稅降費(fèi)規(guī)模由今年的超2.5萬億降至約5000億。

　　財政政策整體退坡力度或?qū)⒂邢薇尘跋?，提示關(guān)注兩點(diǎn)支出結(jié)構(gòu)變化的影響。一是一般公共預(yù)算支出的結(jié)構(gòu)變化：今年一般公共預(yù)算支出結(jié)構(gòu)大幅向以社保就業(yè)、衛(wèi)生健康為代表的民生領(lǐng)域傾斜，作為非急需、非剛性支出的城鄉(xiāng)社區(qū)支出遭各級財政壓減、1-11月大幅負(fù)增（-24%）。由于基建中公共設(shè)施管理業(yè)權(quán)重近40%，具體內(nèi)容與城鄉(xiāng)社區(qū)支出的重疊度較高，城鄉(xiāng)社區(qū)支出的壓減可能是今年公共設(shè)施管理業(yè)增速下行較多的原因。若明年城鄉(xiāng)社區(qū)支出壓減幅度有所緩和，則公共設(shè)施管理業(yè)投資可能反彈，帶動基建有所上行。

　　二是專項債投向結(jié)構(gòu)的變化：從項目階段看，今年專項債以支持存量項目為主，估算用于新開工不到4成（6成以上用于在建項目），預(yù)計明年專項債投向在建項目為主的格局將延續(xù)，意味著基建增速視經(jīng)濟(jì)情況靈活調(diào)整的能力更強(qiáng)。從項目投向看，今年明確標(biāo)明投向的專項債中，投向基建領(lǐng)域的占比近8成（76.3%），較去年（23%）提升明顯，預(yù)計明年專項債投向基建為主的格局明年將延續(xù)，但基建占比可能會有所降低：今年土儲專項債全年無發(fā)行，但7月底棚改專項債恢復(fù)以來已發(fā)行3900億，約占同期新增專項債30%，對專項債資金構(gòu)成了明顯分流。明年投向符合條件在建項目的棚改專項債料可繼續(xù)發(fā)行，同時土儲專項債也可能恢復(fù)發(fā)行，或?qū)?dǎo)致全年專項債投向基建比例有所下降。

　　(本文作者介紹：中國人民大學(xué)國際貨幣研究所研究員)