文/新浪財經意見領袖專欄作家 董登新

　　2020年5月18日，中共中央、國務院發布《關于新時代加快完善社會主義市場經濟體制的意見》，該《意見》在“完善覆蓋全民的社會保障體系”部分，明確指出：大力發展企業年金、職業年金、個人儲蓄性養老保險和商業養老保險；加快建立多主體供給、多渠道保障、租購并舉的住房制度，改革住房公積金制度。

　　今年兩會召開之際，關于住房公積金存廢與改革爭議，再次浮出水面。實際上，早在2012年，我提出了將住房公積金與企業年金合并的政策主張；在2015年職業年金推廣后，我又提出將住房公積金與企業年金、職業年金三個制度合并為一個制度，取名“強制公積金”。

　　眾所周知，我國“繳費型”社會保障制度，主要包括“五險三金”。“五險”是指基本養老保險、醫療保險、失業保險、工傷保險、生育保險；“三金”是指住房公積金、企業年金、職業年金。其中，“五險”屬于社會保險，是基本保障或底線保障，“三金”則是補充型保障。

　　從表面上看，“五險三金”名義費率確實很高，但由于企業年金覆蓋面窄、形同虛設，再加上“五險”費基縮水（打6折），還有一些中小企業拒絕參保，因此，高名義費率背后，實際上低參保、低繳費，形成了苦樂不均、鞭打快牛的不公平現象，從而導致制度的公平性和可持續性嚴重受損。

　　自2015年下半年國務院決定社保降費以來，社保降費力度不斷加大，截止2019年底，職工基本養老保險用人單位繳費累計下調4個百分點至16%，失業保險、工傷保險及生育保險三個“小險種”合計的總費率已從5%降至2%左右，但不排除職工基本養老保險單位繳費最終將有可能降至12%，如此大幅的社保降費，一定會導致補充型保障制度“三金”之間的整合，三金長期“分立”、“并存”的可能性不大。因此，社保降費是重大歷史機遇，我們必須主動出擊，進行頂層設計，整合“三金”制度。

　　（一）三金并存：制度重復建設、兩極分化疊加

　　住房公積金是我國城鎮職工的一項社會保障福利，由國家住建部分管，它具有住房保障和補充養老的雙重功能，自1991年試點以來，尤其是自1998年我國房改及房地產大開發啟動以來，該項福利制度深入人心，形成了較高的社會知名度，在三金中，它的覆蓋面與參加率是最高的，其中，它在國家機關、事業單位實現了百分之百的全覆蓋，在國企和上市公司，甚至包括其他大中型企業也基本上實現了全員覆蓋，不過，大多數中小企業并沒有繳存住房公積金。

　　企業年金則由人社部分管，它具有單一的補充養老功能，只能適用于企業，在實施上它不具有強制性。企業年金同樣是自1991年開始試點的，但與住房公積金相比，它一直發展緩慢，幾乎形同虛設。企業年金社會知名度低，覆蓋面窄，只有少數大企業執行，這再次疊加并放大了收入分配的兩極分化。

　　職業年金也屬人社部分管，同屬補充養老功能，它是機關事業單位職工的補充養老金。作為性質完全相同的補充養老計劃，我們卻設立了企業年金和職業年金兩套制度，人為形成了補充養老“雙軌制”：企業年金是自愿的，而職業年金是強制性的全覆蓋，對企業工人來講也是制度的不公平。

　　很顯然，上述“三金”制度雖然都是補充型社會保障福利，但三者卻是各自獨立的，并分屬國家住建部及人社部管理，各自為陣，相互之間無法進行有效整合，從客觀上講，這使得三項制度從一開始就存在制度上的重復建設、多頭管理、苦樂不均的“病根”。

　　實際上，“三金”作為補充社會保障福利，大企業雇員大多擁有不菲的住房公積金和企業年金，機關和事業單位職工也擁有全覆蓋的住房公積金和職業年金，而大多數中小企業雇員則基本上沒有住房公積金，更不要談什么企業年金了。因此，從補充型社會保障制度來看，它不僅存在地區之間與行業之間的巨大差別，而且還存在企業之間與雇員之間的巨大懸殊、苦樂不均。

　　（二）三金整合時機及可行性

　　在社保降費、企業減負的大背景下，為了提高社會保障資源的利用效率，我們有必要進行制度整合、頂層設計。

　　大家知道，住房公積金、企業年金、職業年金同屬繳費型、補充型社會保障福利，三金都具有“補充養老”功能，但三金并存，存在明顯的制度重復建設，它會進一步擴大收入分配兩極分化，因此，三個制度各自修修補補的意義和作用均不大。我們有必要抓住社保降費的歷史機遇，對三金制度進行整合，將“三金”合并為“強制公積金”（簡稱“強積金”），統一強制執行，有利于廣覆蓋、均貧富，這更有利于制度設計的公平、效率與可持續性。

　　事實上，在美國，以401（k）為代表的補充養老金制度（相當于我國的企業年金和職業年金），可為財務困難的受益人提供首套房、租房、醫療、教育貸款，或者允許“困難提取”。這十分類似于我國住房公積金制度的功能。因此，將“三金”整合為“強制公積金”，可借鑒美國401（k）經驗，將“住房保障”功能放在前端，將“補充養老”放在終端。

　　他山之石，可以攻玉。在中國，我們完全可以采用制度嫁接、制度整合的方式，將企業年金、職業年金和住房公積金制度“三合一”，構建一個統一的、強制的、普惠的補充保障制度。通過制度整合，我們借助住房公積金制度現有的人氣和知名度，可彌補現行企業年金制度形同虛設、無法全面推廣的缺憾；同時，我們借助企業年金和職業年金的補充養老屬性找到了住房公積金為什么“退休提取”的充足理由。通過“三金”制度整合，既能有效降低企業福利成本，又能最大限度確保雇員福利的公平與規范。整合后的強制公積金，既具有住房保障功能，更具有補充養老功能。這就是中西合璧的中國特色的“強制公積金”。

　　（三）三金整合路徑與制度安排

　　只有“三金合一”，才能打造高起點的“強制公積金”，從而形成兼顧住房保障與養老保障雙重功能的補充保障制度。

　　筆者建議，強制公積金制度設計的基本思路，可作如下安排：

　　（1）制度定位：住房保障、補充養老雙重功能。

　　（2）強制設立、強制參與。所有用人單位或雇主必須為其雇員設立強制公積金賬戶。參加者的資格標準：年滿18歲，而且工齡滿一年。

　　（3）繳費方式、繳費標準。強制公積金繳費是稅前繳費，由雇主與雇員匹配繳費，雙邊費率均設定為雇員工資的8%——13%，并同時設立年度繳費最大限額（各年標準按CPI漲幅進行指數化調整）。

　　（4）賬戶開放規定。雇員在45歲之前，個人賬戶允許對外開放、社會統籌、互助共濟，但直系親屬之間有優先調劑權。賬戶資金統籌使用或相互調劑產生的“增值收益”應該劃歸賬戶所有者，而且增值收益計入個人賬戶時不征稅。

　　（5）賬戶封閉規定。當雇員年滿45周歲后，必須封閉個人賬戶，不再對外開放、不再對外調劑，但仍需繼續繳費至退休為止。這時，住房保障功能自動轉換為補充養老功能。

　　（6）購房或租房貸款規定。強制公積金繳存人可以向自己的人個賬戶貸款，貸款只能用于購買首套房或改善性住房，也可用于支付自住房租金，但借款必須按照既定利率按季或按月還本付息，并直接歸還至自己的個人賬戶。

　　（7）正常提取年齡規定。為了照顧弱勢群體，正常提取年齡設定一般早于正常退休年齡。考慮到延遲退休的需要，強制公積金正常提取年齡可設定為55歲。也就是說，當年滿55周歲提取公積金時，只需要繳納個人所得稅，但不會罰稅。強積金強調補充養老的長期儲蓄功能，不鼓勵提前支取。但只有一種情形可以例外，這就是“困難提取”。

　　（8）困難提取規定。當雇員出現首套房購買、租房、醫療、教育等支出困難時，如果沒有強積金貸款記錄，可以從個人強積金賬戶中進行“困難提取”，但提取金額必須繳納個人所得稅。此外，如果賬戶所有人不滿55周歲（正常提取年齡），則需要加征10%的懲罰稅。

　　（9）退休提取規定。如果雇員退休時，可以一次性提取賬戶中的全部余額，或是轉換成“人壽年金”分期按月提取。由于強制公積金繳費是稅前繳費（E），投資收益同樣免稅（E），因此，退休提取時，應繳納個人所得稅（T），這就是所謂的EET稅制。

　　筆者認為，中國養老金的最大缺口，是體制性缺口或結構性缺口，而不是單一的社會養老保險基金的收付缺口。若要彌補這一缺口，最根本的對策就是要降低“五險”費率，做大做強補充養老金（包括個人儲蓄性養老金）。最后需要說明的是，中國特色的強制公積金在性質上屬于社會保障體系的第二柱，它同時具有住房保障與補充養老的雙重功能。整合后的強積金，既有現行住房公積金的強大人氣和制度基礎，同時又有現行企業年金和職業年金的補充養老功能。由此可見，這種“三合一”的制度整合與改造，有利于提高社會福利資源的整體效率，充分有效地體現社會公平與正義，同時，還能在短期內快速做大做強中國式補充養老總儲備，這是一舉多得的制度整合。

　　(本文作者介紹：武漢科技大學金融證券研究所所長，湖北省中小企業研究中心主任。)