文/新浪財經(jīng)意見領(lǐng)袖專欄機構(gòu) 中國財富管理50人論壇

　　本文作者：劉守英（中國人民大學(xué)經(jīng)濟學(xué)院院長）

疫情恍如隔世，2020年的非常規(guī)開啟讓社會進入了非常規(guī)狀態(tài)。待疫情散去，經(jīng)濟體系亦會回到常規(guī)。疫情前中國正在經(jīng)歷一場歷史性的經(jīng)濟轉(zhuǎn)型，這些歷史性的變化與土地制度有著密切的關(guān)系。

　　土地奇跡止于2013年

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　　土地制度的獨特性是創(chuàng)造中國經(jīng)濟奇跡的最重要的秘密

　　中國經(jīng)濟奇跡的模式中最獨特的特征是土地模式的推動，這種模式由政府主導(dǎo)，在政府之手和市場之間形成良性的互動和協(xié)調(diào)發(fā)展，一定程度上是改革開放之后中國經(jīng)濟奇跡的發(fā)動機。

　　這種制度的特殊性可以概括為以下四點：第一，它是一套二元土地制度，農(nóng)村土地集體所有，城市土地實行國有制；第二，土地的轉(zhuǎn)用實行的是政府壟斷土地的一級市場，統(tǒng)一供應(yīng)土地；第三，在土地的結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變中，由政府享有土地的增值收益；第四，實施土地的用途規(guī)劃管制，通過土地指標管理達成經(jīng)濟增長目標。

　　這套獨特的土地制度安排，使得地方政府有抓手推動地方經(jīng)濟發(fā)展，具體表現(xiàn)為：

　　第一，政府可以很好的將土地指標的管控與經(jīng)濟增長目標和區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略相結(jié)合。在改革開放后，尤其是90年代以后，經(jīng)濟發(fā)展的主戰(zhàn)場在沿海地區(qū)，彼時建設(shè)用地的指標投放量、建設(shè)用地的規(guī)模也主要匹配在沿海地區(qū)；2003年后，區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略調(diào)整，為解決區(qū)域不平衡問題，土地指標的調(diào)整在西部大開發(fā)、中部崛起的區(qū)域再平衡戰(zhàn)略中起到很大作用。

　　第二，建設(shè)用地的供應(yīng)量在保增長、促發(fā)展中也起到了很大的作用。中國土地管理的基本目標是嚴格保護耕地，保障糧食安全。實際上，土地管理的目標也有隱性的雙重性，即是在保耕地、保糧食安全的同時也在保增長。從下圖可以觀察到：2013年之前建設(shè)用地出讓面積與GDP增長存在較高的相關(guān)性。

　　圖1：中國GDP與國有建設(shè)用地出讓面積相關(guān)性（1993-2017）

　　第三，這種以土地為引擎的經(jīng)濟增長模式中的一個重要特點是依賴高投資，直接表現(xiàn)為在經(jīng)濟增長的過程中，基礎(chǔ)設(shè)施用地投放量和占比的不斷增加。

　　圖2：中國GDP與基礎(chǔ)設(shè)施用地供應(yīng)相關(guān)性（2003-2017）

　　（1）以地工業(yè)化

　　中國的土地資源稟賦在工業(yè)化的過程中面臨兩個重要問題：耕地總量不足和土地結(jié)構(gòu)問題。

　　從耕地總量來看，農(nóng)業(yè)學(xué)家經(jīng)常提到的一個數(shù)字是：我們需要增加7億畝的土地才能夠解決全部人口的吃飯問題，側(cè)面反映中國的土地資源不足，不足以自給自足支撐大規(guī)模的工業(yè)化。土地結(jié)構(gòu)問題表現(xiàn)在南北不平衡。南方的水土、氣候更適合農(nóng)業(yè)種植，土地資源稟賦自然的平衡方式是南糧北運，而改革開放后我們觀察到的是北糧南運和主糧以外的糧食進口。

　　中國的整體資源稟賦是不足以支撐中國啟動工業(yè)化的，那我國是如何克服土地資源稟賦的不足，而變身世界制造工廠的呢？很大程度上得益于這套獨特的土地制度，在用地供應(yīng)量上，高速增長時期我國近40%的土地用以配置于工業(yè)用地；在結(jié)構(gòu)上傾斜于工業(yè)化的主戰(zhàn)場沿海地區(qū)。

　　首先，這套特殊的土地制度保證工礦倉儲用地的高額配置。

　　其次，壓低工業(yè)地價維持制造業(yè)成本競爭優(yōu)勢。從下圖中可以看出：商服地價、住宅地價高企的過程中，工業(yè)地價長期保持低水平。是中國成為世界工廠競爭優(yōu)勢中除了勞動力的低成本和高素質(zhì)外的另一個重要競爭力。

　　圖3：工業(yè)用地地價、商服地價及住宅地價變化情況（2000-2018年）

　　第三點，園區(qū)工業(yè)化作為中國工業(yè)化的一個重要特征也得益于這套特殊的土地制度安排。首先政府在做園區(qū)建設(shè)時通過兩種方式解決了園區(qū)的資本來源：即直接劃撥土地給企業(yè)，由企業(yè)進行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)；用園區(qū)的土地抵押進行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。而低價獲得土地之后的抵押融資也賦予了企業(yè)資本能力。2007年工業(yè)企業(yè)土地抵押貸款金額和面積分別為1727億元和54594公頃，到 2014年分別上升至9686億元和171180公頃，較2007年分別增長了4.61倍和2.14倍。

　　（2）以地城市化

　　在這場全球歷史上罕見的城市化浪潮中，中國不僅完成了幾億人的城市化，也完成了城市面貌的完全改變。如果在這一過程中分析城市化的資本來源，就會發(fā)現(xiàn)土地制度在如此劇烈的城市化擴張中，通過低價的、強制的、整體的方式，保障了這一過程的實施。住宅和商服用地在2003年之后實行招標掛牌出讓，從而最大化政府的土地收入，而土地收入又成為了市政建設(shè)的資金來源。2008年后為應(yīng)對金融危機而成立的各種融資平臺的實質(zhì)也是以地融資，通過土地抵押來形成城市化資本的來源。

　　簡單回顧來講，由于特殊的土地制度，實際上形成了中國特色的資本形成方式。改革開放后，通過土地制度的改革，有償使用、招牌掛方式的出讓，形成了土地資本化；這與早期工業(yè)化和前蘇聯(lián)的資本形成方式有著天壤之別。土地資本化是過去40年中國經(jīng)濟發(fā)展過程中資本形成最重要的內(nèi)容和經(jīng)濟高速發(fā)展最重要的秘密，也就是土地和高增長之間的關(guān)系，土地和工業(yè)化的關(guān)系，土地和城市化的關(guān)系，土地和資本形成的關(guān)系。

　　02

　　土地模式的衰竭——土地寬供應(yīng)保增長在2013年出現(xiàn)拐點

　　在過去的經(jīng)濟發(fā)展中，以土地供應(yīng)調(diào)節(jié)應(yīng)對經(jīng)濟發(fā)展的周期性問題形成了良性的互動，在經(jīng)濟不景氣時增加土地供應(yīng)，經(jīng)濟過熱時減少土地供應(yīng)，從而達到保增長、促發(fā)展的目標。而這套模式是否能夠繼續(xù)用下去？

　　第一、2008年后，應(yīng)對經(jīng)濟危機的寬貨幣、寬財政背后其實還有寬土地供應(yīng)，而這一時期的土地供應(yīng)量增加對經(jīng)濟的拉動效果已經(jīng)弱化，在2013年土地供應(yīng)量亦出現(xiàn)拐點。象征著原有的土地寬供應(yīng)保增長模式在2013年出現(xiàn)重大轉(zhuǎn)折，過去土地作為經(jīng)濟增長發(fā)動機的效果失去。

　　圖四：建設(shè)用地供應(yīng)總量與GDP增長率變化關(guān)系

　　第二、這一現(xiàn)象的背后反映出2008年后中國的發(fā)展機制出現(xiàn)重大變化。在經(jīng)歷30年高速增長平臺之后，固有機制的效率下降。2008年后東部地區(qū)企業(yè)用地方式已經(jīng)悄然發(fā)生變化。工業(yè)用地的需求下降，產(chǎn)出增長率快速提升，企業(yè)已經(jīng)自發(fā)的向高質(zhì)量的增長方式轉(zhuǎn)變；而在這一時期，中西部仍然還是原來的模式。土地基礎(chǔ)上的經(jīng)濟增長模式在東西部地區(qū)產(chǎn)生重大差異。

　　第三，這一時期的土地經(jīng)濟模式還表現(xiàn)為對高投資的依賴。從下圖中可以看出，2008年以后基礎(chǔ)設(shè)施用地的權(quán)重越來越大，工業(yè)用地的占比下降，房地產(chǎn)用地并沒有上升。經(jīng)濟發(fā)展越來越依賴于高投資對供應(yīng)基礎(chǔ)設(shè)施的拉動，而實體經(jīng)濟，工業(yè)與房地產(chǎn)的失衡越來越嚴重。

　　圖五：基礎(chǔ)設(shè)施用地權(quán)重越來越大

　　第四，以地城市化的成本和風(fēng)險。2008年后，原來靠土地征收的低成本的城市化模式轉(zhuǎn)變?yōu)榭空鞯夭疬w的高成本城市化模式轉(zhuǎn)變，城市化從增量階段轉(zhuǎn)變到存量階段，政府賣地的成本不斷上升，通過土地出讓的凈收益不斷下降。這意味著政府背后的債務(wù)風(fēng)險，原有的通過新增土地賣地，來進行債務(wù)的借新還舊難以為繼。

　　2008年后，中國的土地城市化模式便顯出高成本和土地融資兩大特征：一是土地金融化。2010年底，政府承諾用土地出讓收入作為償債來源的債務(wù)余額為25473.51億元，占負有償還責任的債務(wù)余額的比重是37.96%。2012年底，11個省級、316個市級、1396個縣級政府承諾以土地出讓收入償還的債務(wù)余額34865.24億元，占負有償還責任債務(wù)余額的37.23%。由此估算：2010-2015年間，承諾用土地出讓收入償還的債務(wù)平均占比在40%左右。政府土地融資的背后是承諾土地收入償債，而土地收入作為償債來源的背后是土地價值的不斷上升，在這一時期的直接表現(xiàn)為土地的金融化。另一方面，土地抵押的本質(zhì)是真實杠桿率的不斷上升，在這一時期，大部分中西部省份土地抵押的真實杠桿率已經(jīng)大于2 。

　　圖六：歷年土地抵押融資金額及面積

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　　土地發(fā)展模式遇門檻

　　劉守英教授團隊利用門檻模型實證分析了“以地謀發(fā)展”模式的衰竭。門檻模型主要檢驗三個機制，一是經(jīng)濟增長總量，二是工業(yè)化，三是城市化。當城市建設(shè)用地出讓面積跨過門檻值后，城市建設(shè)用地面積對GDP的影響由正轉(zhuǎn)負，城市建設(shè)用地面積的進一步增加會對GDP產(chǎn)生負面影響。2017年東部地區(qū)有超過60%的城市，其城市建設(shè)用地出讓面積超過了門檻值，東部地區(qū)的土地出讓對經(jīng)濟發(fā)展已經(jīng)進入了負面影響大于正面影響的階段。而中西部地方政府效仿東部，通過放地拉動經(jīng)濟增長的“以地謀發(fā)展”模式并沒有取得明顯效果。

　　回到轉(zhuǎn)型階段特征思考土地制度改革

　　疫情終有一天會回歸常態(tài)。現(xiàn)在我們要思考一個非常嚴肅的問題，除了通過刺激恢復(fù)經(jīng)濟，一定不要忘記疫情之前走到哪一步、已經(jīng)做了哪些、面臨哪些問題，基于這些討論下一步的發(fā)展。中國經(jīng)濟發(fā)展的階段是否能繼續(xù)支撐我們采取過去那樣的方式，即靠土地抵押融資和房地產(chǎn)作為拉動經(jīng)濟的重要來源？這兩個“老虎”是不是要繼續(xù)放出來？我們還是要回到轉(zhuǎn)型階段的特征來思考下一步的走勢。

　　對于下一步經(jīng)濟走勢，我們有如下觀察：

　　01

　　經(jīng)濟轉(zhuǎn)型大勢不改

　　第一，經(jīng)濟減速中防衰退。改革開放40年以來，中國經(jīng)濟確實是一場奇跡，這場奇跡最重要的表現(xiàn)就是經(jīng)濟績效為正的年份占大多數(shù)。從歷史規(guī)律看，國家和國家之間的比較不在于某一個時期增長率有多高，而在于為負的年份少。在發(fā)達國家的歷史長河中可以看出，正增長的年份和負增長的年份比較，為負的年份越來越少，整個經(jīng)濟的波動減少，國家的政治和經(jīng)濟的互動趨于良性。經(jīng)濟減速中的核心是在減速的過程中，防止增長為負的年份不斷地累計，對整個政治和經(jīng)濟的互動產(chǎn)生非常大的不利影響。

　　圖七：人均國內(nèi)生產(chǎn)總值（藍色柱狀）和增長速度（橙色折線）對比圖1930-2019

　　第二，正確認識城鄉(xiāng)中國結(jié)構(gòu)形態(tài)。中國未來的結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變過程中產(chǎn)生的分歧比較大，一種思路是繼續(xù)提高中國的城市化水平，另一種思路是鄉(xiāng)村建設(shè)。中國的城鄉(xiāng)發(fā)展是疫情之后要思考的一個重要的戰(zhàn)略性問題。經(jīng)歷了改革開放40年發(fā)展后的中國已經(jīng)由鄉(xiāng)土中國發(fā)展到全面城鄉(xiāng)中國的階段，而后仍將經(jīng)過很長時間的發(fā)展才會達到全面的城市中國階段。

　　圖八：城鄉(xiāng)中國格局

　　這一過程絕不是簡單的城市化，將農(nóng)村人口變?yōu)槌鞘腥丝?，在這其中有很多重要的挑戰(zhàn)：

• 挑戰(zhàn)一：提升農(nóng)業(yè)競爭力，增加土地的回報和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率的提高。

• 挑戰(zhàn)二：未來的鄉(xiāng)村形態(tài)。

• 挑戰(zhàn)三：城鄉(xiāng)關(guān)系，良性的城鄉(xiāng)互動和融合。

　　02

　　土地制度改革的有利時機

　　中國的結(jié)構(gòu)狀態(tài)，不是簡單的城市化和農(nóng)民回歸鄉(xiāng)村就能解決問題。在整個轉(zhuǎn)型和結(jié)構(gòu)優(yōu)化過程中，土地制度改革可以起到積極作用。上一輪轉(zhuǎn)型過程中，中國的土地制度很重要的功能是“發(fā)動機”，此輪中國經(jīng)濟轉(zhuǎn)型和結(jié)構(gòu)回到正確軌道上的重要工具，就是土地制度改革來促進經(jīng)濟轉(zhuǎn)型，不能再回到原有的土地發(fā)展模式。

　　土地要素市場化的改革來促進轉(zhuǎn)型，一定要更加堅決。

　　首先，建立健全城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場。鄉(xiāng)村的發(fā)展機會絕不是簡單的城市化，新常態(tài)下，鄉(xiāng)村的發(fā)展機會不斷涌現(xiàn)。土地制度改革需要通過給予鄉(xiāng)村用地權(quán)力，促進生產(chǎn)要素不斷回流鄉(xiāng)村，通過保證城鄉(xiāng)用地權(quán)力的平等保障城鄉(xiāng)兩個發(fā)展空間的平衡。

　　第二，深化產(chǎn)業(yè)用地市場化配置改革。整個中國工業(yè)化模式的改革，首先需要改變原有的園區(qū)土地供應(yīng)的方式，以更靈活的、多樣化的供地方式，來應(yīng)對產(chǎn)業(yè)升級和工業(yè)化的轉(zhuǎn)型發(fā)展。其次，已有的低效的園區(qū)用地的消化問題也需要通過市場化配置的改革來匹配產(chǎn)業(yè)升級的用地需求。

　　第三，鼓勵盤活存量建設(shè)用地。目前城市土地已經(jīng)從增量階段進入到存量結(jié)構(gòu)優(yōu)化階段。用地的結(jié)構(gòu)性問題，第一體現(xiàn)在工業(yè)用地占比和政府用地占比過大，擠占城市宜居生態(tài)用地。城市用地的結(jié)構(gòu)需要調(diào)整和優(yōu)化。第二體現(xiàn)在存量土地的盤活路徑需要打通。其實質(zhì)是存量的建設(shè)用地，在土地增值的過程中，收益如何分享的問題。

　　第四，完善土地管理體制。現(xiàn)有的土地管理模式，在98年后匹配高速工業(yè)化和城市化的用地需求量中起到了積極和作用，也具備相應(yīng)的合理性。目前可以更大膽的推動由計劃管理到空間規(guī)劃管控的方式轉(zhuǎn)變。

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　　促進城鄉(xiāng)融合

　　中國城市化的核心，不是一個要多高城市化率的問題，而是一個如何實現(xiàn)城市和鄉(xiāng)村的融合。城鄉(xiāng)二元化體現(xiàn)在土地制度的二元化，也體現(xiàn)在城鄉(xiāng)權(quán)利的不匹配。城里人和鄉(xiāng)下人在城市化過程中成為“兩張皮”，這“兩張皮”如果不解決，中國未來的經(jīng)濟轉(zhuǎn)型和現(xiàn)代化進程可能會出非常大的風(fēng)險和問題。城鄉(xiāng)融合是下一輪整個結(jié)構(gòu)的基本形態(tài)，也是目標和任務(wù)。促進城鄉(xiāng)融合，應(yīng)做好以下幾方面工作：

　　第一，提高農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化質(zhì)量，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口到城市以后，是否能擁有作為市民的基本權(quán)利？包括居住權(quán)、公共服務(wù)分享權(quán)、平等就業(yè)權(quán)和子女的受教育權(quán)。城鄉(xiāng)融合的本質(zhì)，一定是進城農(nóng)民的城市權(quán)利與在城的市民權(quán)利平等的過程。這樣的話，整個城鄉(xiāng)融合就實現(xiàn)了從堵到通。

　　第二，優(yōu)化城鎮(zhèn)化空間格局。這次疫情反映出中國的城市化模式有一個非常重要的特征——“兩棲”。農(nóng)民進城務(wù)工，但最后還得回到鄉(xiāng)村，我們有城，但同時又有衰敗的鄉(xiāng)村。中國城鎮(zhèn)化問題是城鄉(xiāng)關(guān)系的問題，城市化模式的調(diào)整涉及到未來城鎮(zhèn)化空間的格局。這里非常重要的就是都市圈的發(fā)展。從經(jīng)濟的角度來講，為了整個經(jīng)濟的積聚，一個國家往往向2-3個都市圈積聚，在都市圈里面既有大城市，也有中小城市，還有鄉(xiāng)村。這種融合既解決了城市人的權(quán)利問題，也解決了進城人落在什么地方的問題。

　　第三、提升城市綜合承載能力。從這次疫情來看，整個城市的治理模式和城市承載的能力，在下一輪的發(fā)展中是需要重要補的一個短板。城市的公共衛(wèi)生、公共設(shè)施，城市的更新、治理方式等都需要做重大的改變。

　　第四、加快推進城鄉(xiāng)融合發(fā)展。非常重要的一個前提就是城鄉(xiāng)之間的生產(chǎn)要素必須流動起來，比如農(nóng)民的進城、城市人到鄉(xiāng)村；城市向農(nóng)民的開放、鄉(xiāng)村對城市的開放。這兩個空間的開放，也就出現(xiàn)了整個生產(chǎn)要素的雙向流動，才能實現(xiàn)整個公共資源的合理配置，實現(xiàn)中央提出的城鄉(xiāng)融合的發(fā)展體制機制。

　　促進城鄉(xiāng)融合發(fā)展非常重要的抓手是農(nóng)村土地制度的改革，包括集體建設(shè)用地的改革，宅基地的改革，包括整體制度改革，基本的原則是對土地進一步賦權(quán)，讓城鄉(xiāng)兩個空間在使用土地的權(quán)力上進一步平等，讓土地的權(quán)利進一步的豐富和完整。此外，在城鎮(zhèn)化過程中也應(yīng)當給予農(nóng)民更多的權(quán)利，賦予農(nóng)民更多的財產(chǎn)權(quán)。

　　這一系列改革背后的實質(zhì)是原有農(nóng)地轉(zhuǎn)用整體制度的改革，這一制度的改革將在下一輪的經(jīng)濟轉(zhuǎn)型、城鄉(xiāng)融合過程中，起到非常重要的撬動作用。劉守英教授期待此輪土地制度的改革像1998年土地推動經(jīng)濟高速增長和結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變發(fā)生一樣，對促進城鄉(xiāng)要素的流動、城鄉(xiāng)的平等、城市質(zhì)量的提升和鄉(xiāng)村的振興起到根本性的推動作用。

　　(本文作者介紹：中國財富管理50人論壇（CWM50）于2012年9月16日成立，是一個非官方、非營利性質(zhì)的學(xué)術(shù)智庫組織。論壇致力于為關(guān)心中國財富管理行業(yè)發(fā)展的專業(yè)人士提供一個高端交流平臺，推動理論、思想、創(chuàng)新和經(jīng)驗交流，為相關(guān)決策與研究機構(gòu)提供理論與實務(wù)經(jīng)驗參考，進而為財富管理行業(yè)的發(fā)展提供不竭的思想動力，最終對中國金融體系的優(yōu)化產(chǎn)生積極影響。)