任澤平：深圳改革透露重大信號

2020年10月16日12:21 作者:任澤平

　　文/新浪財經意見領袖專欄作家任澤平熊柴白學松連一席

　　中央財經大學謝鵬、寧波諾丁漢大學陳云鵬對本文有貢獻

深圳是中國改革開放的排頭兵、試驗田和一面旗幟，用40年時間創造了舉世矚目的奇跡。在世界百年未有之大變局和中國改革開放進入深水區、攻堅期的背景下，中央通過綜合授權方式賦予深圳先行示范重任開啟新一輪改革開放。深圳再次擔當大任，深圳改革具有重大意義，深圳再迎歷史性機遇。

　　10月14日，習近平總書記在深圳經濟特區建立40周年慶祝大會上發表重要講話。

　　10月11日，中辦、國辦印發《深圳建設中國特色社會主義先行示范區綜合改革試點實施方案（2020-2025年）》（下稱“《實施方案》”）。

　　深圳改革透露重大信號，中央對深圳改革開放、創新發展寄予厚望，深圳再次勇立改革潮頭。總書記指出“黨中央經過深入研究，決定以經濟特區建立40周年為契機，支持深圳實施綜合改革試點，以清單批量授權方式賦予深圳在重要領域和關鍵環節改革上更多自主權，一攬子推出27條改革舉措和40條首批授權事項。”

　　深圳是中國改革開放的排頭兵、試驗田和一面旗幟，用40年時間創造了舉世矚目的奇跡。在世界百年未有之大變局和中國改革開放進入深水區、攻堅期的背景下，中央通過綜合授權方式賦予深圳先行示范重任開啟新一輪改革開放。

　　深圳再次擔當大任，深圳改革具有重大意義，深圳再迎歷史性機遇。

　　1 中央部署深圳先行示范，深圳擔當大任，再迎歷史性機遇

　　黨中央高度贊譽深圳為中國改革開放40年旗幟，賦予新時代先行示范重任，總書記講話提出6點希望。

　　對深圳過去發展，習近平總書記稱贊是“中國人民創造的世界發展史上的一個奇跡”“向世界展示了我國改革開放的磅礴偉力，展示了中國特色社會主義的光明前景”，《實施方案》定調“全國改革開放的一面旗幟”。

　　對國內外形勢，習近平總書記指出，“當今世界正經歷百年未有之大變局，新冠肺炎疫情全球大流行使這個大變局加速演進；我國正處于實現中華民族偉大復興的關鍵時期，經濟已由高速增長階段轉向高質量發展階段。”從國際看，全球經濟中心逐漸從西方向亞太轉移，全球政治經濟秩序加速變革，逆經濟全球化風險上升；中美大國關系發生深刻變化，從早期合作共贏到競爭合作再到當前戰略遏制；信息化、智能化發展趨勢明顯，人類生產生活方式面臨巨大變化。從國內看，中國特色社會主義進入新時代，社會主要矛盾轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾，經濟正處在轉變發展方式、優化經濟結構、轉換增長動力的攻關期，改革開放進入深水區和攻堅期。7月中央政治局會議要求，“加快形成以國內大循環為主體、國內國際雙循環相互促進的新發展格局”。

　　對深圳使命，2019年8月中共中央、國務院出臺《關于支持深圳建設中國特色社會主義先行示范區的意見》，要求奮力打造先行示范區和現代化強國城市范例。習近平總書記在講話中提出6點希望：堅定不移貫徹新發展理念；與時俱進全面深化改革；銳意開拓全面擴大開放；創新思路推動城市治理體系和治理能力現代化；真抓實干踐行以人民為中心的發展思想；積極作為深入推進粵港澳大灣區建設。要求“多策劃戰略戰役性改革，多推動創造型、引領型改革”。中央寄望深圳尖兵突破并形成可復制可推廣經驗以全面帶動，為到本世紀中葉把我國建成社會主義現代化強國的第二個百年目標作出新的更大的貢獻。

　　《實施方案》的關鍵詞是綜合授權，為深圳先行示范區2025年第一階段建設提供體制機制保障，要求深圳2022年形成一批可復制可推廣經驗，2025年取得標志性成果。

　　1）2019年《意見》將深圳先行示范區建設分為三個階段：2025年建成現代化國際化創新型城市，2035年建成具有全球影響力的創新創業創意之都，本世紀中葉建成全球標桿城市。

　　2）《實施方案》圍繞要素市場化、營商環境、科技創新環境、開放型經濟體制、民生服務供給體制、生態環境和城市空間治理體制六大領域展開；要求國家發改委會同有關方面以清單批量授權方式賦權，要求廣東省賦予更多省級管理權限；要求2020年制定實施首批綜合授權事項清單，總書記講話提到“40條首批授權事項”。

　　3）2022年形成一批可復制可推廣的重大制度成果，試點取得階段性成效；2025年重點領域和關鍵環節改革取得標志性成果，基本完成試點改革任務，為全國制度建設作出重要示范。

　　2 土地：賦予部分省級審批權，鼓勵持續推進“工改”，建設用地有望增量

　　將永久基本農田以外的農用地轉用和占用林地的省級審批權下放深圳，有利于破解項目用地“落地慢”“落地難”問題。《實施方案》規定“將國務院可以授權的永久基本農田以外的農用地轉為建設用地審批事項委托深圳市政府批準”、“按程序賦予深圳占用林地省級審核權限”。

　　2020年3月，國務院《關于授權和委托用地審批權的決定》規定，1）將國務院可以授權的永久基本農田以外的農用地轉為建設用地審批事項授權各省級政府批準；2）試點1年在北京、天津、上海、江蘇、浙江、安徽、廣東、重慶等8省市將永久基本農田轉為建設用地和國務院批準土地征收審批事項委托各省級政府批準。

　　2020年8月自然資源部《關于支持粵港澳大灣區和深圳市深化自然資源領域改革探索意見的函》中已經表態，支持將國務院授權廣東省批準的永久基本農田以外的農用地轉為建設用地審批事項，由廣東省委托深圳市批準。這意味著深圳作為計劃單列市直接獲得了前述第一項省級權限，即對在建設用地規模范圍內和土地利用總體規劃確定的城鎮村建設用地規模范圍外的、永久基本農田以外的農用地轉用審批權。2018年深圳市農用地超過900平方公里，其中永久基本農田20.3公里。加上廣東獲得了第二項試點權限，這將有利于提升深圳地方自主權。

　　支持鼓勵深圳繼續推進“工改”和開發建設用地存量，提升宜業宜居度。與國際相比，我國工業用地利用粗放、占比偏高，居住用地等占比偏低。根據住建部數據，2018年我國城市+縣城建設用地中居住用地占比31.1%、工業用地占比18.1%；而國際上居住用地占比一般在50%左右，工業用地占比多在10%-15%。因此，推進二三產業混合用地和盤活利用存量工業用地是我國從工業主導到服務業主導、提升宜業宜居度的迫切需要，對深圳尤為迫切。深圳從一個工業城市發展到現在以先進制造、現代服務業為主導的超大城市，產業結構調整和人口大幅集聚使得用地結構亟需調整。2018年深圳市工業用地、居住用地分別為273、213平方公里，占建設用地比例分別為27%、22%，占總土地的13.7%、10.7%；人均住房建筑面積為21.8平方米，遠低于全國城鎮人均的39平方米。并且，深圳住房存量中還有大量城中村住房和集體宿舍等，商品住房套數不足200萬套。根據《深圳市住房建設規劃（2016-2020）》，2015年末深圳市常住居民家庭住房自有率為34%，目標到2020年末提高至40%。人口長期持續流入而供地嚴重不足，這是其房價長期面臨上漲壓力的關鍵。因此，《實施方案》要求，“推進二三產業混合用地；支持盤活利用存量工業用地，探索解決規劃調整、土地供應、收益分配、歷史遺留用地問題；探索利用存量建設用地進行開發建設的市場化機制等”。深圳早在2007年工業區升級改造政策出臺就開啟“工改”序幕，《實施方案》對此更多是支持鼓勵。開發建設建設用地存量與8月自然資源部文件一致，后者更明確提到“探索利用存量建設用地開發建設住宅的市場化機制”。

　　8月自然資源部文件支持廣東和深圳統籌劃定三條控制線、優化各類用地規模和布局，或將增加深圳建設用地指標。土地資源緊張是深圳發展面臨的突出問題。深圳土地面積為1997平方公里（不含深汕合作區），僅相當于北京的約1/8、上海的約1/3、廣州的約1/4。《深圳市土地利用總體規劃（2006-2020）》將974平方公里、約49%的土地劃定生態保護范圍，不得隨意開發。根據深圳市土地利用變更調查，2005-2018年深圳市建設用地從839平方公里增至1006平方公里、增長19.8%；而該時期深圳常住人口增長57.4%，2019年達1344萬，實有管理人口更是超2000萬。特別是2013年北京、上海強力控制人口后，2015-2019年深圳常住人口年均增長53.2萬，居全國各城市之首。由于人隨產業走、人往高處走的基本邏輯，深圳人口未來仍將持續增長，人地矛盾將進一步凸顯。8月自然資源部文件提到，支持廣東統籌劃定生態保護紅線、永久基本農田、城鎮開發邊界等三條控制線，合理優化耕地、林地、建設用地等各類用地規模、布局和時序；支持廣東探索建立省域內的建設用地交易機制；探索建立全國性的補充耕地指標跨區域交易機制。對深圳，還支持探索高度城市化地區公園綠地內的建設用地不納入城鄉建設用地規模的管理新機制，支持在國土空間規劃編制完成后探索按規劃期實施總量管控模式等。

　　3 勞動力：探索超大城市勞動力流動制度，探索新特殊工時管理制度，建立國際人才制度

　　深圳非戶籍人口占比高達63%，將以深化戶籍制度改革和推進基本公共服務常住人口全覆蓋為核心探索超大城市勞動力流動制度。人口有序流動是社會活力所在，戶籍人口城鎮化明顯滯后于常住人口城鎮化是我國經濟社會發展面臨的突出問題。2019年我國常住人口、戶籍人口城鎮化率分別為60.6%、44.4%，約2.2億農民工及家屬沒有城鎮戶口。在戶籍制度改革方面，中央當前要求放開放寬除個別超大城市外的城市落戶限制，探索實行城市群內戶口通遷、居住證互認制度；在公共服務方面，要求推動公共資源由按城市行政等級配置向按實際服務管理人口規模配置轉變，推進基本公共服務常住人口全覆蓋。超大城市非戶籍人口規模巨大，深圳更是突出。在深圳1344萬常住人口中，常住外來人口高達849.1萬、占比63.2%，常住外來人口規模在全國僅次于上海、占比僅次于東莞。習近平總書記要求，“要樹立全周期管理意識，加快推動城市治理體系和治理能力現代化，努力走出一條符合超大型城市特點和規律的治理新路子。”《實施方案》要求，“完善適應超大城市特點的勞動力流動制度。深化戶籍制度改革，調整完善積分落戶政策。完善居住證制度，鼓勵根據實際擴大公共服務范圍、提高服務標準，穩步推進基本公共服務常住人口全覆蓋”。

　　新經濟新業態發展使得靈活就業、兼職就業、共享就業等新就業形態不斷涌現，深圳將探索新特殊工時管理制度。當前我國新動能快速成長，新產業、新業態、新模式不斷涌現。根據國家統計局統計，2019年我國“三新”經濟增加值占GDP的比重為16.3%，靈活就業、兼職就業、共享就業等新就業形態不斷涌現。實施方案提出，“允許探索適應新技術、新業態、新產業、新模式發展需要的特殊工時管理制度。”當前我國勞動相關法律法規主要基于傳統經濟制定，需要探索新的特殊工時管理制度。比如2012年《勞動合同法》第68條規定，非全日制勞動者“在同一用人單位一般平均每日工作時間不超過4小時，每周工作時間累計不超過24小時的用工形式”。而傳統的特殊工時管理制度包括不定時工作制和綜合計算工時工作制，主要對單一企業的加班上限、加班薪酬等進行了規定，與實施方案需要探索的新特殊工時管理制度并不相同。2020年9月，國務院辦公廳《關于以新業態新模式引領新型消費加快發展的意見》要求，“鼓勵發展新就業形態，支持靈活就業，加快完善相關勞動保障制度”。

　　支持深圳建立具有國際競爭力的引才用才制度，集聚全球智慧。中國經濟社會繁榮發展需要全球人才助力，深圳建設全球城市需要匯聚全球人才。中國人才外流長期突出，根據聯合國《世界人口展望2019》，僅2010-2015年中國凈流出174萬，同期美國凈流入477萬。依據人口普查及公開資料估計，當前在華外國人約100萬，其中留學生近50萬，持有永居資格的外國人不到2%。2020年2月，司法部發布《外國人永久居留管理條例（征求意見稿）》，與2004年《外國人在中國永久居留審批管理辦法》等相比，申請門檻明顯下降。5月中共中央、國務院《關于新時代加快完善社會主義市場經濟體制的意見》指出，“抓住全球人才流動新機遇，構建更加開放的國際人才交流合作機制”。深圳是移民城市，長期受益于外來人口紅利，但在國際人才集聚方面與全球先進城市差距明顯。《實施方案》提出，“按程序賦予深圳外國高端人才確認函權限，探索優化外國人來華工作許可和工作類居留許可審批流程。支持探索制定外籍‘高精尖缺’人才認定標準，為符合條件的外籍人員辦理R字簽證和提供出入境便利。為符合條件的外籍高層次人才申請永久居留提供便利。支持探索建立高度便利化的境外專業人才執業制度，放寬境外人員（不包括醫療衛生人員）參加各類職業資格考試的限制。”深圳獲得的國際引才用才權限或與海南自貿港同等。

　　4 金融：加快資本市場改革，擴大金融業開放，推動數字貨幣研發應用

　　支持深圳在資本市場建設上先行先試，擴大金融業對外開放。一方面，當前中國金融體系以間接融資為主，創新發展迫切需要建設多層次的資本市場以提高直接融資比重。深圳是我國三大金融中心之一，《實施方案》強調“推進創業板改革并試點注冊制，試點創新企業境內發行股票或存托憑證（CDR）。建立新三板掛牌公司轉板上市機制。優化私募基金市場準入環境。探索優化創業投資企業市場準入和發展環境。依法依規開展基礎設施領域不動產投資信托基金試點。”其中，繼2018年后再度推動“試點創新企業境內發行股票或存托憑證（CDR）”，為中概股提供多元回歸渠道。另一方面，我國當前金融開放水平仍不足，與我國經濟地位和國際影響力不匹配，擴大金融業開放勢在必行。《實施方案》提出，“支持符合條件的外資金融機構在深圳依法發起設立證券公司、基金管理公司。支持符合條件的外資機構在深圳依法合規獲取支付業務許可證。推動構建與國際接軌的金融規則體系。”金融開放并非一放了之，未來需持續完善審慎監管框架，推進國內經濟結構性改革，以開放促改革。

　　支持深圳開展數字人民幣內部封閉試點測試，推動數字人民幣的研發應用和國際合作。數字貨幣是國家貨幣的電子版本，有國家信用背書，采用中心化的管理模式，可以降低傳統紙幣發行、流通時所產生的成本，提升支付清算效率。2014年，中國人民銀行開始對數字貨幣進行專項研究。目前，數字人民幣先行在深圳、蘇州、雄安新區、成都及未來的冬奧場景進行內部封閉試點測試。2020年10月，深圳市政府聯合人民銀行開展數字人民幣紅包試點，面向在深個人發放1000萬元“禮享羅湖數字人民幣紅包”，社會公眾可持發放的數字人民幣紅包在有效期內至羅湖區指定的商戶進行消費。《實施方案》提出，“在中國人民銀行數字貨幣研究所深圳下屬機構的基礎上成立金融科技創新平臺。支持開展數字人民幣內部封閉試點測試，推動數字人民幣的研發應用和國際合作”。數字貨幣“紅包”落地深圳，一方面為中國企業通過金融工具回歸國內提供便利，另一方面通過央行數字貨幣的試點，探索人民幣走出去的路徑。

　　5 科技：加快完善技術成果轉化相關制度，加快培育數據要素市場

　　加快完善技術成果轉化相關制度，有利于激發科研人員創新動力，促進產學研一體化，有效解決研發-應用“兩張皮”困境。科學技術是從傳統要素驅動轉向創新驅動的關鍵，是大國競爭的制高點。近年中國科技實力快速崛起，但在整體上仍與美國存在較大差距。深圳作為中國科創中心， 2018年專利申請量達到22.86萬份、授權量14.02萬份，其中PCT國際專利申請量達到1.81萬份；研發支出達到1164億元、占GDP的4.8%，各類國家級創新載體（重點實驗室、工程實驗室等）達到113個。目前科研人員在工作中創造的科技成果屬于職務發明，《專利法》規定除非訂有合同，否則職務發明創造的專利權人為單位而非個人。但這樣的規定實際上切斷了科研人員與科技成果的聯系，既有失公平，也不利于科研人員跟進成果的轉化利用。《實施方案》提出“深化科技成果使用權、處置權和收益權改革，在探索賦予科研人員職務科技成果所有權或長期使用權、成果評價、收益分配等方面先行先試”“探索政府資助項目科技成果專利權向發明人或設計人、中小企業轉讓和利益分配機制”，這意味著深圳在科研成果轉化、科研院所市場化改革、科研人員激勵等方面有了更多自主權，有利于激勵科研人員創造更具應用價值的科技成果，提高科技成果質量，更大限度地調動科研人員實施科研成果轉化的積極性，對科技支撐經濟社會發展具有積極意義。

　　支持深圳加快培育數據要素市場，支持建設粵港澳大灣區數據平臺，有利于厘清數據產權關系，助力數字經濟發展。數據是數字經濟時代的新型生產要素，對于推動經濟轉型升級、提高全要素生產率具有重要作用。習近平總書記在2018年兩院院士大會上的重要講話指出：“世界正在進入以信息產業為主導的經濟發展時期。我們要把握數字化、網絡化、智能化融合發展的契機，以信息化、智能化為杠桿培育新動能。”中國率先進入5G時代，隨著新基建啟動，人口紅利和互聯網紅利將轉變為數據紅利，預計2025年中國將成為全球最大的數據中心。2019年十九屆四中全會首次提出將“數據”作為生產要素之一。深圳數字經濟發展勢頭迅猛，2019年數字經濟產業規模達到27828.6億元，位居全國首位，5G、工業互聯網、人工智能、云計算、大數據等相關業態持續發展壯大。《實施方案》提出“率先完善數據產權制度，探索數據產權保護和利用新機制，建立數據隱私保護制度”，有助于厘清數據要素市場發展過程中的數據確權、數據安全等關鍵性問題，促進行業健康有序發展。“支持建設粵港澳大灣區數據平臺，研究論證設立數據交易市場或依托現有交易場所開展數據交易”，結合深圳本身在大數據、云計算、互聯網等領域的產業基礎，一站式的大數據云平臺，將實現科技資源、科技數據、科技服務、科技管理的互聯互通和開放共享，有利于深圳進一步釋放數據要素的價值，促進深圳數字經濟的發展。

　　6 營商環境：放寬能源電信教育等行業準入，賦予更大行政自主權支持拓寬立法空間

　　深圳市營商環境在中國位居前列，但在全球僅位居58名。根據世界銀行數據，2017-2019年中國營商環境在190個經濟體中由78位升至31位。深圳營商環境全國領先，根據國家發展改革委組織開展的2019年全國營商環境評價，深圳位列第三，但從國際看仍有較大提升空間。全球著名咨詢公司科爾尼于2019年發布的《全球城市營商環境指數》顯示，紐約、倫敦、東京、巴黎、舊金山、新加坡等城市穩居世界最佳營商環境城市第一梯隊；其中，紐約在市場活力指標上得分最高，新加坡在行政治理指標上得分最高。中國上榜城市中僅香港排名最高位于第38名，其次為北京（41）、臺北（45）、上海（48）、深圳（58）。2018年2月，對標新加坡和香港等發達國家和地區，以世界銀行營商環境評價體系為參照，深圳印發《關于加大營商環境改革力度的若干措施》。2020年8月，深圳人大常委會官網公布《深圳經濟特區優化營商環境條例（草案）》，擬廢除妨礙統一市場與公平競爭的各種規定，并提出不得制定對不同所有制企業實行歧視性待遇的政策措施，凸現“國企民營都是企，手心手背都是肉”的主張與立場。

　　允許深圳放寬能源、電信、公用事業、交通運輸、教育等領域市場準入。當前我國制造業基本開放，以民營企業為主，市場競爭充分，但上游要素市場國企占比較高，部分服務業因資本準入限制、競爭障礙、監管透明性等因素使得對內對外開放程度較低，造成效率低下、服務水平偏低、國際競爭力不足等問題。《實施方案》提出，“在全國統一的市場準入負面清單基礎上，制定深圳放寬市場準入特別措施清單，放寬能源、電信、公用事業、交通運輸、教育等領域市場準入。進一步放寬前沿技術領域的外商投資準入限制。支持完善公平競爭制度。完善經營郵政通信業務審批機制。試點能源領域許可審批告知承諾制。推進破產制度和機制的綜合配套改革，試行破產預重整制度，完善自然人破產制度。”

　　賦予深圳在干部和機構管理更大自主權，支持拓寬立法空間，以緩解新領域落地和法律法規滯后之間的矛盾。深圳自1992年7月1日七屆全國人大常委會正式授予“特區立法權”以來一直發揮著試驗田的作用。2019年8月，中共中央、國務院《關于支持深圳建設中國特色社會主義先行示范區的意見》提出，“允許深圳立足改革創新實踐需要，根據授權對法律、行政法規、地方性法規作變通規定”。《實施方案》進一步提出，“按程序賦予深圳在干部和機構管理、統籌使用各類編制資源等方面更大自主權。探索完善行政爭議多元解決機制，健全行政復議與行政訴訟銜接機制。支持深圳擴寬經濟特區立法空間，在新興領域加強立法探索，依法制定經濟特區法規規章”。

　　7 民生服務：探索完善醫療服務跨境銜接，探索擴大在深高校辦學自主權

　　中國經濟類基建已取得巨大進步，但社會類基建相對滯后，深圳優質公共服務供給相對經濟發展更是短板明顯。比如，醫療方面，根據《中國衛生健康統計年鑒2019》以及各大城市衛健委數據，深圳各級各類醫院數量只有134家，分別僅為北京的19.1%、上海的38.4%和廣州的58.5%；三甲醫院數量遠低于北京、上海、廣州等城市；每千人病床數僅為3.5張，分別為北京的2/3、上海的2/3，廣州的1/2。教育方面，基礎教育學位供需十分緊張，高等教育資源不足。在2010年深圳經濟特區建立30年時，深圳還只有深圳大學、暨大深圳旅游學院兩所本科院校；近年雖在大力引進國內名校，但要形成規模還需時日。2015年深圳大專及以上學歷人口占6歲以上人口的22.7%，低于北京、上海、廣州的42.5%、28.2%、24.8%。

　　支持深圳在醫療、教育、社保、文化體育等領域完善民生服務供給體制。醫療方面，“支持在深圳開展國際前沿藥品臨床應用，探索完善醫療服務跨境銜接，建立與國際接軌的醫學人才培養、醫院評審認證標準體系”。這是深圳提升醫療服務水平和技術能力的一次重要機遇，將能率先使用國際新藥，精英化醫學人才培養模式也將與國際接軌。教育方面，“探索擴大在深高等學校辦學自主權，在符合國家相關政策規定前提下，支持深圳引進境外優質教育資源，開展高水平中外合作辦學”，并將培養高端人才的博士后流動站設立權限由省級下放到深圳，“賦予深圳對企業博士后科研工作站分站的設立和撤銷權限”。社會保障方面，“探索公共服務多元化供給新機制，加快構建以促進健康為導向的創新型醫保制度。支持完善普惠嬰幼兒照護服務體系。”當前中國少子老齡化問題日趨嚴峻，普惠嬰幼兒照護服務體系有利于加快構建生育支持體系，解除家庭（再）生育的后顧之憂。2019年4月國務院印發《關于促進3歲以下嬰幼兒照護服務發展的指導意見》，2020年3月深圳市政府發布《深圳市促進3歲以下嬰幼兒照護服務發展實施方案（2020-2025年）》。文化體育方面，“按程序賦予省級電視劇審查等管理權限。支持建設適用國際通用規則的文化藝術品（非文物）拍賣中心。支持開展體育消費城市試點，推進體育產業創新試驗等。”