文/新浪財(cái)經(jīng)意見領(lǐng)袖專欄作家 任澤平、熊柴

　　近日，司法部就《中華人民共和國外國人永久居留管理?xiàng)l例（征求意見稿）》（下稱2020年《條例》）公開征求意見，引起社會廣泛關(guān)注和爭議。 

　　我們認(rèn)為，中國經(jīng)濟(jì)社會繁榮發(fā)展需要全球人才助力，中國人民普遍支持引進(jìn)對華友好、遵守中國法律的、為中國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展作出貢獻(xiàn)的高素質(zhì)人才，但外國人永居政策需充分考慮國情民意。 

　　在國內(nèi)對本國人繼續(xù)實(shí)施嚴(yán)格計(jì)劃生育的情況下，這時候卻大搞降低外國人永居門檻，真的合適嗎？

　　各界爭議的可能并不僅是該不該降低外國人永居門檻，中國經(jīng)濟(jì)社會正在變得越來越開放，大家也不是不歡迎外國優(yōu)秀人才，還有比中國人更好客的嗎？大家只是認(rèn)為，為什么不能在大規(guī)模引進(jìn)外國人之前先放開國內(nèi)的生育呢？我們自己生的孩子就不優(yōu)秀嗎？這難道不是更重要、更緊迫？

　　近年中國出生人口大幅下降，人口老齡化加快到來，將對中國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展帶來日益嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。我們多年來長期呼吁，盡快全面放開并鼓勵生育，正視漸行漸近的人口危機(jī)，積極應(yīng)對人口老齡化、少子化的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。但相關(guān)改革一直遲緩，社會各界深感遺憾。

　　事實(shí)上，社會反響如此之大，大家反對的可能并不是適當(dāng)降低外國人永居門檻本身，而是對長期嚴(yán)格的計(jì)劃生育、事實(shí)上的外國人超國民待遇、廣大民眾大城市落戶難上學(xué)難就醫(yī)難而外國人可以通過《條例》更容易獲得福利等問題的民眾情緒集中宣泄，是對社會公平與正義的民意呼吁，這都反映了改革的緊迫性，其優(yōu)先級和緊迫性顯然高于修改《條例》。

　　我們提出四大建議：降低中國綠卡門檻之前應(yīng)優(yōu)先放開計(jì)劃生育；應(yīng)充分吸取歐美經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)防止外國人大規(guī)模無序流入帶來的各類風(fēng)險(xiǎn)；絕不能再給予事實(shí)上的超國民待遇，傷害國民感情；如果一定要降低門檻，優(yōu)先考慮引進(jìn)外國年輕單身女性解決中國性別失衡、剩男婚配問題。

　　1 中國綠卡門檻明顯下調(diào)，旨在吸引全球人才

　　與之前政策相比，2020年《條例》在申請條件方面主要有四大變化：

　　一是新增杰出成就申請永居。取得國際公認(rèn)杰出成就的外國人，以及上述外國人推薦的專業(yè)人才，可申請永居。

　　二是在經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展需要方面大幅放寬任職單位和申請人條件限制。在任職單位方面，2004年《外國人在中國永久居留審批管理辦法》要求須在中央部委或省政府下屬機(jī)構(gòu)、重點(diǎn)高校、重點(diǎn)企事業(yè)單位、高新企業(yè)、鼓勵類外資企業(yè)、外資先進(jìn)技術(shù)企業(yè)、外資出口企業(yè)等任職，但2020年《條例》放寬至重點(diǎn)行業(yè)、重點(diǎn)地區(qū)、普通高校科研機(jī)構(gòu)、高新企業(yè)、國內(nèi)知名企業(yè)等；在申請人條件方面，從副總經(jīng)理、副教授等職務(wù)職稱放寬至高級管理和技術(shù)人才、助理教授、急需緊缺人才，并不再要求“連續(xù)任職滿四年、四年內(nèi)居留累計(jì)不少于三年”。

　　三是在投資申請方面，一般門檻從2004年的200萬美元降至2020年的1000萬人民幣，且不再有三年限制。

　　四是新增普通工作申請，普通外國人如符合學(xué)歷、居留年限和收入要求，可申請永居。如博士畢業(yè)或國際知名高校畢業(yè)、工作滿三年、累計(jì)實(shí)際居留不少于一年的，或重點(diǎn)行業(yè)、區(qū)域工作滿三年、居留不少于一年、年收入不低于上年該地區(qū)城鎮(zhèn)職工平均水平的四倍的，均可申請永居。

　　綠卡制度是參與全球人才競爭的重要手段，1985-2016年中國發(fā)放綠卡不到萬人，但面臨數(shù)百萬人才外流，官方降低中國綠卡門檻，旨在集聚全球智慧、降低乃至扭轉(zhuǎn)長期人才赤字。 

　　永久居留資格俗稱綠卡，綠卡制度是歐美發(fā)達(dá)國家在全球范圍內(nèi)開展人才競爭，吸引和留住高層次人才的一項(xiàng)重要制度。新中國綠卡的雛形可追溯到1964年國務(wù)院《外國人入境、出境、過境、居留、旅行管理?xiàng)l例》規(guī)定的居留登記。1985年《外國人入境出境管理法》首次劃分“短期居留”、“長期居留”和“永久居留”三類，但中國綠卡門檻極高，1985-2003年僅發(fā)放不到100人。2004年《外國人在中國永久居留審批管理辦法》首次明確實(shí)施細(xì)則。2012年中組部、人社部等多部委聯(lián)合發(fā)布《外國人在中國永久居留享有相關(guān)待遇的辦法》，規(guī)定除選舉權(quán)和被選舉權(quán)外，原則上和中國公民具有相同權(quán)利義務(wù)。

　　2004-2015年中國累計(jì)發(fā)放“綠卡”不到8000人。與此同時，中國人才外流嚴(yán)重，比如1980-2018年美國累計(jì)向中國人發(fā)放綠卡214萬。根據(jù)聯(lián)合國《世界人口展望2019》，僅2010-2015年中國凈流出174萬人，同期美國凈流入477萬人。

　　2016年2月，中辦、國辦發(fā)布《關(guān)于加強(qiáng)外國人永久居留服務(wù)管理的意見》，認(rèn)為存在申請條件設(shè)置不夠合理、簽發(fā)對象偏窄、待遇落實(shí)不到位等問題，要求“加快制定外國人永久居留管理?xiàng)l例”。2016年6月公安部就《外國人永久居留管理?xiàng)l例（草案）》公開征求意見；當(dāng)年，共批準(zhǔn)1576名外國人永久居留，較上年增長163%。2020年2月司法部就《外國人永久居留管理?xiàng)l例（征求意見稿）》再次征求意見。依據(jù)人口普查及公開資料估計(jì)，當(dāng)前在華外國人約100萬，其中留學(xué)生近50萬，持有永居資格的外國人不到2%。

　　2   與美日比較，中國綠卡門檻高還是低？

　　美國綠卡門檻低于中國。美國為多族裔的移民國家，1900-2018年人口從7621萬持續(xù)升至3.3億，其中累計(jì)發(fā)放綠卡6628萬。根據(jù)美國移民局，美國綠卡申請資格主要分為四大類：投資、工作、家庭、其他。

　　與美國綠卡申請資格相比，中國2020年《條例》門檻較高。

　　1）“投資”類別中國門檻高。美國門檻是100萬美元，中國是1000萬人民幣。

　　2）“工作”類別中國門檻總體高。美國分為三大優(yōu)先層級，第一優(yōu)先為杰出教授或研究員、跨國公司的經(jīng)理或主管，中國則為重點(diǎn)行業(yè)和地區(qū)急需緊缺人才、重點(diǎn)高校助理教授以上、國內(nèi)知名企業(yè)高級管理和技術(shù)人才等，中美門檻各有高低；第二優(yōu)先為高學(xué)歷的專業(yè)人員，第三優(yōu)先為有經(jīng)驗(yàn)的工作者（至少2年工作經(jīng)驗(yàn)）或?qū)I(yè)人士（至少美國學(xué)士學(xué)位）；中國則要求博士畢業(yè)工作滿3年，或者重點(diǎn)行業(yè)工作滿3年、年收入不低于該地區(qū)平均工資的4倍等，比較看中國門檻高。

　　3）“家庭”類別中國門檻高。美國公民的配偶、子女、父母、未婚夫（妻）及子女、遺孀或鰥夫，及永居外國人的配偶、子女等；中國對配偶有婚后生活五年、且每年實(shí)際居留9個月以上的時間要求。

　　4）“其他”類別，如國際組織退休官員和雇員、難民等。

　　日本綠卡申請門檻與中國各有高低。日本對外國勞動力和外國移民態(tài)度總體謹(jǐn)慎保守，近十年因?yàn)閯趧恿Χ倘薄⒕G卡制度適度放寬。2018年末，在日外國人規(guī)模273萬，其中獲永居資格77萬、占比28%，留學(xué)生、技能實(shí)習(xí)生分別為33.7、32.8萬。日本永久居留政策總體分為五類：突出貢獻(xiàn)、高級人才、家庭團(tuán)聚、居留、難民。

　　1）在突出貢獻(xiàn)方面，日本要求居留5年以上，中國無時間限制。日本要求在外交、社會、經(jīng)濟(jì)、文化等領(lǐng)域做出突出貢獻(xiàn)、且居留5年以上的，可申請永居；中國無時間要求。

　　2）在高級人才方面，日本實(shí)行積分制，各有高低。日本把高級人才分為學(xué)術(shù)研究、專業(yè)技術(shù)、經(jīng)營管理三類，積分超過70分以上且持續(xù)居留3年，或超過80分以上且持續(xù)居留1年的，可申請永居。積分表分為學(xué)歷、工作經(jīng)驗(yàn)、年收、年齡、研究成果、職級、投資、其他八類，比如在學(xué)術(shù)研究和專業(yè)技術(shù)類，學(xué)士、碩士、博士學(xué)歷分別可獲得10、20、30分，工作3年、5年、7年及以上分別可獲得5、10、15分，年收入400-1000萬日元可獲得10-40分，年齡在39歲及以下、34歲及以下、29歲及以下分別可獲得5、10、15分，通過日語能力考試N1、N2可分別獲得15、10分等。中國方面，收入要求較高，但無語言和年齡差別政策，對重點(diǎn)行業(yè)、重點(diǎn)區(qū)域有特殊政策，未明確國際知名高校的范圍及獲得學(xué)歷層級，2020年《條例》提出“適時制定積分評估制度細(xì)則”。

　　3）在家庭團(tuán)聚方面，中日各有高低。日本公民和永居外國人的配偶且婚姻超過3年，在日本居留1年以上可申請永居；中國需要婚姻超過5年、居留約4年，中國門檻較高。日本公民和永居外國人子女在日本實(shí)際居留1年即可獲得永居，中國未滿18歲子女可直接投靠中國公民或永居外國人，日本門檻較高。

　　4）在一般居留方面，日本要求，持續(xù)居留10年以上，期間以就業(yè)簽證或居住簽證居留5年以上，未受過罰款或徒刑，履行納稅、支付公共養(yǎng)老金等義務(wù)的可申請永居。

　　5）難民，被認(rèn)定為難民且持續(xù)5年居留在日本。

　　3   中國綠卡政策制訂需充分考慮國情民意

　　我們認(rèn)為，中國經(jīng)濟(jì)社會繁榮發(fā)展需要全球人才助力，中國人民普遍支持引進(jìn)對華友好、遵守中國法律的、為中國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展作出貢獻(xiàn)的高素質(zhì)人才，但外國人永居政策需充分考慮國情民意。

　　3.1 降低綠卡門檻之前應(yīng)優(yōu)先放開計(jì)劃生育

　　綠卡與生育都屬于人口問題，盡管降低綠卡門檻的考慮與調(diào)整生育政策截然不同，引致的在華外國人規(guī)模增量可能也明顯小于放開生育后的新增出生人口，但社會普遍質(zhì)疑：為何寧愿引進(jìn)外國人也不放開并鼓勵生育？并且，中國少子老齡化問題日趨嚴(yán)峻，由于人口因素變化緩慢但勢大力沉，若不抓緊調(diào)整將嚴(yán)重影響民族復(fù)興和大國崛起，這比調(diào)整綠卡制度、引進(jìn)外國移民顯然更重要、更緊迫。

　　當(dāng)前中國人口面臨三大趨勢：一是出生人口持續(xù)下滑，2030年將降至不到1100萬。繼2018年中國出生人口下降200萬后，2019年出生人口再下降58萬至1465萬，后續(xù)生育形勢嚴(yán)峻。二是人口老齡化加快，未富先老。2019年中國65歲及以上人口占比達(dá)12.6%，美日韓老年人口比重達(dá)12.6%時人均GDP均在2.4萬美元以上，而中國僅1萬美元。中國人口老齡化速度和規(guī)模在全球前所未有，2022年將進(jìn)入占比超過14%的深度老齡化社會，2033年左右進(jìn)入占比超過20%的超級老齡化社會。人口老齡化使得社保收支矛盾日益凸顯，養(yǎng)老金缺口將日益凸顯。三是人口總量即將陷入負(fù)增長，當(dāng)前趨勢下2100年將降至約7.5億。2019年中國人口突破14億，《國家人口發(fā)展規(guī)劃（2016-2030年）》預(yù)期的2020年14.2億不可能實(shí)現(xiàn)。聯(lián)合國對中國人口增長同樣存在高估，中方案預(yù)測2031年達(dá)14.6億人的峰值。我們預(yù)測，中國人口將在“十四五”時期陷入負(fù)增長，2050年左右開始將急劇萎縮，2100年占全球比例將從當(dāng)前的約19%降至7%。

　　人口是中國經(jīng)濟(jì)長期發(fā)展的根本，生育政策調(diào)整是最重要的供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革之一。日本首相安倍把少子化視為國難，俄羅斯總統(tǒng)普京稱俄羅斯的命運(yùn)和歷史前景取決于人口。

　　我們多年來長期呼吁，盡快全面放開并鼓勵生育，正視漸行漸近的人口危機(jī)，積極應(yīng)對人口老齡化、少子化的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，但相關(guān)改革一直遲緩，社會各界深感遺憾。

　　在國內(nèi)對本國人繼續(xù)實(shí)施嚴(yán)格計(jì)劃生育的情況下，這時候卻大搞降低外國人永居門檻，真的合適嗎？

　　因此，各界爭議的可能并不僅是該不該降低外國人永居門檻，大家也不是不歡迎外國優(yōu)秀人才，還有比中國人更好客的嗎？大家只是認(rèn)為，為什么不能在大規(guī)模引進(jìn)外國人之前先放開國內(nèi)的生育呢？我們自己生的孩子就不優(yōu)秀嗎？這難道不是更重要、更緊迫？

　　再次重申我們一直以來的呼吁：盡快全面放開并鼓勵生育，讓生育權(quán)回歸家庭自主；實(shí)行差異化的個稅抵扣及經(jīng)濟(jì)補(bǔ)貼政策；加大托育服務(wù)供給；完善女性就業(yè)權(quán)益保障；加大教育醫(yī)療保障房投入，降低撫養(yǎng)直接成本；加快推進(jìn)國資劃轉(zhuǎn)社保補(bǔ)充缺口，等等。

　　3.2 絕不能再有事實(shí)上的超國民待遇，傷害國民感情

　　一些外國人在中國享有事實(shí)上的超國民待遇，引起公眾嚴(yán)重不滿。2012年中組部、人社部等多部委聯(lián)合發(fā)布《外國人在中國永久居留享有相關(guān)待遇的辦法》規(guī)定，除政治權(quán)利和法律法規(guī)規(guī)定不可享有的特定權(quán)利和義務(wù)外，原則上和中國公民享有相同權(quán)利，承擔(dān)相同義務(wù)。

　　但事實(shí)上，外國人的超國民待遇現(xiàn)象屢見不鮮。所謂的“外事無小事”，一些地方常給予外國人特殊照顧，或遇到糾紛時更傾向安撫姑息；個別部門為了面子工程把引進(jìn)留學(xué)生當(dāng)成任務(wù)下派指標(biāo)，甚至花納稅人的錢給財(cái)政補(bǔ)貼，給高額獎學(xué)金和各種超常待遇。比如，不少高校對外國留學(xué)生配專門住宿，一般1-2人間，而中國本科生一般4-6人間；2019年山東大學(xué)學(xué)伴事件（1個留學(xué)生配3個學(xué)伴）更是引起公眾嘩然。再比如，有大量公開媒體報(bào)道，某地警察幫外國人快速找回錢包、自行車等，但類似事情若發(fā)生在中國人身上效率一般不會這么高。

　　我們不應(yīng)該忘記，中國曾有過淪為半殖民地國家的慘痛經(jīng)歷，差點(diǎn)就成了亡國奴，那段被列強(qiáng)欺辱的歷史。

　　我們不應(yīng)該忘記，1949年毛主席向全世界宣布：“中國人民站起來了”！多少人留下了激動的淚水，這就是中國的民族情感。

　　對外國人的管理應(yīng)該一視同仁，對遵紀(jì)守法的要依法平等保護(hù)，對違法亂紀(jì)的要依法進(jìn)行處置，絕不能再有事實(shí)上、隱性的超國民待遇，這會傷害國民感情。

　　3.3 門檻不能太低，充分吸取歐美經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)

　　社會公眾普遍支持引進(jìn)外國高素質(zhì)人才，但擔(dān)心中國綠卡門檻降低，擔(dān)心可能導(dǎo)致外國人大量無序涌入，尤其低素質(zhì)人群帶來的大量問題。

　　當(dāng)前法國、德國等歐洲國家深受移民問題困擾，大量外來移民不僅加重了政府財(cái)政負(fù)擔(dān)，還帶來了社會治安、公共安全問題。即便是美國，雖然長期受益外來移民涌入帶來的人口紅利，但也同時面臨種族沖突等復(fù)雜社會矛盾。并且，由于白人生育率低，非裔、拉美裔等人群生育率高，上述發(fā)達(dá)國家的人口種族結(jié)構(gòu)在不斷變化，少數(shù)族裔比重不斷增加。

　　從現(xiàn)實(shí)看，雖然大部分外國人素質(zhì)高、有禮貌、貢獻(xiàn)中國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展，但也確實(shí)有一些外國人在華表現(xiàn)不佳，素質(zhì)低、不尊重華人、違法犯罪行為頻現(xiàn)、自覺高人一等、享受超國民待遇、殖民地心態(tài)，引起公眾反感。2020年《條例》規(guī)定，“國家建立外國人永久居留政策定期評估調(diào)整機(jī)制。必要時，經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)，對外國人永久居留資格實(shí)行定額審批制度”，但不少人依然擔(dān)心。

　　具體看2020年《條例》，可能有如下三個方面值得探討：

　　一是工作類別申請門檻是否過低？比如，“工作”類別中，博士或國際知名高校工作滿三年、居留滿一年即可申請永居，國際知名高校范圍如何界定？學(xué)歷層次如何界定？普通外國人連續(xù)工作滿4年、實(shí)際居留滿2年、年收入不低于當(dāng)?shù)仄骄べY的6倍可申請永居。時間要求是否過短？收入證明現(xiàn)實(shí)中可以操作，如何防范？

　　二是在家庭團(tuán)聚方面，如果1個外國人有4-6個孩子，根據(jù)《條例》通過工作或與中國公民假結(jié)婚等獲得永居權(quán)后，可將配偶、子女、父母陸續(xù)全部帶來，乘數(shù)效應(yīng)很大，如何防范？

　　三是未明確要求無違法記錄，降低健康要求。2004年《辦法》明確規(guī)定，需要指定部門出具的健康證明書，經(jīng)中國駐外使、領(lǐng)館認(rèn)證的國外無犯罪記錄證明。2020年《條例》未明確要求無違法記錄，在健康要求方面規(guī)定“患有嚴(yán)重精神障礙、傳染性肺結(jié)核病或者可能對公共衛(wèi)生造成重大危害的其他傳染病”的不予批準(zhǔn)，如此低的門檻，帶來的社會安全、公共衛(wèi)生風(fēng)險(xiǎn)如何防范？

　　3.4如果一定要降低門檻，我們建議優(yōu)先引進(jìn)外國年輕單身女性，解決中國性別失衡問題

　　中國剩男現(xiàn)有超2000萬，2040年或達(dá)4000萬，綠卡制度調(diào)整可考慮降低外國年輕單身女性門檻。由于男孩的死亡率高于女孩，聯(lián)合國設(shè)定出生人口性別比（女性=100）的正常值為103-107。在計(jì)劃生育政策下，中國出生人口性別比從1980年代開始逐漸走高，1982年為107.6，1990年超過110，2000年接近118，之后長期超過120，2017年降至111.9。

　　根據(jù)2010年人口普查資料，00后男女性別比達(dá)119，男性比女性多近1300萬；90后男女性別比達(dá)110，男性比女性多近900萬。1990年中國30歲及以上未婚男性僅略超1000萬人，2000年超過1600萬，2015年超過2000萬。隨著1990年以來高性別比的出生人口逐漸進(jìn)入婚嫁年齡，預(yù)計(jì)未來“剩男”問題還將更為突出，預(yù)計(jì)到2040年可能達(dá)約4000萬。嚴(yán)峻的剩男問題使得“個人困擾”的婚姻擠壓問題可能演變?yōu)椤肮矄栴}”的人口安全問題，包括婦女買賣、性騷擾、性犯罪等。最近幾年，越南新娘等現(xiàn)象屢屢見諸報(bào)端，正是反映了中國男性面臨的嚴(yán)峻婚配形勢。

　　(本文作者介紹：恒大集團(tuán)首席經(jīng)濟(jì)學(xué)家，恒大經(jīng)濟(jì)研究院院長。曾擔(dān)任國務(wù)院發(fā)展研究中心宏觀部研究室副主任、國泰君安證券研究所董事總經(jīng)理、首席宏觀分析師。)