文/國家外匯管理局總會計師 孫天琦

　　外匯領(lǐng)域微觀監(jiān)管是跨境資本流動“宏觀審慎+微觀監(jiān)管”兩位一體管理框架的重要組成部分。結(jié)合國際國內(nèi)金融監(jiān)管經(jīng)驗和我國資本項目可兌換進程，我國外匯領(lǐng)域微觀監(jiān)管應(yīng)具備“三支柱”。

　　2015年底至2017年初，受國內(nèi)外多重因素影響，我國外匯市場幾度出現(xiàn)較嚴重的“跨境資本大規(guī)模流出—外匯儲備持續(xù)下降—人民幣貶值壓力增大”負向螺旋。按照黨中央、國務(wù)院決策部署，外匯管理部門會同相關(guān)部門綜合施策，積極采取穩(wěn)定外匯市場的綜合性措施，避免了可能發(fā)生的高強度外匯市場沖擊。

　　在總結(jié)應(yīng)對沖擊經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，國家外匯管理局潘功勝局長于2017年中提出了跨境資本流動“宏觀審慎+微觀監(jiān)管”兩位一體管理框架。

　　外匯領(lǐng)域微觀監(jiān)管是跨境資本流動“宏觀審慎+微觀監(jiān)管”兩位一體管理框架的重要組成部分。結(jié)合國際國內(nèi)金融監(jiān)管經(jīng)驗和我國資本項目可兌換進程，我國外匯領(lǐng)域微觀監(jiān)管應(yīng)具備“三支柱”。

　　外匯領(lǐng)域微觀監(jiān)管的“三支柱”

　　支柱一是實需管理、交易真實性審核，從重事前審批轉(zhuǎn)向強調(diào)事中事后監(jiān)管，確保現(xiàn)有外匯管理政策有效落地執(zhí)行。

　　支柱二是行為監(jiān)管，旨在維護外匯市場競爭秩序，保護消費者、投資者合法權(quán)益。

　　支柱三是微觀審慎監(jiān)管，避免市場主體過度的外匯風險承擔，避免由個體貨幣錯配風險、匯率風險導致資不抵債，進而引發(fā)系統(tǒng)性風險。

　　“三支柱”也強調(diào)充分發(fā)揮自律機制補充作用。

　　當前和未來較長一段時間的工作重點，是實需管理、交易真實性審核（支柱一）。

　　1996年，我國實現(xiàn)經(jīng)常項目可兌換；按照國際貨幣基金組織（IMF）7大類40項分類標準，目前我國可兌換和部分可兌換的資本項目已達37項，占92.5%。當前和未來較長一段時間，我們工作重點是堅持放管結(jié)合，完善實需管理、交易真實性審核等制度，增強監(jiān)管有效性，確保現(xiàn)有外匯管理政策切實落地，維護外匯市場穩(wěn)定。

　　2019年我國銀行業(yè)所有的客戶跨境收款3.62萬億美元，向境外付款3.59萬億美元，跨境收付合計7.21萬億美元，充分保障了市場主體合法合規(guī)的跨境收支需要。

　　未來，隨著人民幣匯率逐步實現(xiàn)清潔浮動，資本項目開放不斷推進，外匯領(lǐng)域微觀行為監(jiān)管（支柱二）和外匯領(lǐng)域微觀審慎監(jiān)管（支柱三）的重要性將顯著提升，實需管理、交易真實性審核（支柱一）的作用相對會下降。

　　從國際經(jīng)驗來看，大部分發(fā)達國家已經(jīng)實現(xiàn)貨幣自由兌換和匯率自由浮動，跨境資金可無因劃轉(zhuǎn)，跨境資本流動管理主要是行為監(jiān)管、審慎監(jiān)管和基于“三反”（反洗錢、反恐怖融資、反逃稅）的監(jiān)管。未來隨著改革推進，我國與發(fā)達國家金融監(jiān)管政策的差異可能會逐步縮小，外匯領(lǐng)域微觀行為監(jiān)管、微觀審慎監(jiān)管和“三反”也將發(fā)揮越來越重要的作用。

　　從另一個維度看，外匯領(lǐng)域微觀監(jiān)管也是功能監(jiān)管的典型模式，無論是金融機構(gòu)、企業(yè)還是個人，無論是境內(nèi)主體還是境外主體，無論是使用外幣現(xiàn)鈔還是現(xiàn)匯，只要其進行跨境外匯收支、境內(nèi)外匯劃轉(zhuǎn)、外幣現(xiàn)鈔存取或外匯經(jīng)營活動，就被納入監(jiān)管范圍之內(nèi)。

　　從外匯管理部門的角度來看，目前此類功能監(jiān)管的職責更多是集中于貨幣匯兌環(huán)節(jié)，還有一些職責分散在發(fā)展改革委、商務(wù)部、銀保監(jiān)會、證監(jiān)會等負責“交易環(huán)節(jié)”的上中游部門。

　　支柱1：不斷完善外匯交易真實性審核/實需管理方式，確保現(xiàn)有外匯管理政策有效落地和執(zhí)行

　　習近平總書記在中央政治局第十七次集體學習時強調(diào)，制度的生命力在于執(zhí)行，要強化制度執(zhí)行力，加強制度執(zhí)行的監(jiān)督，切實把我國制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為治理效能。外匯領(lǐng)域微觀監(jiān)管政策法規(guī)的有效落地執(zhí)行是外匯管理部門治理能力提升的關(guān)鍵。

　　一是用金融科技提升非現(xiàn)場監(jiān)管的風險預警水平。針對外匯形勢的新特征、新變化，持續(xù)完善非現(xiàn)場檢查指標體系，更好地挖掘和使用現(xiàn)有數(shù)據(jù)，避免數(shù)據(jù)“睡覺”問題。豐富數(shù)據(jù)源，及時發(fā)現(xiàn)跨境資本流動的異常情況，夯實非現(xiàn)場檢查工作基礎(chǔ)。

　　探索運用大數(shù)據(jù)、機器學習、人工智能等技術(shù)，改進非現(xiàn)場監(jiān)測分析系統(tǒng)功能，提高線索查找精準度和現(xiàn)場檢查針對性。充分利用大數(shù)據(jù)進行風險篩查，使外匯市場風險防范關(guān)口前移。重點加強對外匯領(lǐng)域系統(tǒng)重要性機構(gòu)和高風險機構(gòu)有關(guān)涉匯信息的監(jiān)測分析。

　　二是聚焦重點開展現(xiàn)場檢查。加強對全國主要銀行、非銀行金融機構(gòu)和支付機構(gòu)的檢查。聚焦高風險業(yè)務(wù)，重點打擊跨境擔保、轉(zhuǎn)口貿(mào)易、境外放款、外幣現(xiàn)鈔、特許兌換等外匯業(yè)務(wù)中存在的非法行為。

　　三是推進監(jiān)管部門信息共享和監(jiān)管合作。深化與稅務(wù)、海關(guān)等部門的合作，擴大信息和數(shù)據(jù)共享范圍，便利銀行進行交易真實性審核。及時通報違規(guī)主體和案例，對嚴重違規(guī)主體依法實施聯(lián)合懲戒措施，形成監(jiān)管合力。配合公安等部門，持續(xù)高壓打擊地下錢莊等違法犯罪活動。推進金融監(jiān)管的國際合作。

　　四是保持外匯領(lǐng)域微觀監(jiān)管政策和執(zhí)法標準跨周期的穩(wěn)定性、一致性和可預期性。建立既對標國際規(guī)則，又符合我國實際的工作機制。

　　支柱2：從批發(fā)市場和零售市場兩個維度，完善外匯領(lǐng)域微觀行為監(jiān)管

　　行為監(jiān)管是監(jiān)管部門對金融機構(gòu)經(jīng)營行為的監(jiān)督管理，包括打擊操縱市場和內(nèi)幕交易、反欺詐和誤導、信息披露要求、個人金融信息保護、反不正當競爭/反壟斷、消費爭議解決等，維護公平、公正、有效競爭的外匯市場秩序。外匯領(lǐng)域行為監(jiān)管包括對外匯批發(fā)市場和外匯零售端的行為監(jiān)管。

　　完善外匯批發(fā)市場行為監(jiān)管是近中期的一項工作重點。

　　一是建立健全外匯批發(fā)市場法規(guī)體系。修訂1996年《銀行間外匯市場管理暫行規(guī)定》，規(guī)范交易行為。在《外匯管理條例》中增加外匯批發(fā)市場行為監(jiān)管相關(guān)內(nèi)容。參考國際慣例及我國外匯批發(fā)市場上最新出現(xiàn)的交易產(chǎn)品和工具等動態(tài)發(fā)展，研究及時出臺專項指引，形成監(jiān)管法規(guī)體系（如市場信息規(guī)范指引；市場銷售人員行為規(guī)范指引等）。

　　二是建立外匯批發(fā)市場非現(xiàn)場檢查工作體系。加強數(shù)據(jù)采集，完善統(tǒng)計監(jiān)測，做到對苗頭性、趨勢性問題早發(fā)現(xiàn)、早預警、早處置。

　　三是建立批發(fā)市場現(xiàn)場檢查工作體系。開展對外匯批發(fā)市場違法違規(guī)行為的檢查。提升外匯檢查隊伍專業(yè)能力和水平。同時，研究銀行間同業(yè)拆借市場、債券市場、外匯市場、黃金市場、大宗商品市場等各類金融批發(fā)市場的監(jiān)管及其規(guī)則的統(tǒng)籌問題。

　　外匯領(lǐng)域零售端行為監(jiān)管方面，重點是保護金融消費者合法權(quán)益。

　　黨的十九屆四中全會指出“堅持以人民為中心的發(fā)展思想”“必須堅持一切行政機關(guān)為人民服務(wù)、對人民負責”“保障人民權(quán)益”“強化消費者權(quán)益保護”。保護外匯領(lǐng)域消費者合法權(quán)益包括保護財產(chǎn)安全權(quán)、知情權(quán)、自主選擇權(quán)、公平交易權(quán)、依法求償權(quán)，以及個人信息保護，打擊虛假宣傳、欺詐等行為，維護公平透明的市場環(huán)境。

　　一是切實保護外匯領(lǐng)域金融消費者利益。我國《消費者權(quán)益保護法》規(guī)定，消費者發(fā)生權(quán)益爭議時，有權(quán)向有關(guān)行政部門投訴。相關(guān)管理部門應(yīng)切實暢通投訴舉報渠道，便利金融消費者咨詢和糾紛解決，及時回應(yīng)社會關(guān)切，支持金融消費者依法維權(quán)。

　　二是督促金融機構(gòu)提升涉匯經(jīng)營活動的合規(guī)性。金融機構(gòu)應(yīng)科學設(shè)定業(yè)績考核目標，完善對一線柜員和管理層的激勵機制和培訓，不能僅關(guān)注銷售業(yè)績，更要注重合規(guī)。針對客戶的業(yè)務(wù)詢問和政策咨詢，應(yīng)客觀、準確、全面解答，不可推卸責任、搪塞客戶。

　　三是引導金融消費者主動學習掌握金融知識和市場風險特征。引導樹立“自享收益、自擔風險”的意識，提高自我保護能力，避免被虛假宣傳誤導。引導跟進了解有關(guān)政策法規(guī)，自覺養(yǎng)成“參與非法金融活動不受法律保護”的意識，主動遠離非法金融活動。

　　四是督促有關(guān)主體嚴格依法合規(guī)開展金融營銷宣傳。落實《關(guān)于進一步規(guī)范金融營銷宣傳行為的通知》要求，規(guī)范廣告行為。

　　確保現(xiàn)有政策落地是外匯領(lǐng)域微觀行為監(jiān)管的重點，查處違規(guī)是重要抓手。

　　檢查發(fā)現(xiàn)，相關(guān)監(jiān)管政策和銀行內(nèi)控制度仍存在執(zhí)行不到位的情況。銀行一線柜員要有守護好外匯領(lǐng)域“國門”的意識，將法規(guī)要求落實到每天每筆具體業(yè)務(wù)中，讓合法合規(guī)的市場主體更加便利，讓違法違規(guī)者無空可鉆。

　　同時，監(jiān)管部門也應(yīng)依法查處違規(guī)行為。次貸危機以來，歐美等國銀行因金融外匯領(lǐng)域違法違規(guī)行為被處罰大約3500億美元。我國應(yīng)借鑒歐美國家經(jīng)驗，立足我國實際，明晰外匯市場和跨境金融服務(wù)監(jiān)管規(guī)則，加大對違法違規(guī)行為的處罰力度。

　　支柱3：加強跨部門監(jiān)管合作，完善外匯領(lǐng)域微觀審慎監(jiān)管

　　審慎監(jiān)管是監(jiān)管部門為了防范金融機構(gòu)資不抵債風險，維護金融體系穩(wěn)定，制定資本充足率、資產(chǎn)質(zhì)量、風險集中度、流動性、貨幣錯配等審慎指引，定期組織現(xiàn)場檢查，監(jiān)測、評估風險狀況，及時進行風險預警和處置，維護金融穩(wěn)定。

　　隨著我國深入推進全面開放新格局，金融開放度、資本項目開放度、人民幣匯率市場化程度越來越高，外匯領(lǐng)域?qū)徤鞅O(jiān)管需不斷完善、強化。

　　一是加強監(jiān)管部門監(jiān)管合作和信息共享。外匯管理部門應(yīng)與其他監(jiān)管部門建立機制，定期交換關(guān)于跨境收支、金融市場、貨幣錯配、匯率風險等的監(jiān)管指標和監(jiān)測指標信息、檢查處罰信息，及時溝通市場問題。

　　二是結(jié)合我國實際，外匯管理部門應(yīng)會同相關(guān)部門，共同研究外匯領(lǐng)域微觀審慎監(jiān)管要求及其可能的逆周期調(diào)節(jié)功能。高度關(guān)注銀行沒有進行有效對沖的外匯貸款風險，以及企業(yè)集團境外發(fā)債等活動的匯率和外幣利率風險。引導銀行在風險定價中充分評估考慮有關(guān)客戶的貨幣錯配風險、匯率風險、大宗商品價格波動風險及相關(guān)套期保值情況等。研究市場主體跨境債務(wù)的隱性擔保問題，抑制借入未對沖外幣債務(wù)的風險傾向。

　　三是對跨境貿(mào)易和投融資活躍的企業(yè)/企業(yè)集團，建立關(guān)于貨幣錯配與匯率風險的監(jiān)測體系，在此基礎(chǔ)上建立風險提示機制。對跨境投資和融資活動活躍的企業(yè)/企業(yè)集團，密切關(guān)注其貨幣錯配與匯率風險。對其外匯敞口情況、風險對沖情況等建立監(jiān)測指標體系，在此基礎(chǔ)上建立風險提示機制。會同相關(guān)部門推動企業(yè)提升報表和數(shù)據(jù)質(zhì)量，便于金融機構(gòu)全面、準確評估相關(guān)風險。

　　同時，結(jié)合我國實際，研究針對非金融企業(yè)貨幣錯配的監(jiān)管指標要求。如印尼對持有外幣外債的非銀行企業(yè)要求：6個月內(nèi)到期的凈外匯負債對沖比例不得低于25%；外幣資產(chǎn)/本季度末起3個月內(nèi)到期的外幣負債的比例不得低于70%；持有外幣外債的企業(yè)信用評級不得低于BB-（由印尼央行認可的評級機構(gòu)進行評估）。

　　四是引導企業(yè)樹立“財務(wù)中性”管理理念。持續(xù)向市場主體宣傳“風險中性”的財務(wù)管理理念，正確看待“套保虧損”與實際損失的關(guān)系，正確看待套保成本和企業(yè)財務(wù)管理成本正常支出的關(guān)系。支持符合條件的中資企業(yè)在依法合規(guī)、風險可控、商業(yè)可持續(xù)的前提下，參與境內(nèi)外、場內(nèi)外衍生品交易。

　　五是守土有責，加強跨境金融服務(wù)的市場準入管理。市場準入也是外匯領(lǐng)域微觀審慎監(jiān)管的重要組成部分。金融科技快速發(fā)展促進了跨境交付模式（如金融機構(gòu)在一國領(lǐng)土內(nèi)向另一國領(lǐng)土內(nèi)的消費者提供金融服務(wù)）下的金融服務(wù)創(chuàng)新，但也滋生了跨境“無照駕駛”等違法違規(guī)問題。

　　我國金融業(yè)必須不斷擴大開放，境外機構(gòu)在我國開展金融活動必須依法履行我國“金融牌照”等有關(guān)規(guī)則要求，以持有的外國牌照在我國展業(yè)屬于“無照駕駛”，牌照要有國界。

　　我相關(guān)金融監(jiān)管部門必須守土有責，嚴查重罰跨境在我境內(nèi)“無照駕駛”行為及其涉及的跨境非法金融廣告，外匯管理部門必須繼續(xù)嚴懲涉及的違法違規(guī)跨境資金流動行為。此外，應(yīng)進一步研究跨境金融服務(wù)的行為監(jiān)管問題，并加強跨國合作，注重保護金融消費者權(quán)益。

　　隨著我國改革開放不斷推進，我國經(jīng)濟更加融入全球經(jīng)濟、金融市場更加融入全球金融市場，人民幣匯率市場化過程中波動幅度加大，跨境資本流動更加自由、便利，市場主體匯率風險管理越來越重要，監(jiān)管部門加強外匯市場監(jiān)管、維護外匯市場良性秩序、防范外部風險跨境傳染越來越重要。在實踐中不斷完善外匯領(lǐng)域微觀監(jiān)管框架，需要交易環(huán)節(jié)、匯兌環(huán)節(jié)各個監(jiān)管部門的共同努力。

　　(本文作者介紹：國家外匯管理局總會計師)