意見領袖丨大公國際 朱清艷

　　2020年是全面建成小康社會和“十三五”規劃收官之年，也是《國家新型城鎮化規劃（2014—2020年）》收官之年，預計將實現1億左右農業轉移人口和其他常住人口在城鎮落戶的預期目標。

　　今年以來，新冠肺炎疫情的沖擊和中美關系的不確定性又為我國城鎮化建設進程按下了快進鍵，國家發展改革委以及相關部門密集出臺各項指導意見，推進以縣城為重要載體的新型城鎮化建設，加快開展縣城城鎮化補短板強弱項工作。

　　為此，今年出臺的各項政策在要素保障方面進行了大力支持，根據項目統籌利用中央預算內投資、地方政府專項債券、信貸支持、企業債券融資等各類資金支持縣城建設發展。多元投融資方式有利于發揮財政資金的撬動作用，推動政府與社會資本合作的良好態勢，順利推進縣城新型城鎮化建設，同時增強金融供給對實體經濟的適用性和靈活性。

　　縣城新型城鎮化建設進入快車道

　　2020年4月開始，國家發展改革委密集出臺縣城新型城鎮化建設重點任務，加快推進縣城補短板強弱項工作。

　　《政府工作報告》也明確提出政府投資重點支持“兩新一重”（新型基礎設施建設、新型城鎮化建設、重大工程建設），并提出要加快推進縣城城鎮化補短板強弱項工作，特別是補齊新冠肺炎疫情暴露出的短板弱項。7月22日國務院常務會議再次強調“兩新一重”。

　　在重要性方面，縣城在我國當前經濟結構中占據重要地位，是城鎮體系的重要一環，也是城鄉融合發展的關鍵紐帶，承載著工業化和信息化融合發展的重要使命。

　　其一，從數量、人口基數、經濟貢獻度來看，縣城在我國經濟發展中居于重要位置。截至2019年底，縣和縣級市數量為1，881個，約為地級及以上城市市轄區數量（967個）的2倍；縣城和縣級市城區常住人口共計2.4億人左右，占全國城鎮常住人口近30%。2019年末我國常住人口城鎮化率為60.6%，已達到《國家新型城鎮化規劃（2014-2020年）》的目標，但低于發達國家80%的水平，同時戶籍人口城鎮化率為44.38%，離45%的目標還有差距；2019年縣及縣級市GDP體量為38萬億元左右，占全國GDP近五分之二，其中，作為縣域經濟核心的縣城及縣級市城區GDP占全國GDP的近四分之一。

　　其二，從經濟地位看，縣城作為我國城鎮化體系中的重要樞紐，在產業鏈和服務鏈上具有承上啟下的作用。縣城一頭連著大中城市的制造業、服務業，一頭連著農業、農村——既可幫助中心城市解決“大城市病”，進行“瘦身健體”，承接其非核心功能疏解，助推同城化發展的都市圈；也可吸納農村人口來縣城就業安家，有助于破解城鄉二元體制下“三農”難題，為農業水土資源有效利用騰挪空間，與鄉村振興戰略銜接。

　　目前，縣城和縣級市總體發展滯后，綜合承載能力和治理水平較低，尚不能滿足中心城市功能疏解和農民進城安家落戶的需要。

　　其三，從擴大內需看，縣城人均消費支出仍有較大增長空間和潛力。當前縣城人均市政公用設施固定資產投資僅相當于地級及以上城市城區的1/2左右，縣城居民人均消費支出僅相當于地級及以上城市城區居民的2/3左右。要縮小二者差距，需要不斷推動農村人口逐步向城鎮轉移，這就要求縣城提升基礎設施、產業發展、人口集聚、吸納就業和城市管理等方面水平，同時也帶來城市基礎設施、公共服務和住宅建設等巨大投資需求，為經濟發展提供持續的動力。

　　在其緊迫性方面，新冠肺炎疫情暴露出縣城公共衛生、人居環境、公共服務、市政設施、產業配套等方面仍存在不少短板弱項，綜合承載能力和治理能力仍較弱，對經濟發展和農業轉移人口就近城鎮化的支撐作用不足。

　　縣城和縣級市公共衛生服務體系和醫療資源除了面對本城區，還需面對大量缺醫少藥的農村地區防疫防治需求。疫情期間暴露出縣城公共衛生服務與醫療服務資源有限，無法滿足重大疫情檢驗檢疫、防控和應急管理需求，也無法發揮基層防控網絡的作用。

　　另外一個突出問題是，縣城在受疫情影響的返鄉農民工就業吸納方面能力不足，解決農業轉移人口就近穩定就業的產業平臺尚存短板。縣城產業平臺是承接返鄉農民工就近就業生活的主要空間，是進一步發展縣域經濟的主要載體。但由于相關公共設施配套不完善不健全，制約了要素向縣城流動集聚和農民到縣城就業安家。縣城需要有內生動力，加強自身“造血能力”，吸納進城務工農民就近打工居住，并進行農業轉移人口人力資源開發，為持續城鎮化建設提供動力。

　　縣城公共設施和服務水平亟待提高

　　針對縣城在新冠肺炎疫情期間暴露出的短板弱項，系列政策確定了公共服務設施、環境衛生設施、市政公用設施、產業培育設施四大領域共17項建設任務作為建設重點，并選擇了120個縣及縣級市開展縣城新型城鎮化建設示范工作。

　　為了滿足當前最為緊迫的疫情常態化防控和經濟發展需求，多項政策著力健全公共衛生防控救治設施、醫療廢物集中處置設施建設，推動縣城與臨近地級市城區銜接配合、聯防聯治。除此以外，國家發展改革委就公共停車場和公路客運站、縣城智慧化改造、產業平臺公共配套設施、城鎮生活污水處理設施四個重要的公用設施單獨發布通知，指導項目落地實施。

　　針對農民工就業吸納方面能力不足的問題，《中共中央國務院關于構建更加完善的要素市場化配置體制機制的意見》提出了“試行以經常居住地登記戶口制度”，按常住人口規模配置公共資源，以“引導勞動力要素合理暢通有序流動，構建人口資源合理流動”，解決農民工生活后顧之憂，進一步幫助農民工在縣城安家就業。

　　《關于加快開展縣城城鎮化補短板強弱項工作的通知》則提出了吸引農民進城就業，需要以產聚人，培育縣城內生增長動力，推進產業培訓設施，包括完善產業平臺配套設施，引導縣域特色經濟和農村二三產業在縣城集聚發展，促進農業轉移人口就近城鎮化。吸引農業轉移人口就業后還需滿足其住房、教育、醫療、文旅體育、養老、社會福利等方面的需求，才能真正激發新市民消費潛力，拉動經濟發展。

　　上述項目中既有公益性項目、準公益性項目，也有盈利性項目，并突出了各類設施的網絡化、數字化、智能化融合發展，有利于搭建縣城產業升級平臺，這些項目作為新基建的載體，受到政府投資重點支持。

　　公益性、準公益性與盈利性項目合理搭配后，可以謀劃一批現金流健康的經營性項目，有利于后續融資平衡和城鎮化建設持續推進。當然，各地在執行時參照上述項目范疇，立足本地實際發展需求，因地制宜研究項目范疇，主要是彌補本地突出短板、群眾迫切需要或公共普惠性質較高的項目。在項目謀劃時，需結合資金保障、財務平衡收益狀況，合理搭配公益性、準公益性和其他有經濟效益的建設內容。

　　多元化投融資方式，助推高質量城鎮化建設

　　縣城新型城鎮化建設資金投入主要采用兩種模式，政府資金投入和社會資本投入。

　　首先，對于公益性項目，政府資金直接投入。公益性項目可設計多元化財政資金投入保障機制，部分通過地方政府財政資金支持，符合條件的縣城公益性項目可通過中央預算內投資予以適當支持。

　　《政府工作報告》指出，抗疫特別國債將直達基層地方政府用于公共衛生等基礎設施建設和抗疫相關支出，同時地方政府專項債也向基建領域傾斜。允許專項債、特別國債向公益性較強的縣城產業平臺公共配套設施建設項目提供資金，有利于拓寬縣城城鎮化建設項目資金渠道，減輕地方政府財政壓力。

　　7月29日，財政部發布的《關于加快地方政府專項債券發行使用有關工作的通知》指出，“堅持專項債券必須用于有一定收益的公益性項目，融資規模與項目收益相平衡”，資金重點用于國務院常務會議確定的交通基礎設施、能源項目、農林水利、生態環保項目、民生服務、冷鏈物流設施、市政和產業園區基礎設施等七大領域，積極支持“兩新一重”、公共衛生設施建設中符合條件的項目。

　　在保障資金使用安全與效率上，目前財政部已試運行全國統一的地方政府債務管理信息公開平臺，對專項債券發行使用實行穿透式、全過程監控，推動政府債券真正落實到縣城新型城鎮化補短板強弱項項目上。

　　其次，對于準公益性及經營性固定資產投資項目，引導社會資本投入。

　　引導社會資本投入的方式主要有三種，信貸、企業債券融資和PPP等其他方式。

　　方式一，信貸支持方面，對準公益性及經營性項目設計銀企對接機制，利用開發政策性商業性金融或國家城鄉融合發展基金予以融資支持。

　　《關于信貸支持縣城城鎮化補短板強弱項的通知》提出“以縣城大中型固定資產項目為標的”，國家發展改革委聯合國家開發銀行、中國農業發展銀行、中國工商銀行、中國農業銀行、中國建設銀行、中國光大銀行六家銀行，協調解決信貸支持縣城城鎮化補短板強弱項問題。六家銀行總行每年分別安排一定規模的信貸額度，專項用于支持縣城城鎮化補短板強弱項項目。同時，六家銀行參考貸款市場報價利率（LPR），對縣城城鎮化補短板強弱項項目貸款執行優惠利率，按照項目實際需要，給予原則上不超過20年的中長期貸款，在盡職調查、辦貸審批投放程序上給予優先安排。至于哪些項目能夠享受這些信貸支持資源，還需省級發展改革委組織各市縣報送。符合條件的項目，財政資金通過直接投資、資本金注入、投資補助、貸款貼息等方式優先促進項目經營性現金流與貸款條件相匹配，一定程度上也為借款人融資提供了增信。

　　方式二，企業債券融資支持方面，創新性地設立縣城新型城鎮化建設專項企業債券，有利于重點建設項目順利推進，助力地區產業發展升級。國家發展改革委于6月24日推出征求意見稿，并于8月18日正式發布《關于印發縣城新型城鎮化建設專項企業債券發行指引的通知》，旨在充分發揮企業債券融資對縣城新型城鎮化建設的積極作用。

　　縣城新型城鎮化建設專項企業債券有五大特點：

　　其一，強調募集資金用于符合縣城新型城鎮化補短板強弱項工作要求的市場化自主經營、具有穩定持續經營性現金流的項目，主要是符合條件的縣城智慧化改造、產業平臺配套設施建設等領域項目。其二，適用范圍不僅是行政區劃意義上的縣城及縣級市城區，而是根據常住人口規模與配套設施掛鉤實際情況拓展范圍，涵蓋了非縣級政府駐地特大鎮、改為區的城市，真正考慮到人口規模擴張與公共資源緊張的特定地區需求。其三，在支持領域中明確支持的產業平臺主要是中國開發區審核公告目錄內的產業園區、各省份特色小鎮創建名單內的特色小鎮。其四，發行條件有所改變，與國家發展改革委創設的其他專項債券相比，發行主體或債項不要求達到某一主體級別或債項級別，而是改為滿足一定的財務指標，允許發行主體只以自身信用情況發債。其五，已經安排中央預算內投資和地方政府專項債券等資金的項目優先發行企業債券。這一點與信貸支持政策類似，即對符合條件項目優先通過政府財政資金予以認定，既是用財政資金撬動社會投資的方式，也對所發債項有一定增信效果。

　　國家發展改革委2015年以來創設了城市地下綜合管廊建設專項債券、戰略性新興產業專項債券、養老產業專項債券、城市停車場建設專項債券、雙創孵化專項債券、配電網建設改造專項債券等10種專項債券，其發行數量和規模在第一年表現尚可，但因為對發行主體和項目限制較多，后續發行量并不多。相比而言，縣城新型城鎮化建設專項企業債券適用范圍和項目領域有所擴大，發行條件有所降低，通過項目謀劃設計，將公益性和有經濟效益的建設內容合理搭配，將政府財政資金與社會資金搭配，探索形成平衡可持續運作模式，該專項債券有望成為較受歡迎的企業債券品種。

　　通過縣城新型城鎮化建設專項企業債券這一類金融創新性探索，能夠有效帶動金融市場服務工具的豐富、結構的優化完善，促進債券市場融資功能的發揮，將資金引導到符合國家發展戰略重點支持的領域，有力拉動實體經濟發展。

　　除了信貸和企業債券之外，縣城新型城鎮化建設還可通過PPP模式帶動民間投資的積極性。縣城新型城鎮化建設的參與主體需要承擔更多公共基礎設施建設任務，通過項目的合理搭配、新技術的運用和直達實體融資方式支持，有助于探索轉型升級，提升自身實力。

　　上述多種投融資方式有利于找到適合縣城城鎮化發展的配套投融資機制，一方面有利于減輕政府財政支出壓力，控制地方債務風險，另一方面通過項目資金管理和監測，有助于減少形象工程和面子工程，切實滿足農業轉移人口就業落戶的需求，并且嘗試將在建和擬建項目做成可盤活的優質資產，作為新型城鎮化建設持續推進的資源。

　　此外，縣城新型城鎮化建設的順利推進，專項企業債券融資和信貸支持方式等創新性投融資方式得到檢驗和優化，將有利于拓展國家重點支持項目關聯性金融服務的深度和廣度，帶動多層次資本市場的建立，進而繼續為拉動實體經濟發展貢獻力量，促成二者共生共榮的良性循環。

　　(本文作者介紹：大公國際作為中國國新控股子公司，成立于1994年，擁有獨創的評級方法和評級技術，科研成果豐富。)