意見領袖丨黃奇帆（中國國際經濟交流中心副理事長）

　　金融防風險，持牌經營是前提，嚴格監管是關鍵，負面清單是基石，三者是有機整體，不可割裂，要在理念上、行動上貫穿到金融機構和金融活動生命周期的全過程。

　　持牌經營就是企業出生時就既要有工商登記，更要有金融業務許可；嚴格監管就是對金融企業在事中事后經營中的行為做到心中有數；心中有數的基礎就是要有負面清單，負面清單之內的絕不準做，負面清單之外的行為即使在持牌經營條件下也要受到嚴格監管，并且還要適應金融創新和監管形勢的需要，及時更新、深化負面清單。

　　具體工作中，應該抓好以下幾個方面。

　　對持牌金融機構要有負面清單“約法三章”

　　這些年，負面清單管理一般是在放寬準入的語境中使用的，它的內在含義是除了負面清單規定的不許可事項外，什么都可以干。工商企業在負面清單管理下，法無禁止即許可、放開搞活、放開準入、先照后證。但是，由于金融企業存在專業性、杠桿性、信用性、風險性，必須有專業監管機構予以持牌許可，才能持牌經營，無牌經營就是非法經營，就可能產生信用風險、流動性風險、交叉金融業務風險、理財和代銷業務風險、互聯網金融與信息科技風險等諸多風險。

　　目前，我國有銀行、證券、保險、第三方理財、信托、保理、小貸、消費金融公司等牌照。有了這些牌照，就確定了這些持牌經營機構的正面清單，它的功能、市場定位、業務領域，就都清楚了。在具體運行過程中，還要對這些持牌金融機構設立負面清單，讓金融機構的經營活動按正面清單發揮功能，按負面清單約束自己。

　　在發展各類金融機構過程中，按照防風險的底線要求，設定必要的邊界條件，規范各種業務要求，有的放矢發揮牌照功能，各類金融機構發展才能總體比較健康。

　　比如，對小貸公司發展，至少有“六個不準”：一是不準非法集資和吸收公眾存款，主要是用自己的資本金最多在1∶2的杠桿比范圍內去放貸；二是不準發放利率超過司法部門規定上限的貸款；三是不準抽逃注冊資金；四是不準違規跨經營區域發放貸款；五是不準超范圍超比例投資；六是不準突破單戶貸款比例。

　　再如，對融資擔保機構要求，至少也有“五個不得”：一是不得為產能過剩和國家調控行業的企業提供擔保；二是不得為資質較差，不具備相應資金實力或有不良經營記錄的房地產企業提供擔保；三是不得為非合規從事互聯網金融業務的企業提供擔保；四是不得為高利息貸款提供擔保；五是為單個被擔保人及其關聯方提供的融資擔保責任余額不得超過監管規定上限。

　　又如，發展私募基金，應該要求其資金來源遵循不搞高息攬儲、不搞亂集資、不搞明股實債、不搞信托融資等通道業務“四個不搞”；在資金投向上，遵循不炒二手房、不炒外匯、不炒股票、不放高利貸“四個不投”。

　　金融創新中嚴密防范多種金融產品和工具疊加產生風險

　　一般來說，金融創新可以分為三類。

　　一是因經濟發展需要、圍繞實體經濟的問題導向而出現的業務模式創新，比如近幾年因互聯網發展而出現并納入監管部門牌照管理的第三方支付、網信銀行、消費金融等業務模式。這些創新在中國被稱為創新，但在世界上仍是傳統常規業務。

　　二是因技術進步、金融科技發展而形成的服務方式創新，比如手機上大量使用的支付寶、微信支付等支付方式創新。這類創新會提高效率，基本上與杠桿無關，是可以管住的。

　　三是為追求利潤、提高杠桿而進行的金融產品創新。在金融監管中，最需要防范的就是金融產品創新這一方面，因為金融產品創新往往是通過多種金融產品和工具疊加，抬高杠桿，以獲取豐厚利潤的代名詞。金融創新中真正要防范的是信用失真風險，防范杠桿率過高。

　　什么叫金融產品創新？

　　與中國古代有刀槍劍戟、斧鉞鉤叉等十八般兵器類似，我國形成了銀行、債券、保險、小貸、保理、擔保，以及私募股權基金、貨幣市場基金、債券保險基金等十七八個金融品種、業務、牌照。這一類有國家正規牌照、常規性業務牌照的公司，包括銀、證、保主流金融系統和非銀行金融系統的共有十七八種，都有常規的信用、杠桿、風險管控的制度安排。但是金融創新并不僅是常規運用金融企業、金融通道業務，而是要把信托的資金、保險的資金跟銀行的資金、私募基金的資金、資本市場的資金等各種通道連接組合起來。這種組合的載體是銀行理財業務、表外業務或者是資管業務。資管業務通過各種各樣的金融工具形成了各種各樣的組合，有的是兩三種金融牌照的業務組合在一起，有的是五六種組合在一起。

　　大體上有六種工具能夠將這些組合連接起來。

　　第一種是高息攬存，即提供較高的利息、回報，來吸收各種短期資金。沒有高息攬存，沒有較高回報，金融機構之間互相拆借資金等各方面的融資都不會存在，P2P也是利用高息手段來吸納社會資金。

　　第二種是剛性兌付。較高的利息加上虛擬的剛性信用，就可以讓散戶和中小企業放寬心地拿出資金，資金就會源源不斷地注入。剛性兌付也可能通過協議實現，比如承諾將獲得的利潤首先分給投資者等優先劣后的概念。

　　第三種是資金池。資金池的好處是，可以讓長長短短、前前后后各種路數的錢都流入池中，但其實際上就像一個龐氏騙局，通過混同運作、募短投長、借新還舊來不斷滾動。

　　第四種是資金錯配。因為資金可能都是半年、一年、兩年的短期理財資金，而資金的出口可能是三年、五年甚至十年期限的長期化投資，即使這些投資都有收回也有利潤，時間一長也必然導致資金流錯配。

　　第五種是多通道疊加。銀行、證券、保險、信托、租賃、小貸等擁有金融牌照的金融機構，可作為通道。所謂“金融創新”，是把銀、證、保等金融資金通過信托作為一個通道，轉到了某個企業，這個企業得到的資金來自某家金融機構，但資金的真正來源可能是其他金融機構，這種通道能夠多個疊加，導致資金的來源性質完全改變。通道可能把債權變成股權，就可能產生底數不清的資金流。這種資金往外走的時候，每過一個通道，就可以疊加一部分杠桿。

　　第六種是嵌套。一般而言，嵌套也是合理的，也是一種智慧，但是如果把三五個金融產品嵌套在一起、導致底數不清，將會產生巨大的金融風險。此外，通道疊加以后還可以嵌套。各種類型的資金混在一起嵌套使用時，會形成抽屜協議，表述為優先級和劣后級兩種資金。如果三四個抽屜相互疊加導致底數不清，必將導致金融亂象的出現。但這個亂象是千千萬萬的金融機構里面的一些人昏頭昏腦做起來的，哪個單位里的人都可能通過這樣的業務形成杠桿和業務。這些人“雁過拔毛”，獲得了利潤、稅收、收入，但金融亂象也就此產生。

　　為了取得高額效益，“金融產品創新”往往采用上述六種工具加大杠桿。比如把各種各樣通過高息攬儲、剛性兌付過來的錢，通過私募基金的通道加杠桿。以20億元資金為例進行計算：給私募基金1%的過道費之后，私募基金就會用這20億元跟銀行進行組合，銀行一看私募基金拿了20億元，往往會再貸出40億元，這就變成了1∶3的杠桿；如果原來的20億資金本身就有90%的杠桿，這就形成了27倍的杠桿，在此基礎上如果再用銀行貸款投資股市或融資融券，60億元就可能變成90億元。最終形成的90億元規模與原始資金的2億元相比，放大了數十倍。

　　歸納近年來中國金融亂象中所謂金融創新的工具可知，上述六種工具可以組合成萬花筒。也就是說，將十八種兵器視為橫坐標，上述六種工具視為縱坐標，可以形成中國金融亂象中各種可測的或不可測的、被大家發現的和沒被發現的風險。

　　總之，孤立地看金融產品創新，每個環節都在考慮一種信用底數，沒有信用底數則無法實現合作。包括抽屜協議，也是由于某一環節信用不足而制造了一個強制信用，優先級的錢先還，劣后級的錢后還，這都是為了保底信用而進行的防風險措施。每個環節一定又會把風險、信用和杠桿扯在一起，但是一旦三五個環節中都涉及三五種信用、三五種杠桿和三五種風險相互拉扯，就一定會造成信用底數不清、杠桿級數猛增、風險系數幾何放大的嚴重后果，進而形成金融亂象。

　　兩個典型案例：萬能險與阿里小貸

　　第一個案例，寶能收購萬科25%股權這件事，吸引了大家的眼球，也是中國資本市場這幾年最大的事件之一。如果分析寶能整個案子，可以看到幾個現象。

　　寶能舉牌萬科，其中大部分資金來源于“萬能險”，而不是通過寶能自身保險公司提供的正常保費。萬能險提供的理財資金，是半年、一年或者一年半的保險資金，其實就是高息攬儲，并且通過銀行柜臺銷售給各種各樣到銀行儲蓄的人。通俗地說，老百姓到銀行辦儲蓄，銀行服務人員就會向他們推銷這一保險產品，聲稱這個保險的利息比銀行利息要高2~3個百分點，萬一遇到風險還有保費托底。老百姓往往會選擇購買，因為他們很信任銀行，并且認為這種產品都是剛性兌付的。

　　萬能險有3個問題：第一，高息攬儲；第二，通過銀行發放，讓老百姓把保險公司信用和商業銀行信用混在一起，產生剛性兌付錯覺；第三，資金池高比例錯配。

　　萬能險不是中國人發明的，在美國、歐洲早就出現了，但是國外保險公司有一個規定：一個保險公司一年的保費余額中，萬能險的保費余額不能超過公司總保費余額的15%。相當于保費是資金池，短期資金作為保費出去，就是長期投資，如果其占比不超過15%，那么即使錯配，風險也不至于很大。但我國此前并未控制萬能險保費比例，至少在過去幾年，我國六七家民營保險公司的萬能險保費余額占整個保險公司保費余額的70%~80%。

　　在寶能收購萬科股權的事件中，收購資金的最底層原始資產有70億元萬能險，這些錢寶能只能買幾億股萬科股票，杠桿不夠。于是，它們就和兩個私募基金合作，通過幾個通道形成嵌套，將70億元放入銀行，利用銀行“存一貸二”業務從銀行獲得貸款200多億元，再加上萬能險的70億元，就得到了約280億元資金。寶能購買了萬科十七八億股，占18%，變成萬科第一大股東，然后通過股權抵押、融資融券等融資杠桿工具，將收購資金增至450多億元，占萬科2000多億元市值的25%。隨后，寶能登堂入室，向萬科提出董事會改組。

　　邏輯上講，這件事把剛才說的六種杠桿工具——高息攬儲、剛性兌付、資金池、資金錯配、多通道疊加、多抽屜協議嵌套，統統都用上了。法理上講，該事件違反了幾個法規：一是保險公司萬能險占比70%以上，是有問題的；二是多通道疊加嵌套形成高杠桿融資，是穿透式違規行為；三是短期資金可以購買股票進行理財，但將萬能險作為股權資本購買長期法人股權試圖改組董事會，違反了國際資本市場規則。

　　總之，這個案例從更深層次警示我們：要加強監管，特別是跨領域的綜合性監管；要加強法制建設，特別是金融產品創新中負面清單、法律制度的建設要加快、加大、加強。

　　第二個例子是阿里小貸。

　　一方面，我從2013年以后對互聯網貸款P2P是十分警覺、堅決制止的。所以在2013年就有過批示，在重慶市絕不允許注冊一家P2P公司，也絕不允許外地批準的P2P機構跑到重慶來開公司。

　　當時各地都把P2P作為新生事物，予以支持甚至站臺，而我當時就禁止。2014年6月，我向時任銀監會主席尚福林匯報，建議銀監會要把這件事管起來，之后銀監會就開始布置這方面的管控措施。

　　總的來說，這方面重慶管得是可以的，沒有出現體制性的問題。2015年全國2000多個P2P機構有幾千億元的壞賬，重慶沒有進入這個名單。但是重慶當地網民有損失，因為重慶居民在網上投了外地的P2P。

　　另一方面，我認為符合國家規章的互聯網小貸，應該得到支持。

　　2013年，我遇到馬云，他在我辦公室跟我說，他想成立一個網上小貸公司，但是由于當時浙江省小貸公司在民間貸款中壞賬很多，全省正在清理整頓小貸公司，他的網絡貸款商牌照批不下來。我跟他說，互聯網貸款公司只要不做P2P業務，而是利用互聯網產業鏈的場景，獲取企業信用信息，以自有資本金和規范的融資資金對客戶提供小額貸款，重慶市就能批準。

　　具體來講，要符合四條要求。第一，互聯網小貸公司穿透力強，往往輻射全國，必須有較大規模的資本金，資本金的來源必須是母公司集團注入網貸公司的資本金，不跟網民發生關系。第二，任何融資機構、貸款公司都會放大杠桿，放大杠桿不能通過高息攬儲向網民借款，必須從合法機構獲得，包括銀行貸款，到銀行間市場發中票、證券市場發ABS（資產證券化）債券。第三，這個錢是貸給客戶鏈，貸給淘寶、支付寶業務鏈上有場景使用的客戶，而不是向毫無關聯的網民放貸款。第四，充分利用互聯網公司大數據智能挖掘分析的基礎條件，控制貸款風險。在整個發展過程中業務可以輻射到全國去，但是總部注冊在重慶，在其他城市不再設立子公司。

　　后來，馬云就按照這個要求注冊了。阿里小貸在重慶注冊以后，百度等中國前十家互聯網公司的小貸公司也相繼在重慶注冊。目前中國互聯網小貸（不包括P2P）貸款余額有1萬多億元，重慶注冊的這一批公司形成的余額近5000億元，約占全國互聯網小貸余額總量的50%。

　　2017年9月、10月，由于業務發展過快，資本金沒有及時跟上，阿里小貸遇到了金融資管整頓。花唄、借唄資本金貸款的杠桿比達到了近百倍，被叫停運行。

我了解到，他們遵守了上述四條要求，與重慶的金融監管要求、國家銀監會的監管要求基本吻合。問題出在ABS發行上，證監會沒有規定ABS的貸款資產可以循環多少次，螞蟻金服把30多億元資本金通過2.3倍的拆借融資形成了90多億元網上小額貸款，又利用一個金融工具ABS，凡是一個貸款余額拿到證券市場交易所發的ABS債券，就可以循環發放貸款，幾年里這樣循環了40次，造成了30多億元資本金發放3000多億元網上小貸，形成上百倍的高杠桿。這件事如果因其高杠桿一刀切停擺了，對于企業發展是嚴重沖擊，而且證交所在此之前并沒有設定ABS循環的次數，企業也沒有違規。

　　基于此，我提了三個建議。一是網貸公司的ABS不應無限循環，可以約定周轉次數不超過四次。因為在傳統金融公司的放貸過程中，ABS兩到三次循環可能已是兩三年，早已經把底層資產收回了，不會發生兩三年時間幾十次循環的問題。而在互聯網貸款的運行中，因其運行速度快、效率高，一年可以循環10次、20次。兩三年時間，可能ABS已經循環30次以上了。這是原來合理的老規矩遇上了互聯網金融的新問題。二是貸款資本金放大2.3倍不變，兩個環節疊加杠桿比在10倍左右，30億元資本金也就能放300多億元貸款。三是螞蟻金服在重慶的貸款公司資本金，分三年從30多億元增加到300億元。2018年底，螞蟻金服的花唄、借唄兩個小貸公司的資本金已注入充實到了300多億元。貸款余額也達到了1600多億元，年利潤達到40多億元。

　　這件事的結局是皆大歡喜的，監管部門健全了體制機制，解決了高杠桿風險，重慶地區增加了幾百億元金融企業的資本金，螞蟻金服貸款公司得以恢復運轉。

　　這個例子說明，即使有些事情在發展過程中出了岔子，也不要用一刀切的方式去處理，不要“潑臟水的時候把小孩也潑掉”。

　　要素市場也要防高杠桿、防無照經營

　　要素市場具有特殊的金融屬性和風險屬性，直接關系到經濟金融安全和社會穩定。一段時期以來，國內要素市場過多過濫，往往一個城市的交易所就超過整個美國。交易所不是雜貨鋪，泛濫發展，就會自掉身價。必須把好入口關，嚴格市場準入。

　　對要素交易市場的金融風險防范，也必須明確“負面清單”，劃定底線和紅線，概括起來至少應該包括“5個嚴格、16個不得”。

　　一是嚴格展業規范管理，不得未經批準擅自設立分支機構或違規設立經營網點；不得違規發展會員、經紀商、代理商、居間商等展業機構；不得違反投資者適當性管理要求，違規發展投資者（客戶）。

　　二是嚴格資本金審慎管理，不得未經批準擅自轉讓或變更股權，不得抽逃挪用資本金或違規從事高風險投資，不得以交易所名義違規對外（包括股東）提供擔保、股權質押等。

　　三是嚴格業務范圍管理，不得未經批準擅自新增或變更交易品種和業務種類，不得開設網絡借貸中介公司（P2P）或開展相關業務，不得高息攬儲、無固定對象亂集資或違規建立資金池，不得開展期貨交易等高杠桿業務。

　　四是嚴格交易秩序管理，不得代客交易、代客理財或違規使用他人賬戶進行交易；不得進行虛假宣傳或誘騙投資者（客戶）參與交易；不得操縱市場價格，妨礙市場公正；不得虛設交易賬戶或虛擬資金進行虛假交易；不得侵占、挪用投資者和客戶資金或其他資產。

　　五是嚴格信息報送管理，不得向監管部門報送虛假報表、資料或故意隱瞞重大風險事件。這些規定，也是全國眾多交易場所清理整頓的基本要求。

　　堅決遏制社會性非法集資

　　目前，隱匿于民間的各種非法金融活動并未絕跡，既有傳統的、原始的龐氏騙局那一套，也有結合互聯網搞違規亂集資活動。這些無牌無照、小雜散的非法金融組織，其活動方式隱蔽性強、傳染性高、突發性猛、危害性大，事后的處置過程往往又極其復雜。盡管政府部門采取嚴格管制、露頭就打、打早打小的措施，但潛在風險和隱患仍在積累，主要包括：一是高息攬儲、亂集資，二是民間“老鼠會”、傳銷組織，三是民間典當行、地下錢莊、高利貸公司。

　　2015年，全國非法集資案件風險加速暴露，新發案數量、涉案金額、參與集資人數同比分別上升71%、57%、120%，為歷年最高峰值。民間投融資中介機構、P2P網絡借貸、農民合作社、房地產、私募基金等仍是非法集資重災區，民辦教育、地方交易所、保險等領域涉嫌非法集資問題逐步顯現。據不完全統計，投資理財類非法集資案件占全部新發案件總數的30%以上。

　　非法金融活動，上當受騙的是廣大人民群眾，打擊的關鍵依靠力量也應該是人民群眾。要實現打早、打小、打苗頭，關鍵是建立非法集資舉報獎勵制度，發動群眾力量，強化正面激勵，加大獎勵力度，鼓勵廣大群眾自動自發、廣泛參與，只要是舉報查實的，要一次性地給予合適獎勵，“花小錢辦難事”，能避免事后治亂動輒幾千萬元甚至幾億元的損失。

　　本文摘自《機構性改革：中國經濟的問題與對策》中信出版集團2020年8月版

　　(本文作者介紹：重慶市原市長、第十二屆全國人大財經委副主任委員)