文/新浪財經意見領袖專欄作家 熊柴、 白學松

　　房地產長期看人口、中期看土地、短期看金融。我們梳理了房地產市場的六大失衡，建議以人地掛鉤和金融穩定為核心加快構建房地產長效機制，發揮房地產實體經濟功能，回歸居住和制造業屬性。

　　導讀

　　房地產是周期之母，關系國計民生。房地產在有力推進中國城市化、經濟增長、民生改善等同時，也存在一些突出問題。房地產長期看人口、中期看土地、短期看金融。我們梳理了房地產市場的六大失衡，建議以人地掛鉤和金融穩定為核心加快構建房地產長效機制，發揮房地產實體經濟功能，回歸居住和制造業屬性。

　　摘要

　　中國房地產市場存在六大失衡。

　　1）土地供需失衡：一是建設用地在城鎮、鄉村之間配置失衡。2016年中國常住人均鄉村、城鎮建設用地分別為326、119平方米，鄉村是城鎮的2.7倍。二是城鎮用地在地區、城市之間配置失衡。分城市看，2006-2017年1000萬人以上城市城區人口增長34.1%，但建設用地僅增長6.1%，居住用地僅增長1.1%；20萬人以下城市人口增長1.5%，建設用地增長19.8%，居住用地增長15.3%。人地分離、供需錯配導致一二線高房價、三四線高庫存。三是城鎮建設用地在利用結構上配置失衡。2017年中國城鎮居住用地比例為31.4%，明顯低于美國的46.9%、日本的61.3%。

　　2）房地產調控失衡：中國房地產調控重抑制需求輕增加供給，重短期調控輕長效機制，且信貸政策變動頻繁。“調首付比例”、“限購”等需求端短期行政手段，誤傷剛需，且松動后需求會反彈。2002-2018年的6輪調控，政策切換是應對風險的應急性選擇，長效機制構建不足。2003-2018年累計動用全國性金融調控達12次，首付比例在20%-60%之間頻繁變動，利率在基準利率7折-1.3倍間變動。2015年以來長效機制逐步推進，但限售、限價、限簽等當下不合時宜的調控政策尚未修正，金融、土地、財稅、住房保障等一攬子長效管理機制有待建立。

　　3）房地產與實體經濟關系失衡：房地產一半是金融，一半是實體經濟，2018年房地產及上下游行業增加值占GDP的23.1%。過去由于人地失衡、供求錯配、貨幣超發等因素，房價快速上漲推高實體經濟成本，吸引資金脫實向虛，金融屬性超過實體屬性。2009-2018年全國工業用地均價、新建商品住宅銷售均價分別上漲1.4、1.9倍，一線城市二手房均價上漲4倍以上。2000-2018年中國住房市值年均增長15.7%，超過名義GDP的13%，住房市值與GDP的比例從234%增長到356% 。近幾年以房貸為主的居民部門杠桿率過快上升。2008-2018年中國居民杠桿率從17.9%升至52.6%，居民家庭債務收入比由31.0%增至86.9%。

　　4）房地產收入結構失衡：2018年土地出讓收入和房地產專項稅相當于地方財政收入的34.4%，房地產收入重建設交易輕保有，存量房時代土地財政亟待轉型。2017年中國土地出讓收入和房地產相關稅收中開發建設環節、交易環節和保有環節規模與地方財政收入的比例分別為31.6%、3.5%和2.3%。2015年OECD國家保有環節稅收占GDP比重為1.1%，中國為0.6%，低于英國、加拿大、美國的3.1%、3%、2.6%。

　　5）住房供給結構失衡：中國住房供給體系重銷售輕租賃，保障房供給不連續，中等收入住房支持不夠，多元主體供給型的住房體系尚未建立。2015年中國城鎮居民買房、自建、租賃以及其他比例為45：34：16：5，租賃比例遠低于德國、日本、英國、美國的55%、39%、37%、36%。中國多數保障房將非戶籍以及不符合保障房申請條件、但又買不起商品房的“夾心層”家庭排除在外，進入門檻較高，但退出門檻相對較低。

　　6）住房占有失衡：最低10%的家庭僅使用不到3%的住房面積，而最高10%家庭使用約20%的住房面積。2010年，最低10%、20%城鎮家庭戶使用的住房面積占比分別為2.3%、6.2%，最高10%、20%城鎮家庭戶使用的住房面積占比分別為21.8%、39.4%；2015年小普查數據存在一定抽樣問題，導致最低10%、20%城鎮家庭戶使用的住房面積占比分別升至為2.8%、7.2%，最高10%、20%城鎮家庭戶使用的住房面積占比分別明顯降至19.6%、36.9%；最新情況有待2020年人口普查公布。

　　2政策建議。1）以常住人口增量為核心改革“人地掛鉤”，優化土地供應。堅持都市圈城市群戰略，以新增常住人口與土地供應掛鉤，替代舊的農業轉移人口落戶數量與土地供應掛鉤，優化城鎮用地在城鄉、地區和城市之間的配置。2）保持房地產金融政策穩定，回歸實體經濟和居住屬性。支持剛需和改善型購房需求、抑制投機性需求，保持貨幣金融政策連續性和穩定性，支持房企合理融資需求。3）豐富供應主體，轉變住房供應結構。大力發展住房租賃市場，健全以市場配置為主、政府提供基本保障的住房租賃體系；加快構建“高收入靠市場、中等收入有支持、低收入能保障”的住房供給體系。4）穩步推進房地產稅改革，推動土地財政轉型。按照立法先行、充分授權、分步推進的節奏穩步推進，并針對中低收入家庭、特殊用途住房，設立稅收優惠。5）房地產政策從短期調控到長效機制構建，從抑制需求到增加供給。將合理有效的短期調控升級到制度化，建立金融、土地、財稅、住房保障、市場管理等一攬子長效管理機制，并從注重增加供給，促進長期供需平衡。

　　風險提示：政策推動不及預期。

　　目錄

　　1    中國房地產市場存在六大失衡    

　　1.1 土地供需失衡

　　1.2 房地產調控失衡

　　1.3 房地產與實體經濟關系失衡

　　1.4 房地產收入結構失衡

　　1.5 住房供給結構失衡

　　1.6 住房占有失衡

　　2    政策建議

　　正文

　　1中國房地產市場存在六大失衡

　　1.1土地供需失衡

　　隨著中國城市化推進，大量人口由農村進入城鎮；并且，進入城市化中后期后，人口更加向收入更高的核心城市和大城市群集聚，但是土地供給面臨三大失衡。

　　第一，建設用地在城鎮、鄉村之間配置失衡。中國城鄉二元戶籍制度與土地制度排斥了市場對城鄉人口和土地的有效配置，導致進城不能落戶、遷徙不能定居的農民工不愿無償放棄鄉村原有的宅基地，形成農民工群體在城鎮和鄉村“雙重占地”。根據國家統計局和自然資源部數據，2009-2016年鄉村常住人口從6.89億人減至5.90億人，減少約1.0億人；但鄉村建設用地面積不減反增，從18.47萬平方公里增至19.20平方公里，增加0.73萬平方公里。人均城鎮建設用地從112平方米上漲為119平方米，僅增長5.8%；而人均鄉村建設用地從268平方米增長為326平方米，增長21.5%，是人均城鎮建設用地的2.7倍。

　　第二，城鎮用地在地區、城市之間配置失衡。中國城鎮化戰略長期存在“控制大城市規模、積極發展中小城市”的傾向，與人口遷移趨勢明顯背離，造成土地在地區之間配置失衡。分地區看，2009-2016年東部城鎮建設用地增量比例低于城鎮人口增量比例12.9個百分點；而中部、東北、西部分別高1.7、4.4、6.8個百分點。分規模城市看，2006-2017年1000萬人以上城市城區人口增長34.1%，但建設用地僅增長6.1%，居住用地僅增長1.1%；20萬人以下城市人口增長1.5%，建設用地增長19.8%，居住用地增長15.3%。中國人口長期大量向一二線核心城市集聚，但是人地嚴重錯配，一二線城市土地供給嚴重不足導致高房價，三四線城市土地供給較多導致高庫存。而且貨幣長期超發使得廣義貨幣增速多高于名義GDP增長，尤其刺激供給短缺、優質公共資源富集的一二線城市房地產價格快速上漲。1998-2018年中國M2年均增長15.2%，明顯高于GDP年均增長12.5%。從城鎮住房套戶比看，2018年一線、二線、三四線城市分別為0.99、1.06、1.12，一線城市住房供給偏緊。

　　第三，城鎮建設用地在利用結構上配置失衡。1）居住用地和工業用地配置失衡。在“GDP錦標賽”下，地方政府一般壓低工業用地價格以招商引資，同時控制居住用地供給以實現土地出讓收入最大化。2017年中國城鎮用地中居住用地比例為31.4%，明顯低于美國的46.9%、日本的61.3%；工業用地比例為18.5%，明顯高于日本的7.7%、韓國的10.1%。2）道路用地粗放，但綠地與廣場用地供給不足。中國一線城市道路占建成區比例均高于15%，而巴黎、紐約、倫敦均處于10%-15%；綠地與廣場用地占比均低于8%，而巴黎、紐約、首爾均高于20%。3）低效閑置建設用地大量存在。2017年中國城鎮低效、閑置建設用地分別約為1.27萬、0.14萬平方公里。其中，低效建設用地主要為工業用地。

　　不過，近年來中國城市發展戰略逐漸調整為“以中心城市為引領，以城市群為主體形態，以都市圈建設為突破口，對中小城市分類施策”。2019年2月，發改委《關于培育發展現代化都市圈的指導意見》要求，促進中心城市與周邊城市（鎮）同城化發展，以培育現代都市圈為城市群建設突破口。4月，發改委《2019年新型城鎮化建設重點任務》要求，超大特大城市合理疏解中心城區非核心功能，大城市發揮規模效應和輻射帶動作用，中小城市發展分類施策，收縮型中小城市瘦身強體。8月，中央財經委員會第五次會議強調，增強中心城市和城市群等區域經濟和人口承載能力。12月，習近平總書記發表文章《推動形成優勢互補高質量發展的區域經濟布局》，要求尊重產業和人口向優勢區域集中的客觀規律，發揮各地的比較優勢，分類精準施策。

　　1.2房地產調控失衡

　　中國房地產調控重抑制需求輕增加供給，重短期調控輕長效機制，且信貸政策變動頻繁。

　　第一，過去二十年的房地產調控政策，重使用需求端的短期行政手段，如“調首付比例”、“調貸款利率”、“限購”、“限貸”、“調交易契稅”等。但需求抑制是暫時性政策，誤傷剛需購房者，而且調控政策松動后需求容易大幅反彈。而供給端政策，則著力不足，導致供需失衡。

　　第二，2002-2018年，我國共經歷了6輪調控，政策切換往往都是應對風險的應急性選擇，長效機制構建不足。例如為應對金融危機，2008年刺激政策出臺，但房價在2009年空前暴漲；2010年起“國十條”、“國四條”緊急出臺遏制房價上漲；2014年起行業面臨高庫存風險，隨即刺激政策再度開始，又引發2016年以來新一輪房價暴漲，2016年“930”政策再度緊急收緊。

　　第三，中國住房金融政策被作為穩周期的調控手段，變動頻繁。長期以來，我國房地產金融面臨三大問題：一是貨幣超發助漲房價；二是住房信貸政策變動頻繁，居民在政策放松時過度加杠桿；三是房地產融資政策變動幅度較大，房企對未來融資政策預期不穩。比如，在住房信貸政策方面，2003-2018年累計動用全國性金融調控達12次（不含16年推行因城施策后各地的調整），首付比例在20%-60%之間變動，利率在基準利率7折-1.3倍間變動。不穩定的住房信貸政策不利于市場平穩，居民在政策放松時過度加杠桿。2014年“930”至2016年“202”住房信貸政策不斷放松，包括放寬貸款資質認定標準、降低首付比例、下調貸款基準利率和增加利率折扣等，刺激居民貸款買房。2014-2016年住房貸款發放額/GDP從5.4%上升至10.8%，居民部門杠桿率從35.7%快速上升至44.5%。（詳見恒大研究院2019年7月報告《中國住房制度：回顧、成就、反思與改革》）

　　2015年以來長效機制逐步推進，但限售、限價、限簽等當下不合時宜的調控政策尚未修正，金融、土地、財稅、住房保障等一攬子長效管理機制有待建立。自2015年4月中央政治局會議首次提出“建立房地產健康發展的長效機制”以來，長效機制建設穩步推進，從“加快研究”、“建立完善”、“實施試點”、再到“全面落實”。2018年中央經濟工作會議要求，“要構建房地產市場健康發展長效機制，堅持房子是用來住的、不是用來炒的定位，因城施策、分類指導，夯實城市政府主體責任，完善住房市場體系和住房保障體系”。2019年中央經濟工作會議要求，“全面落實因城施策，穩地價、穩房價、穩預期的長效管理調控機制”。2020年初，央行工作會議指出，加快建立房地產金融長效管理機制。總體來看，當前限售、限價、限簽等當下不合時宜的調控政策是在炒房活躍、房價非理性上漲時期的應急措施、有待修正，金融、土地、財稅、住房保障、市場管理等一攬子長效管理機制有待建立。比如，限售限制產權自主交易，影響業主資金周轉和自住性購房；限價人為扭曲價格，導致新房二手房價格倒掛；限簽造成網簽堰塞湖，房價統計數據失真。

　　1.3房地產與實體經濟關系失衡

　　房地產一半是金融，一半是實體經濟，2018年房地產及上下游行業增加值占GDP的23.1%。從金融角度看，按揭和預售制度決定房地產行業具有明顯的金融屬性，房地產安全與金融安全息息相關。從實體經濟角度看，房地產開發投資帶動建筑業以及鋼鐵、有色金屬等上下游制造業；房地產消費既直接帶動與住房有關的家電、家具、家紡等制造業，也明顯帶動媒體服務、物業管理等第三產業。從房地產開發投資占固定資產投資比例看，1999-2018年保持在20%左右，2018年為18.9%。從房地產業增加值占GDP比重看，1998-2018年從4.0%增至6.6%。從國際比較看，當前中國房地產業增加值比重明顯低于美國的13.3%、日本的11.3%、德國的10.5%，但主要源于中國對房屋租賃數據統計不足，同時物業管理、經紀與代理等發展不成熟，存在低估。考慮房地產對建筑業及相關產業的拉動，2018年房地產及上下游行業增加值占GDP的23.1%。（詳見恒大研究院2019年12月報告夏磊展望2020年房地產政策和市場：長效機制新思路 市場分化新格局）

　　過去由于人地失衡、供求錯配、貨幣超發等因素，房價長期過快上漲，推高實體經濟成本，吸引資金脫實向虛，金融屬性超過實體屬性。依據自然資源部和國家統計局數據，2009-2018年全國工業用地均價、新建商品住宅銷售均價（全國層面缺乏二手房均價數據）分別上漲1.4、1.9倍。根據房產中介安居客和房地產協會旗下房價行情網數據，2009-2018年北京、上海、廣州、深圳二手房均價分別上漲4.6、4.2、4、4.4倍。房價、地價長期過快上漲，導致企業用地成本升高，還增加了勞動者的居住成本，對實體經濟形成壓力。中國東部地區部分制造業逐漸向成本較低的中西部、東南亞等轉移，核心城市科技類企業部分產業鏈外遷到周邊低成本地區。從一線城市看，近年華為、大疆科技、中興通訊、小米和阿里巴巴等科技企業，紛紛將生產、研發等對土地需求更強的部門從一線外遷到周邊低成本地區，以節省土地開支。此外，過去房價持續過快上漲，吸引了大量社會資本進入，資金脫實向虛，使得一些企業熱衷于“掙快錢”，開工廠不如炒房子，而對實體經濟部門的研發投入缺乏熱情，不利于產業升級。2000-2018年中國住房市值年均增長15.7%，超過名義GDP的13%，住房市值與GDP的比例從234%增長到356%     ，2018年中國住房市值與GDP的比例高于美國、日本、德國、英國、法國的126%、208%、238%、320%、341%。

　　近幾年以房貸為主的居民部門杠桿率過快上升，對居民消費形成一定擠壓。從杠桿結構來看，2018年中國住房貸款余額占住戶部門債務余額的比例為53.9%。國際上，大多數國家房貸占比超69%，2017年24個公布數據的OECD國家，房貸占比分布在38%-94%之間，均值為69.4%。房產所有者的財富會隨著房價上漲增加，如果居民杠桿率不高，房地產會促進消費增長，形成財富效應。若居民杠桿率上升過快，房貸占用日常大量現金流，將會對居民消費形成一定擠出。2008-2018年中國居民杠桿率從17.9%快速升至52.6%，居民家庭債務收入比由31.0%增至86.9%，而社會消費品零售總額增速由22.7%降為8.0%。近幾年中國居民杠桿率上升過快，且在發展中國家處于較高水平。2008-2018年中國杠桿率年均增長11.4%，遠高于美國、英國、日本、墨西哥、巴西的-2.3%、-1.0%、-0.3%、1.9%、3.8%。2018年中國居民杠桿率遠低于美國（75.8%）、英國（83.9%）、日本（58.4%）等發達國家，但在人均GDP水平相當的發展中國家處于較高水平，遠超巴西（28.2%）和墨西哥（16.1%）等。

　　1.4房地產收入結構失衡

　　房地產收入是地方財政主要來源，2018年土地出讓收入和房地產專項稅相當于地方財政收入的34.4%。用歷史的眼光來看，土地財政在調動地方政府積極性、推動經濟增長、完善城市公共基礎設施建設等方面起到了積極作用。地方政府通過低成本征收農業用地，低價格轉讓工業用地，高價格出讓商、住用地，一方面吸引產業投資，另一方面獲得高額土地出現讓金彌補財政缺口。巨額的土地出讓收入主要用于征地和拆遷補償、土地開發、城市建設、基礎設施建設等，成為中國經濟發展的一個內生邏輯。土地出讓收入方面，2012-2018年土地出讓金規模由2.9萬億元增至6.5萬億元，占地方財政收入（一般公共預算收入、政府性基金收入和國有資本經營收入）的比例由20.0%增至27.0%。房地產專項稅方面，2012-2018年契稅、土地增值稅、城鎮土地使用稅、耕地占用稅和房產稅等房地產專項稅由1.0萬億元增至1.8萬億元，占地方財政收入的比例由7.1%增至7.4%。整體來看，2012-2018年土地出讓收入和房地產專項稅合計占地方財政收入從27.1%升至34.4%。

　　中國房地產收入重建設交易輕保有，存量房時代土地財政亟待轉型。2017年中國土地出讓收入和房地產相關稅收中開發建設環節、交易環節和保有環節規模與地方財政收入的比例分別為31.6%、3.5%和2.3%。根據OECD統計，2015年OECD國家保有環節稅收占GDP比重為1.1%，中國為0.6%，低于英國、加拿大、美國的3.1%、3%、2.6%。由于主力置業人群在2013年見頂和當前城鎮套戶比接近1.1，大規模住房建設時代正在過去，存量房時代正在來臨。從二手房/新房成交套數比看，2013年北京、上海、深圳均突破1，分別為1.0、1.1和1.5，率先邁入存量房市場，同時各城市二手房/新房成交套數比均在朝1靠攏。從套戶比看，2018年中國城鎮套戶比為1.09，住房總體平衡，房地產逐步從高速轉向中速、高質量發展階段。隨著存量房時代逐步到來，新拿地、新開工總量均會減少，土地市場降溫，土地出讓收入、房地產建設環節稅收對地方財政的貢獻將下滑。未來地方財政對房地產建設交易環節收入的依賴將難以為繼，保有環節稅收——房產稅改革的緊迫性上升。

　　1.5住房供給結構失衡

　　中國住房供給體系重銷售輕租賃，保障房供給不連續，中等收入住房支持不夠，多元主體供給型的住房體系尚未建立；2015年中國城鎮居民買房、自建、租賃以及其他比例為45：34：16：5，租賃比例遠低于發達國家。

　　第一，中國住房供應體系重銷售輕租賃。根據人口普查資料和1%人口抽樣調查資料，2010年中國城鎮居民住房來源中，買房、自建、租賃以及其他比例分別為43：32：21：4，2015年分別為45：34：16：5（2015年小普查統計的住房自有率偏高、租房率偏低，可能存在抽樣問題），租賃比例低于多數發達國家，如德國、日本、英國、美國租賃比例分別為55%、39%、37%、36%。低租賃比率與房地產市場尚處于增量房階段有關，也與租賃制度不完備有關。租賃市場管理主要依據《城市房地產管理法》（1994）和《商品房屋租賃管理辦法》（2010），無專項法律。租賃市場還存在多項痛點，包括房源單一，個人房源占比達83%；租購不同權，承租人難以享受優質的城市公共資源等。在國際上，發達國家租賃房源多元化、機構化。個人、企業、政府、非盈利組織均是房源提供方。德國租房市場中個人房源占比僅66%，私營公司、公共住房公司、住房合作社占比分別達12%、11%和9%；美國租房市場中個人房源占比48%，房地產開發商、房地產信托投資基金、非盈利組織、住房合作社占比分別占32%、5%、4%和2%。

　　第二，保障房供給不連續，進入門檻高，退出門檻低。1995年《國家安居工程實施方案》標志著中國保障房建設起步；1998年房改提出“建設以經濟適用房為主的多層次城鎮住房供應體系”，將保障房建設置于中心位置；2003年提出“大多數家庭購買或租賃商品房”，保障房供給進入停滯期；2007年為調控房地產過熱，出臺《關于解決城市低收入家庭住房困難的若干意見》，重啟保障房建設；2008年為應對國際金融危機開啟“四萬億”投資，其中把“建設保障性安居工程”列為首項，大規模保障房建設開展。2015年國務院提出“三年行動計劃”，要求2015-2017年改造棚戶區住房1800萬套；2017年再提出3年棚改攻堅計劃，要求2018-2020年再改造1500萬套。2009-2017年，保障性安居工程累計開工6137萬套，相當于同期商品住宅新開工套數的48.2%。

　　在實踐層面，多數保障房如經濟適用房，申請條件要求“具有當地城鎮戶口”、“家庭收入符合市、縣人民政府劃定的低收入家庭收入標準”，通過戶籍和收入限制將非戶籍家庭以及不符合保障房條件、但又買不起商品房的“夾心層”家庭排除在外，進入門檻較高。但在退出機制上，經濟適用房房主5年后擁有全部產權，按屆時同地段普通商品住房與經濟適用住房差價的一定比例交納土地收益等價款后可出售，退出門檻相對較低，購房者可獲得較大退出收益。近年來北京等地推行的“共有產權房”是優化住房保障缺陷的有益嘗試，在進入端放開戶籍限制，退出端規定轉讓對象應為代持機構或其他符合共有產權住房購買條件的家庭。（詳見恒大研究院2019年10月報告《中國房地產：問題、難題與建議—“激蕩二十年”系列三》）

　　1.6住房占有失衡

　　當前城鎮家庭住房擁有的不平衡程度較為嚴重，最低20%的城鎮家庭戶擁有約6%的住房面積，而最高20%的家庭戶擁有約40%的住房面積。

　　根據人口普查資料定義，當一個家庭有多套住房時且未出租或借給他人居住，其“使用”的住房面積為全部住房面積；但如果該家庭有住房出租或借給他人居住，則該住房面積為實際居住人“使用”，計入實際居住人的住房面積。從現實來看，租房人群的人均住房面積建筑面積一般在30平以下；如家庭人均住房面積超過50平，則人口普查統計的住房面積很可能為該家庭產權所有。因此，考慮出租等情況，人口普查的使用住房數據可能會低估富裕家庭的產權住房面積，高估貧困家庭的產權住房面積，因此低估實際產權擁有住房情況的不平衡程度。

　　在恒大研究院2019年8月報告《中國住房存量報告：2019》中，我們對人均住房面積在8平方米以下的家庭戶樂觀假設其人均住房面積為7平方米，對人均住房面積在70平方米以上的家庭戶保守假設其人均住房面積為72平方米，由此計算不同類型家庭戶擁有的住房面積。研究發現從使用情況看，住房分布的不平衡程度仍然嚴重。換算為五等份或十等份看，2000年最低10%、20%城鎮家庭戶使用的住房面積占比分別為3.0%、7.1%，最高10%、20%城鎮家庭戶使用的住房面積占比分別為22.4%、39.0%；2010年，情況變化為，最低10%、20%城鎮家庭戶使用的住房面積占比分別為2.3%、6.2%，最高10%、20%城鎮家庭戶使用的住房面積占比分別為21.8%、39.4%；2015年小普查數據存在一定抽樣問題，導致最低10%、20%城鎮家庭戶使用的住房面積占比分別升至為2.8%、7.2%，最高10%、20%城鎮家庭戶使用的住房面積占比分別降至19.6%、36.9%；最新的情況有待2020年人口普查公布。

　　根據人口普查資料城鎮家庭戶住房“使用”情況的數據估算，1995-2015年全國城鎮家庭戶住房使用分布的基尼系數大致保持在0.3左右，這顯然存在低估。如果考慮20%的城鎮家庭戶租房、人均住房面積更低的城鎮集體戶人口以及2億多農民工群體在城鎮置業比例較低等情況，低收入群體實際擁有的住房面積占比與其戶數即人口占比的比例無疑將更低，即產權層面的城鎮家庭住房分布基尼系數無疑更高。

　　2政策建議

　　房地產長期看人口，中期看土地，短期看金融。要實現“穩地價、穩房價、穩預期”的政策目標，促進房地產市場平穩健康發展，我們建議以人地掛鉤和金融穩定為核心加快構建房地產長效機制，建立居住導向的新住房制度，更多發揮房地產實體經濟功能，回歸居住屬性和制造業屬性。

　　一是以常住人口增量為核心改革“人地掛鉤”，優化土地供應。目前的“人地掛鉤”源于2016年9月國土資源部、發改委、公安部等部委聯合發布《關于建立城鎮建設用地增加規模同吸納農業轉移人口落戶數量掛鉤機制的實施意見》文件，指農業轉移人口落戶數量與城鎮建設用地供應量掛鉤，并規定“超大和特大城市的中心城區原則上不因吸納農業轉移人口安排新增建設用地”，因此并不能解決熱點城市人口流入與住房供應緊張之間的矛盾。未來應堅持都市圈城市群戰略，加快推進農業轉移人口市民化，建立健全宅基地自愿有償退出機制，推行新增常住人口與土地供應掛鉤，推進市場化跨省換地，優化城鎮用地在城鄉、地區和城市之間的配置，嚴格執行“庫存去化周期與供地掛鉤”政策，優化城鎮城市工業用地、住宅用地、商業用地及公共服務用地等結構。

　　二是保持房地產金融政策穩定，回歸實體經濟和居住屬性。房地產短期看金融，房地產過度金融化是風險之源，金融穩健是治本之策。2019年5月以來針對房地產融資出臺了一系列收緊政策，從海外債、信托、信貸等全面收緊。當前既要防止貨幣放水刺激房地產泡沫，又要防止主動刺破引發重大金融風險。一是堅持差異化的住房信貸政策，支持剛需和改善群體購房自住，抑制投機性需求；二是保持貨幣金融政策連續性和穩定性，避免住房金融政策調整過快過急，導致市場短期內劇烈波動，引發處置風險的風險；三是房地產融資從過度收緊回歸中性穩定，避免一刀切走極端，支持房企合理融資需求。

　　三是豐富供應主體，轉變住房供應結構。當前中國住房供給體系重銷售輕租賃，多元主體供給型的住房體系尚未建立。未來供應主體將從以開發商為主轉變為政府、開發商、租賃中介公司、長租公司等多方供給；以市場化的商品住房為主、加大各類保障性住房供應力度，形成“高收入靠市場、中等收入有支持、低收入能保障”的階梯化住房供給結構。不過，住房供應結構的探索與政策出臺須因地制宜，警惕盲目跟風。

　　四是穩步推進房地產稅改革，推動土地財政轉型。房地產稅改革的根本目的在于給地方創造穩定稅源，健全地方稅體系，推動“土地財政”在完成城鎮化的階段使命后成功轉型。房地產稅改革，方向是將房產稅和城鎮土地使用稅二稅合一，并對個人住房開征房地產稅。在節奏上，立法先行，在全國人大經過審議形成法律；在具體實施時，對地方政府充分授權、分步推進。并且，作為財產稅和直接稅，房地產稅出臺方案應充分考慮居民的稅收負擔，針對中低收入家庭、特殊用途住房，設立合適的稅收優惠。

　　五是房地產政策從短期調控到長效機制構建，從抑制需求到增加供給。一是取消一些不合理的短期調控政策，將合理有效的短期調控升級到制度化，建立金融、土地、財稅、住房保障、市場管理等一攬子長效管理機制。如在大量人口流入的一二線城市增加共有產權房和租賃住房供應；“限房價、競地價、競配建”等創新土地出讓模式逐步替代價高者得的傳統模式，打破地價推升房價、房價拉升地價的循環等。二是從側重抑制短期需求轉為注重增加供給，促進長期供需平衡。人口決定需求、土地決定供給、金融決定需求的釋放。短期的需求側調控政策，或刺激需求急劇釋放、或壓抑需求延后釋放，只是短期的權宜之計，無法解決長期供需不平衡的根本矛盾。供給端的政策，如人地掛鉤、確立都市圈城市群戰略、調整土地用途結構、完善租賃市場等才是平衡供需的長期之策。

　　南開大學杜光瑜對本文數據整理有貢獻

　　(本文作者介紹：恒大研究院院長助理、首席城市研究員。清華大學博士、社科院博士后，副研究員職稱。)