文/新浪財(cái)經(jīng)意見領(lǐng)袖專欄作家  徐遠(yuǎn)

　　以前的城鎮(zhèn)化是和中國(guó)以前的初級(jí)工業(yè)化的經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段相適應(yīng)的，它是初級(jí)工業(yè)化的載體；未來(lái)的現(xiàn)代服務(wù)和高端制造主要是在城市里進(jìn)行的，它是初級(jí)階段和高級(jí)階段的關(guān)系——也就是城市化有兩個(gè)階段，房改也是兩個(gè)階段。

　　關(guān)于住房改革，特別是跟農(nóng)民工、城市化、土地，但凡牽扯到這些，再加上有點(diǎn)政策建議，總是會(huì)非常復(fù)雜。所以，我說(shuō)的這個(gè)事，大概就是一些想法要點(diǎn)，把我認(rèn)為比較重要的東西，跟大家分享，希望有點(diǎn)啟發(fā)。

　　常規(guī)刺激政策空間不大，必須另辟蹊徑

　　首先，這個(gè)疫情對(duì)經(jīng)濟(jì)影響是很大的。后面要出臺(tái)比較大或者非常大的一些經(jīng)濟(jì)政策，才能把損失補(bǔ)回來(lái)，而且能夠進(jìn)一步的把經(jīng)濟(jì)任務(wù)完成。這是對(duì)目前情況的一個(gè)基本判斷。

　　其次，政策?？傮w來(lái)看，減社保、減稅、減租金，或者是帶薪休假，包括對(duì)抗疫情的補(bǔ)充政策，都是好的、都是對(duì)的；但是，這些政策的作用在什么程度上發(fā)生？這些政策都是“亡羊補(bǔ)牢”型，而不是增強(qiáng)動(dòng)力型的：出了困難、針對(duì)困難出的這些政策，對(duì)于對(duì)抗困難是有用的，但是這些政策對(duì)進(jìn)一步增強(qiáng)經(jīng)濟(jì)的動(dòng)力效果很有限。

　　考慮到2019年的整個(gè)經(jīng)濟(jì)增速下行的態(tài)勢(shì)，要想把增速扭回來(lái)，本來(lái)就要增加寬松的力度，當(dāng)前疊加疫情的情況下，就更需要把這個(gè)政策放開一點(diǎn)。但這就面臨另一個(gè)困難：現(xiàn)在的政策空間其實(shí)很有限。

　　第一項(xiàng)財(cái)政。財(cái)政政策就是中央和地方多花點(diǎn)錢，地方就是基建。但現(xiàn)在地方政府負(fù)擔(dān)比較重，而且看得見的容易做的基建都已經(jīng)做的差不多了。當(dāng)然，大中型核心城市的城市基建，還有空間，但它有速度的問題。如果是一些偏遠(yuǎn)地區(qū)，則涉及到它的基建是否合理、以后的效率是否高、財(cái)政資金怎么回籠的問題。最近幾個(gè)月有很多財(cái)政赤字的討論，比如說(shuō)2.8%、3%的赤字率，加上結(jié)算的專項(xiàng)債，但是對(duì)總體的規(guī)模夠不夠以及它是否能夠形成有效的高質(zhì)量的資本存量，都是個(gè)問題。所以，基本判斷是，財(cái)政的政策空間并不大，而且財(cái)政還有選擇項(xiàng)目、財(cái)政資金的使用效率等各種各樣的問題，就會(huì)有一些制約。

　　貨幣政策是第二項(xiàng)。目前來(lái)看，貨幣政策的空間也不大。1月、2月的通脹是5.4%、5.2%，整個(gè)一季度都會(huì)是5%以上。央行的政策目標(biāo)，2020全年的通脹都是保持在3%以內(nèi)，這個(gè)不會(huì)輕易放——后面三個(gè)季度通脹的水平要在3%和2%以下。假設(shè)后面三個(gè)季度想松貨幣來(lái)刺激經(jīng)濟(jì)，還要同時(shí)滿足全年通脹3%以下的目標(biāo)，政策空間很小。剩下還有很多其他的問題，比如貨幣政策傳導(dǎo)機(jī)制的有效性，資金到哪里去等等。如果在生產(chǎn)側(cè)沒有一些有力的配套措施，這個(gè)政策的實(shí)際效果會(huì)怎么樣，也都會(huì)是問題。所以，貨幣政策空間也是比較緊的。

　　第三是房地產(chǎn)。中國(guó)短期的經(jīng)濟(jì)周期，如果想刺激的話，房地產(chǎn)是非常有效的工具，因?yàn)樗粌H自身體量大，而且關(guān)聯(lián)效果大。但目前房地產(chǎn)調(diào)控是基本的政策基調(diào)，“房住不炒”。所以，想大規(guī)模放松現(xiàn)有的商品房調(diào)控，難度比較大。因?yàn)橐紤]政策連續(xù)性，特別是房地產(chǎn)是國(guó)民家庭財(cái)富的載體，如果放得比較大，對(duì)于社會(huì)的貧富差距和各個(gè)方面的考慮，也是一個(gè)問題。

　　所以，總結(jié)一下：現(xiàn)有的主要的政策空間并不大。

　　這就面臨一個(gè)困難：已經(jīng)出臺(tái)的政策覺得不夠，但是想進(jìn)一步出臺(tái)政策，又有各種各樣的制約。

　　那怎么辦呢？理想的政策類型應(yīng)該同時(shí)滿足幾個(gè)條件。第一，要促進(jìn)短期的經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇——這個(gè)政策力度必須足夠大，有足夠的力量能夠把今年的短期經(jīng)濟(jì)目標(biāo)任務(wù)完成。第二，這種短期政策不能只顧短期、不管長(zhǎng)期——所以，這種短期政策還要沒有太大的副作用，它能夠同時(shí)夯實(shí)中長(zhǎng)期的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)基礎(chǔ)，或者說(shuō)孕育中長(zhǎng)期的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)潛力。第三，中國(guó)去年的人均GDP是1萬(wàn)美元，已經(jīng)進(jìn)入到中高收入的社會(huì)階段，它對(duì)社會(huì)治理和其他方面都提出了要求——政策應(yīng)該同時(shí)有助于社會(huì)長(zhǎng)期的綜合治理的改善。如果能找到這樣的政策，就是比較理想的政策選擇。

　　根據(jù)這個(gè)，這里有一個(gè)探索性的建議：大規(guī)模建設(shè)安居房，啟動(dòng)“二次房改”。

　　大規(guī)模建設(shè)安居房，啟動(dòng)二次房改

　　大規(guī)模建設(shè)安居房，啟動(dòng)“二次房改”，能夠滿足我們剛才說(shuō)的三個(gè)要求。

　　第一，短期：短期快速的促進(jìn)經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇?；窘ㄗh，每年建1000萬(wàn)套安居房，套均50平米。套均投資100萬(wàn)元，每年投資有10萬(wàn)億。這個(gè)投資10萬(wàn)億不是金額投資，里面包括土地費(fèi)、建筑安裝工程費(fèi)，同時(shí)還要替代掉其他部分的一些房地產(chǎn)，能形成的新增固定資本，大概是4、5萬(wàn)億元的規(guī)模；再加上關(guān)聯(lián)投資，這個(gè)力量是足夠大的。這樣就可以帶動(dòng)GDP好幾個(gè)百分點(diǎn)，可以解決短期的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇的問題。

　　為什么是50平呢？要小一點(diǎn)，因?yàn)榘簿臃繉?duì)應(yīng)的是外來(lái)的新市民、農(nóng)民工，還有一些其他的年輕人口，這樣就不能太大；太大太貴的話，新市民買不起。

　　第二，中期：可以解決我們經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的問題。假設(shè)未來(lái)每年都做這么一個(gè)政策設(shè)計(jì)，10年大概就是1億套的安居房，對(duì)應(yīng)的三口之家就是3億人。假設(shè)有3億新市民進(jìn)城，這會(huì)有兩個(gè)效果：一是每年這些新增投資大概可以托住未來(lái)10年中每年的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的下限。剛才說(shuō)每年有4、5萬(wàn)億元的固定資本形成，加上關(guān)聯(lián)投資，經(jīng)濟(jì)增速不用擔(dān)心。

　　二是現(xiàn)在有“二次開放”的問題。今年年初《外商投資法》生效，主要是擴(kuò)大金融服務(wù)業(yè)的開放，把外面的生產(chǎn)要素、生產(chǎn)經(jīng)驗(yàn)、服務(wù)業(yè)經(jīng)驗(yàn)引進(jìn)來(lái)，促進(jìn)國(guó)內(nèi)的服務(wù)業(yè)發(fā)展以及高端制造的發(fā)展，這樣還可以拔高經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的上限。里里外外這些事情如果能做到，大概未來(lái)10年到15年，每年5%以上的高質(zhì)量增長(zhǎng)是可以托住的。這樣，到2035年經(jīng)濟(jì)再翻一番、實(shí)現(xiàn)基本現(xiàn)代化的要求，是有保障的。

　　第三，長(zhǎng)期：在社會(huì)治理維度上。如果每年1000萬(wàn)套，十年1億套，大概容納3億的新市民，新市民主要是針對(duì)農(nóng)民工和其他的流動(dòng)人口。再加上它的商品條件，還可以吸收1億的新市民，那么就有4億新市民?，F(xiàn)在的市民總量，城鎮(zhèn)家庭居民總量大概是6億人口，再加上這4億新市民，未來(lái)10到15年以后，中國(guó)的市民總量大概是10億，城市化基本完成。這樣，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)基本上打破了，沒有大規(guī)模的春運(yùn)這種事情了，不會(huì)是人在城里家在村里，在城里得不到公共服務(wù)的現(xiàn)象得到改善。從長(zhǎng)期看，這和社會(huì)治理的改善、和國(guó)家治理現(xiàn)代化，也是一致的。

　　所以，安居房和短期、中期、長(zhǎng)期這個(gè)政策目標(biāo)，都是一致的，是一個(gè)很好的吻合。

　　不只是蓋房子，而是引導(dǎo)3億農(nóng)民工市民化

　　再補(bǔ)充一點(diǎn)：“二次房改”的基本版圖。

　　1998年“一次房改”，是住房商品化改革，主要是針對(duì)城鎮(zhèn)職工、老市民；現(xiàn)在20年過去了，要把農(nóng)民工慢慢市民化，“二次房改”就是針對(duì)以農(nóng)民工為主體的新市民。體量以前大概是5億人；未來(lái)的“二次房改”，如果好的話，有5到6億的新市民體量，級(jí)別是差不多的。

　　其實(shí)，過去二三十年的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)有“一次房改”的歷史背景。它的整個(gè)經(jīng)濟(jì)背景是中國(guó)的初級(jí)工業(yè)化——以前所有的成就，大概都可以用工業(yè)化來(lái)概括，但以前的工業(yè)化是初級(jí)的制造業(yè)、中級(jí)的制造業(yè)；以后是高級(jí)的制造業(yè)，包括高端制造和現(xiàn)代服務(wù)。產(chǎn)業(yè)特征也不一樣：以前“一次房改”特征就是城鎮(zhèn)化；以后是都市化。

　　換言之，以前的城鎮(zhèn)化是和中國(guó)以前的初級(jí)工業(yè)化的經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段相適應(yīng)的，它是初級(jí)工業(yè)化的載體；未來(lái)的現(xiàn)代服務(wù)和高端制造主要是在城市里進(jìn)行的，它是初級(jí)階段和高級(jí)階段的關(guān)系——也就是城市化有兩個(gè)階段，房改也是兩個(gè)階段。

　　剛才說(shuō)的安居房建設(shè)，為什么要以“二次房改”這個(gè)概念提出來(lái)呢？因?yàn)樗皇且粋€(gè)簡(jiǎn)單的建房子讓人住，是整個(gè)社會(huì)綜合的一個(gè)變化。這里面肯定有很多很復(fù)雜的問題，很多的機(jī)制設(shè)計(jì)、細(xì)節(jié)設(shè)計(jì)、政策激勵(lì)相容。

　　最后，還有一些要想到的要點(diǎn)——很多細(xì)節(jié)還沒有想到。

　　第一，方向、思路和抓手。它的方向不是一個(gè)簡(jiǎn)單的房子問題，而是引導(dǎo)農(nóng)民工市民化的問題，是消解城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的問題。安居房是經(jīng)濟(jì)抓手，也是一個(gè)社會(huì)變遷的考慮、一個(gè)綜合的考慮。

　　第二，基本思路是政府來(lái)定，但還是要讓市場(chǎng)機(jī)制發(fā)揮作用，同時(shí)保證方向的正確和任務(wù)的實(shí)現(xiàn)。如果不利用市場(chǎng)力量，這么大的事做起來(lái)會(huì)很困難。而這個(gè)政策抓手就是安居房，但安居房前面還有個(gè)關(guān)鍵詞語(yǔ)：中心城市和都市圈建設(shè)安居房。

　　為什么要強(qiáng)調(diào)中心城市和都市圈？這和我們的人口流動(dòng)方向是高度一致。包括這次新冠疫情可以看到，人口流動(dòng)是中國(guó)現(xiàn)在社會(huì)治理面臨的主要問題；如果沒有大規(guī)模的人口流動(dòng)，很多事情都不太一樣。有很多數(shù)據(jù)都可以看到，人口流動(dòng)方向就是中心城市和都市圈。中心城市像一線城市、大城市、省會(huì)城市，大規(guī)模的流動(dòng)人口，把以農(nóng)民工為主體的這些流動(dòng)人口轉(zhuǎn)化為新市民，把社會(huì)公共服務(wù)和住房都配套到這些地方，以后的社會(huì)就會(huì)比較穩(wěn)定，這是一個(gè)政策抓手。安居房的地理位置，要和人口流動(dòng)一致。

　　第三，這么多的安居房和“房住不炒”是什么關(guān)系？安居房和“房住不炒”是高度一致的：因?yàn)椤胺孔〔怀础辈皇遣蛔屓速I，而是不讓人買很多、不讓人炒。這個(gè)安居房主要是針對(duì)中低收入的流動(dòng)人口，把他們轉(zhuǎn)化為新市民。主要是以在就業(yè)地交社保作為指標(biāo)來(lái)分配購(gòu)房名額，這不是投資炒作，而是滿足很多流動(dòng)人口的居住需求，然后在居住需求的基礎(chǔ)上再配備基本的公共服務(wù)、把他市民化。如果建很多的安居房，也是“房住不炒”的一個(gè)保障——把供給增加了，人人都有房子，總供給上去了，炒作自然就沒有空間了。

　　安居房的基本制度設(shè)計(jì)

　　1．購(gòu)房資格：面向所有無(wú)房的中低收入流動(dòng)人口；就一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)來(lái)分配名額，在就業(yè)地繳納社保年限，用這個(gè)來(lái)積分，不用戶籍和學(xué)位來(lái)歧視人。因?yàn)椋幽敲炊鄻?biāo)準(zhǔn)，說(shuō)誰(shuí)是人才、誰(shuí)不是人才，都有點(diǎn)歧視的意思；而且這樣的政策本來(lái)就有一定的福利性質(zhì)，是要給流動(dòng)人口、特別是給中低收入人口，有一定的社會(huì)轉(zhuǎn)移支付的性質(zhì)。

　　2．戶型設(shè)計(jì)。要強(qiáng)調(diào)，戶型不要太大，小一點(diǎn)的，40到60平（可以商榷），太大的買不起，而且那就變成商品房了——商品房是70平以上。這樣形成了兩個(gè)住房市場(chǎng)，比較互補(bǔ)，是一個(gè)完整的市場(chǎng)。

　　3．銷售。還有很多細(xì)節(jié)需要討論，但基本想法還是商品房的銷售。這樣的好處是資金可以回籠，開發(fā)商可以持續(xù)運(yùn)轉(zhuǎn)。如果租賃，資金回籠之后整個(gè)的執(zhí)行和管理成本都會(huì)比較高，從商業(yè)的角度來(lái)說(shuō)，效率會(huì)比較低。

　　4．購(gòu)房貸款?？紤]到商業(yè)可持續(xù)的問題，不能完全是一個(gè)福利；如果完全是福利，整個(gè)經(jīng)濟(jì)就沒法背。商業(yè)可持續(xù)需要一定的首付，但利率可以適當(dāng)優(yōu)惠，首付不能太低，保證還是有支付能力的人來(lái)買這個(gè)房子。

　　5．城市選擇。就是在哪些地方建安居房？還是強(qiáng)調(diào)，要在中心城市和都市圈，不能選小城市——小城市最后人口流出，建了房子沒人去買，對(duì)整個(gè)社會(huì)是一個(gè)很大的浪費(fèi)。要按人口數(shù)量來(lái)選擇城市，并且分配安居房的名額。

　　我理解，中央高層的會(huì)議精神已經(jīng)好幾次指出了城市化的方向。2019年8月26號(hào)的中央財(cái)經(jīng)委員會(huì)第五次會(huì)議，明確指出：未來(lái)整個(gè)區(qū)域經(jīng)濟(jì)格局是各地分工協(xié)作、發(fā)揮比較優(yōu)勢(shì)；有一句話特別提到“要增強(qiáng)中心城市和都市圈的經(jīng)濟(jì)和人口承載力，增強(qiáng)其他區(qū)域的糧食安全、環(huán)境安全和邊疆安全的保障能力”。

　　其實(shí)，各個(gè)地方在整個(gè)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展當(dāng)中的分工是不同的，各地有自己的比較優(yōu)勢(shì)，不是每個(gè)地方都一樣。中央的會(huì)議文件已經(jīng)說(shuō)了，以后經(jīng)濟(jì)和人口的承載和中心城市和都市圈的關(guān)系，因此安居房的城市選擇和高層會(huì)議的精神是一致的。

　　6．城市選完之后，位置選在哪里。這里要特別防止把房子建在遠(yuǎn)郊區(qū)。遠(yuǎn)郊的房子通勤成本、基礎(chǔ)設(shè)施配套都非常貴，是很大的浪費(fèi)。建議選址在比較好的區(qū)域，就是別太遠(yuǎn)，最好是近郊。

　　7．土地。建在一個(gè)好的區(qū)域，就有一個(gè)土地來(lái)源的問題，現(xiàn)在實(shí)際的情況是，大城市內(nèi)部都有很多低效的工商用地；還有一些科研用地，也存在很多管理不規(guī)范的問題。我們算過，只要拿出一小部分，足夠每個(gè)城市來(lái)建安居房。然后，再發(fā)一點(diǎn)國(guó)債——因?yàn)榘簿臃孔詈罂赡苓€是會(huì)有一些銷售價(jià)格的補(bǔ)貼，國(guó)債補(bǔ)充地方的土地出讓金，也可以調(diào)動(dòng)地方政府的積極性。

　　其實(shí)，研究很多年土地問題，你就知道，城市內(nèi)部土地的數(shù)量從來(lái)都不是問題，而是怎么樣把賬算清楚，使用更高效。比如說(shuō)建安居房，即便短期之內(nèi)土地出讓金會(huì)有一點(diǎn)損失，中央和地方共同來(lái)承擔(dān)，未來(lái)市民化帶來(lái)的新的經(jīng)濟(jì)增量、相應(yīng)的稅收和社會(huì)效益，是足夠覆蓋這些損失的。

　　8．開發(fā)建設(shè)。原則問題是商業(yè)化運(yùn)作。政府管地，以及監(jiān)管質(zhì)量各方面，保證建筑質(zhì)量和各種配套，最后實(shí)際開發(fā)還應(yīng)該是優(yōu)質(zhì)。如果沒有商業(yè)的運(yùn)作，效率也會(huì)比較低，最后政策走形，或者出各種各樣的事情，都會(huì)比較麻煩。

　　第9條和第10條是講配套。二次房改，是農(nóng)民工的市民化，不僅僅是房子的問題，是基本公共服務(wù)的問題，因此基本原則就是社保跟人走。現(xiàn)在每個(gè)人都有一個(gè)社保賬戶，比如說(shuō)新市民從中西部或者其他農(nóng)村遷到落戶的城市，社保就要跟著過來(lái)，他以前有的資金余額都要跟過來(lái)、統(tǒng)計(jì)管理。

　　還有一個(gè)問題，就是他落戶地的地方政府怎么樣去做公共服務(wù)？很多年前就有一個(gè)思路，“有檔次之差，無(wú)身份之別”。說(shuō)白了，就是基本的公共服務(wù)先給，但是社會(huì)保障的水平因?yàn)楦鞣N財(cái)政和歷史問題不一定要一下子提出來(lái)，以后可以通過城市化（或者都市化）形成的經(jīng)濟(jì)增量慢慢補(bǔ)齊。這就可以從其他的渠道來(lái)籌集資金來(lái)補(bǔ)齊，有一個(gè)吸引力之后，慢慢解決這個(gè)問題；而不是把人放進(jìn)來(lái)這個(gè)棋就沒法走了。

　　最后，公共服務(wù)。比如說(shuō)農(nóng)民工子弟留守兒童學(xué)校的問題，農(nóng)民工子女入學(xué)問題；包括這次疫情凸顯出來(lái)的整個(gè)醫(yī)療資源的供給彈性、儲(chǔ)備等等問題。即便沒有這個(gè)事情，平時(shí)大家看病的問題，都還要配套。特別是針對(duì)新市民，要修建一些新的醫(yī)院——當(dāng)然這比較復(fù)雜，醫(yī)改本身又是很大的問題?？傊痪湓?，還是要提高公共服務(wù)的可得性。

　　注：本文是作者在3月11日北京大學(xué)國(guó)家發(fā)展研究院朗潤(rùn)·格致論壇上的發(fā)言整理，已獲作者發(fā)表授權(quán)

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　　(本文作者介紹：北大國(guó)發(fā)院金融學(xué)教授)