文/新浪財經意見領袖專欄作家 張瑜

　　受疫情影響，今年財政壓力加大，穩增長訴求提升，但基建獨木難支，地產政策必然要邊際放松。地產與基建成為為數不多的直接抓手。從宏觀調控者角度思考，地產什么樣的狀況是最佳的？房價穩定，銷售和投資可以回升。什么狀況是最被動的？房價暴漲，但銷售和投資還沒有起來。

　　那么為了努力去接近最佳政策結果，地產供給端（地產開發商）一定不可以大比例破產（當前庫存偏低，住宅廣義庫存僅12個月，遠低于2014年的24個月），否則未來疫情后的需求側松動只會帶來更加劇烈的供不應求，從而造成即便是很輕微的政策松動也會帶來房價上漲的尷尬局面。

　　因而，對于地產政策，我們整體的判斷有兩點。一是對于供給端，會通過多種方式對地產開發商予以政策傾斜，幫助其度過難關。二是對于需求側，通過因城施策的方式適度放松，促進地產銷售。但無論是供給側、還是需求側，放松的方式要么是隱性的，要么是“一城一策”的方式，短期內很難出現全國范圍內，自上而下的放松政策，仍需有房住不炒的預期管理（壓住房價預期），所以房住不炒與地產政策的邊際松動是大概率共存的，不矛盾。

　　因而，一方面我們需保持對當前各地出臺的放松政策的跟蹤（近期多個城市、個別銀行已經出臺相關政策，以促進房地產市場健康穩定發展）。另一方面，也是更為重要的，是梳理出，地方政府、金融機構在現有政策約束下，可以自行調整的空間。

　　我們的梳理共涉及地產供需相關約束十五類，每一類結合政策約束現狀、“房住不炒”預期管理等因素將其劃分為較為容易調整，有一定調整可能，較難調整三類；此外，部分約束的調整空間做了定量的測算，以使我們的分析更加清晰簡明。其中需求側相關的有九點：分別是首付比例與限貸、房貸利率、住房按揭貸款的額度管控、月供收入比、限售政策、限購與人才新政及落戶放開、交易環節稅費、住房公積金、財政補貼。供給側相關的有六點：分別是融資支持、拿地相關支出、預售證發放、預售資金監管、商住比例調整、限價政策。

　　在部委層面乃至更高層面不出臺新的政策的前提下，各類政策的靈活調整空間見如下分析。我們判斷，短期內，供給端六大約束中，四大約束較為容易調整（融資支持、拿地相關支出、限售證發放、預售資金監管），兩大約束有一定調整可能（調整商住比例、放開限價政策）。需求側九大約束中，兩大約束較難調整（基本沒有調整空間，分別是月供收入比與交易環節稅負）、兩大約束有一定調整可能（分別是首付比例與限貸、房貸利率）、五大約束較為容易調整（住房按揭貸款額度管控、限購、限售、住房公積金的使用、政府補貼）。

　　具體細節及部分定量的測算，參見如下：

　　在需求側：

　　第一，首付比例與限貸，各地有一定調整可能，調整空間主要為非限購城市將首付比例30%降為20%。央行的要求是，在非限購城市，首套房最低首付比例可以調整至20%。二套房最低首付比例為30%。可以對第三套房發放貸款。在限購城市，首套房最低首付比例可以調整至30%，二套房最低首付比例為50%，暫停發放居民家庭購買第三套及以上住房貸款。此外，對擁有首套房且已經結清相應購房貸款的家庭，再次申請貸款購買普通商品住房，銀行業金融機構執行首套房貸款政策。部分實行更加嚴格的限貸政策的城市或者銀行機構，可以將最低首付比例調整至央行規定的這一最低要求。目前，據新聞報道，浙商銀行可能在非限購地區下調首套房首付比例要求（從30%降為20%，非限購城市目前各家銀行執行的首套房首付比例基本30%左右）。

　　第二，新增房貸利率，各地有一定調整可能，調整空間在40個基點以上（不考慮5年期LPR下行）。央行規定了（新增房貸）全國首套及第二套個人住房貸款利率的下限（首套房貸款利率不低于5年期LPR；二套房貸款利率不低于5年期LPR+60個基點）。根據融360對全國35個重點城市房貸利率的監測數據，2020年1月，全國首套房貸款平均利率為5.51%，高于5年期LPR（1月為4.8%）71個基點，二套房貸款平均利率為5.82%，高于5年期LPR102個基點。按照央行規定，目前各地房貸利率至少還有40個基點以上的下行空間。

　　第三，住房按揭貸款的額度管控，較為容易調整，調整空間為：2020年新增個人住房貸款高于2019年新增額0.6萬億以上，拉動商品房銷售額增速6%左右。如果監管層以隱性的方式指導各地適度擴大對居民住房貸款的發放，2020年新增住房貸款可以達5.05萬億左右，比2019年的4.4萬億，高出0.6萬億左右。若一半用于新房銷售，可以拉動商品房銷售額增速6%左右。

　　第四，限購、人才新政、落戶放開，較為容易調整，調整空間為非熱點城市放開限購，熱點城市通過人才新政與落戶放開的方式放開限購。目前全國至少有48個城市有限購政策，集中在長三角、珠三角、京津冀。住建部劃定了16個城市作為熱點城市，嚴控房價，這16個城市可能很難放開限購政策。其他30多個城市有放松限購的可能。人才新政與落戶放開給一、二線城市打開了限購的突破口。部分熱點城市如蘇州、無錫、合肥、濟南、廈門等，城區人口在500萬以下，可以通過放開落戶限制的方式適度達到放開限購的目的。

　　第五，月供收入比，較難調整，基本沒有調整空間。原銀監會2004年規定的“借款人住房貸款的月房產支出與收入比控制在50%以下（含50%）”，至今未做更改，各地調整空間有限。

　　第六，限售政策，較為容易調整，調整空間為放開限售。限售政策起于2017年，廈門率先出臺，隨后各地紛紛響應。出臺限售政策的城市遠遠多于出臺限購政策的城市，且完全由各地政府自行把握。可能會有多個城市陸續放開限售。

　　第七，交易環節稅費，較難調整，基本沒有調整空間。交易環節至少涉及增值稅、契稅、個人所得稅等，各地對此基本沒有任何調整空間。

　　第八，住房公積金的使用，較為容易調整，調整空間為增加貸款額度、降低住房公積金首付比例，是否允許住房公積金用于二套房貸款。各地（地級市及以上）對住房公積金政策可以調整的空間較大，可以自行決定首付比例、貸款額度、是否可以用于二套房貸款等。目前住建部的硬性規定較松（首套房首付不低于20%，二套房已結清首套房貸款首付不低于20%。二套房未結清首套房貸款首付不低于40%。月供收入比可以在50%-60%，最長貸款期限可以達30年），各地可以調整的空間較大。

　　第九，政府補貼，較為容易調整，調整空間為各地根據自己財政狀況，決定補貼力度。由于我國實行一級政府一級預算，各地可以自行根據財政狀況對購房者予以財政補貼。

　　在供給側：

　　第一，融資支持，較為容易調整，調整空間為：2020年新增地產信貸額度高于2019年1萬億以上，帶動地產投資增長8.6%。地產商可以獲得的融資渠道較多（銀行信貸，公司債、企業債等信用債，股票融資，信托、委托貸款等）。2016年以來監管收緊的背景下，各類融資政策管控都偏嚴。自上而下不作調整的情況下，可能會首先選擇在信貸端做適當放松（便于管控）。我們參考歷年地產三項貸款（房產開發貸、土地開發貸、保障性住房開發貸）占每年新增貸款的比例，假設2020年信貸端做適當放松，地產新增貸款有望達2.5萬億，比2019年高出1萬億以上。帶動房地產商開發資金來源增長6.4%，地產投資增長8.6%。

　　第二，拿地相關支出，較為容易調整，調整空間為將競買保證金支付比例、土地出讓金支付首付比例、余款繳納期限降至國家規定的最低要求，有望節約今年的地產開發商資金4000億元以上（延至明年交）。原國土部對競買保證金支付比例（不低于20%）、土地出讓金首付比例（不低于50%）、余款繳納期限（1年內）都做了明確規定。各地難以突破這一規定。但由于在2016年以來嚴控地產背景下，各地在拿地端紛紛收緊（比如蘇州要求競買保證金由現行的20%提高到30%或以上，首付款由現行的50%提高到60%或以上，同時，縮短土地出讓金付款期限，全額土地出讓金支付期限調整為3個月內。）這些拿地政策收緊的城市，有邊際放松的空間。假設拿地相關政策的調整使得地產開發商首付比例降低10%（比如從60%降低到50%，余款1年內繳納）。則今年可以節約地產開發商資金4000億元以上（2019年土地購置費4.16萬億）。

　　第三，預售證發放，較為容易調整，調整空間為取消形象進度要求。預售環節涉及的要求較多，國家對投入資金有一定要求（不低于總投資的25%），對形象進度未制定統一要求，各地在形象進度要求上可以有較大的靈活調整空間。比如最近江蘇無錫、福建福州、河南省基本取消了形象進度要求。通過盡快發放預售證的方式，便于房企盡快通過銷售獲得現金流。

　　第四，預售資金監管，較為容易調整，調整空間為小幅放開監管要求，盡快將預售資金撥給地產商。正常情況下，預售資金由專門賬戶予以管理，隨著地產投資進度的推進，逐步劃撥給房地產商。但具體執行層面由各地政府自行把控。比如最近，河南駐馬店市，將預售資金中不可預見費用由原來的20%降低到10%（原來必須留20%作為不可預見費用在監管賬戶中），將劃撥節奏從原來的六節點改為十節點，加快資金流轉效率。

　　第五，調整商住比例，有一定調整可能，調整空間為小幅降低商住比例（增大住宅用地面積）。對于地產開發商而言，獲得土地的同時也相應確定了土地的用途，包括商用建筑面積、住宅類建筑面積等。但這一約束并非不可突破。各地有一定權限調整土地的用途，如調整商住比例。事實上，更早的時候，多地為化解商業辦公房地產庫存問題，通過允許申請調整商住比例的方式予以實現。比如，2016年福建省發布的文件《關于加快化解商業辦公房地產庫存的通知》，“各市、縣（區）要著力打通商業辦公庫存轉換通道，在符合本級土地利用總體規劃和城鄉規劃的前提下，根據市場需求，支持房地產開發企業將商業辦公房地產項目整體或部分轉型。”此次疫情沖擊下，部分商用地產銷售困難的城市，也可能通過調整商住比例的方式幫助地產商回籠資金。

　　第六，調整限價政策，有一定調整可能，調整空間為小幅放開拿地端的限價政策（商品房銷售端可能很難）。限價政策（限房價或者限地價）基本由各地政府自行決定。2016年以來，為控制房價漲幅，多地出臺了限價政策。考慮到房價過快上漲是決策層較為擔憂的問題，各地大幅放開限價政策的可能性不大。但針對此前的限價政策，做適當的微調，適度對房企進行呵護，可能會在地方政府的考慮范疇之內。比如蘇州，此前（2016年8月）規定，“土地出讓成交價超過市場指導價（不含市場指導價）的，工程結構封頂后方可申請預售許可”，最近（2020年2月19日），蘇州對限價政策予以微調，不再大幅打壓地價，“超過市場指導價的，不統一要求項目工程結構封頂后申請預售許可”，有望借此一定程度上提高房企拿地積極性。

　　報告正文

　　一

　　需求側的約束有哪些？哪些可以靈活調整？

　　（一）首付比例與限貸

　　當前對于限購城市與非限購城市（限購城市名單大體可參考第四小節），執行的最低首付比例要求并不一樣。對于限購城市，首套房貸款最低首付比例為30%，二套房最低首付比例為50%，暫停發放第三套及以上住房貸款。對于非限購城市，首套房貸款最低比例為25%的基礎上可向下浮動5個百分點，二套房最低首付比例為30%，可以發放第三套及以上住房貸款。此外，央行對二套房認定標準也有要求，“對擁有1套住房并已結清相應購房貸款的家庭，為改善居住條件再次申請貸款購買普通商品住房，銀行業金融機構執行首套房貸款政策。”因而，當前若銀行機構對非限購城市首套房最低比例執行20%的標準，對二套房只認貸不認房（當地有更嚴要求例外），也屬規定之內。

　　最近，浙商銀行首付比例有所調整。“浙商銀行近日下發調整個人貸款通知，對非‘限購’城市，各分支機構可根據當地‘限購’‘限貸’和監管政策情況，將非‘限購’城市居民家庭購買首套個人住房的首付貸款比例從原來的三成（30%）調降至二成（20%）”（來自每日經濟新聞報道）。

　　主要參考文件如下：

　　1、根據中國人民銀行中國銀行業監督管理委員會關于完善差別化住房信貸政策有關問題的通知（銀發〔2010〕275號），“對貸款購買商品住房，首付款比例調整到30%及以上；對貸款購買第二套住房的家庭，嚴格執行首付款比例不低于50%、貸款利率不低于基準利率1.1倍的規定。各商業銀行暫停發放居民家庭購買第三套及以上住房貸款；對不能提供一年以上當地納稅證明或社會保險繳納證明的非本地居民暫停發放購房貸款。”

　　2、根據中國人民銀行、中國銀行業監督管理委員會關于進一步做好住房金融服務工作的通知（銀發〔2014〕287號），“對于貸款購買首套普通自住房的家庭，貸款最低首付款比例為30%，貸款利率下限為貸款基準利率的0.7倍，具體由銀行業金融機構根據風險情況自主確定。對擁有1套住房并已結清相應購房貸款的家庭，為改善居住條件再次申請貸款購買普通商品住房，銀行業金融機構執行首套房貸款政策。在已取消或未實施‘限購’措施的城市，對擁有兩套及以上住房并已結清相應購房貸款的家庭，又申請貸款購買住房，銀行業金融機構應根據借款人償付能力、信用狀況等因素審慎把握并具體確定首付款比例和貸款利率水平。”

　　3、根據人民銀行、銀監會關于進一步完善差別化住房信貸政策有關問題的通知（銀發〔2015〕305號），“在不實施‘限購’措施的城市，對居民家庭首次購買普通住房的商業性個人住房貸款，最低首付款比例調整為不低于25%。”

　　4、根據中國人民銀行、中國銀行業監督管理委員會關于調整個人住房貸款政策有關問題的通知（銀發[2016]26號），“在不實施‘限購’措施的城市，居民家庭首次購買普通住房的商業性個人住房貸款，原則上最低首付款比例為25%，各地可向下浮動5個百分點；對擁有1套住房且相應購房貸款未結清的居民家庭，為改善居住條件再次申請商業性個人住房貸款購買普通住房，最低首付款比例調整為不低于30%。”

　　在央行規定的最低首付比例的基礎上，部分城市出于調控的需求，會進一步予以限貸。這一歷史大概可以追溯到2013年，彼時國務院辦公廳出臺《關于繼續做好房地產市場調控工作的通知》，“對房價上漲過快的城市，人民銀行當地分支機構可根據城市人民政府新建商品住房價格控制目標和政策要求，進一步提高第二套住房貸款的首付款比例和貸款利率。”此后，每一次需要從嚴調控地產時，房價上漲過快的城市會實施更加嚴厲的限貸措施。

　　比如北京，根據2017年發的文件，《關于完善商品住房銷售和差別化信貸政策的通知》，“首付款比例不低于35%，購買非普通自住房的首付款比例不低于40%；居民家庭名下在本市已擁有1套住房，以及在本市無住房但有商業性住房貸款記錄或公積金住房貸款記錄的，購買普通自住房的首付款比例不低于60%，購買非普通自住房的首付款比例不低于80%。”這部分實施更加嚴格的限貸政策的城市，理論上，可以將最低首付比例調整至央行規定的要求。

　　（二）房貸利率

　　對于新增住房貸款利率，央行規定定價方式及下限，各地有一定靈活調整空間。根據央行《關于新發放商業性個人住房貸款利率調整的公告》（公告〔2019〕第16號），有三點值得關注。第一，央行規定了個人住房貸款利率形成機制。“自2019年10月8日起，新發放商業性個人住房貸款利率以最近一個月相應期限的貸款市場報價利率為定價基準加點形成。”第二，央行規定了首套及第二套個人住房貸款利率的下限。“首套商業性個人住房貸款利率不得低于相應期限貸款市場報價利率，二套商業性個人住房貸款利率不得低于相應期限貸款市場報價利率加60個基點。”第三，各地有一定靈活調整空間。“人民銀行省一級分支機構應按照‘因城施策’原則，指導各省級市場利率定價自律機制，在國家統一的信貸政策基礎上，根據當地房地產市場形勢變化，確定轄區內首套和二套商業性個人住房貸款利率加點下限。”

　　根據融360對全國35個重點城市房貸利率的監測數據，2020年1月，全國首套房貸款平均利率為5.51%，高于5年期LPR（1月為4.8%）71個基點，二套房貸款平均利率為5.82%，高于5年期LPR102個基點。按照央行規定，目前各地新增房貸利率至少還有40個基點以上的下行空間。

　　（三）住房按揭貸款的額度管控

　　對于個人住房按揭貸款的額度管控，尚無明文作出具體規定。歷史數據來看，每年新增住房貸款與金融機構各項新增貸款的比值波動較大，2008年、2012年在0%附近，2016年高達39%（政策往往滯后于這一比值的變化，當新增住房貸款增加較多時，會收緊，反之，有所放松）。2017-2019年，這一比值也在24%-29%的區間內波動。如果監管層以隱性的方式指導各地適度擴大對居民住房貸款的發放，可以靈活調整的空間也較為可觀。

　　我們簡單測算這一靈活調整空間，適度提高個人住房貸款的額度發放，可以拉動商品房銷售額增速6%左右。

　　第一，2020年新增住房貸款可以靈活增加至多少？2019年各項貸款余額同比增速在12.34%，低于2018年增速13.46%一個百分點左右。考慮到信貸增速往往與經濟增速保持同步。假設2020年各項貸款余額同比增速降至11%左右。則2020年各項貸款新增16.8萬億，與2019年的新增額度基本持平。假設新增貸款中，30%用于發放個人住房貸款（接近2017年的個人住房貸款發放比例，遠低于2016年），則2020年新增住房貸款5.05萬億，比2019年的4.4萬億，高出0.6萬億左右。

　　第二，2020年新增住房貸款的增加，可以貢獻多少銷售增速？2020年比2019年增加的0.6萬億個人住房貸款，假設一半用于新房，一半用于二手房。只考慮新房部分，按30%的首付比例，可以帶動1萬億的新房銷售額，2019年商品房銷售額為16萬億。則靈活增加個人住房貸款發放，可以帶動商品房銷售額增速6%左右。

　　（四）限購、人才新政、落戶放開

　　限購政策各地自行出臺。目前出臺限購措施的城市較多，但16個城市被住建部劃為熱點城市（北京、上海、廣州、深圳、廈門、合肥、南京、蘇州、無錫、杭州、天津、福州、武漢、鄭州、濟南、成都），要求從嚴調控。短期內，這16個城市放松限購的可能性較小，其他實施限購措施的城市（初步統計，全國不含海南大概有48個城市實施不同程度的限購措施，集中在長三角、珠三角、京津冀三大區域）更有可能先行松動限購措施。

　　此外，人才新政與落戶放開，實際上對限購政策，尤其是重點城市的限購有所松動。比如廣州黃埔區，“在黃埔區連續工作半年以上的各類人才，可不受戶籍限制，在黃埔區范圍內購買 1 套商品住房”。此前，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發的《關于促進勞動力和人才社會性流動體制機制改革的意見》，“全面取消城區常住人口300萬以下的城市落戶限制，全面放寬城區常住人口300萬至500萬的大城市落戶條件。完善城區常住人口500萬以上的超大特大城市積分落戶政策”。部分熱點城市城區人口在500萬以下（如蘇州、無錫、合肥、濟南、廈門等），有望放寬落戶條件，擴大購買需求。

　　（五）月供收入比

　　根據原銀監會的文件，中國銀行業監督管理委員會關于印發《商業銀行房地產貸款風險管理指引》的通知（銀監發[2004]57號），“商業銀行應著重考核借款人還款能力。應將借款人住房貸款的月房產支出與收入比控制在50%以下（含50%），月所有債務支出與收入比控制在55%以下（含55%）。”盡管這份文件在2004年出臺，但根據銀監會發布《中國銀監會關于規范性文件清理結果的公告》（中國銀行業監督管理委員會2018年第1號公告），此文件繼續生效。各銀行機構，依然受此限制，需控制借款人的月供收入比。（注：這里僅指商業貸的月供收入比，住房公積金貸款的月供收入比可以達到50%-60%）。

　　（六）限售政策

　　限售政策的放松與收緊基本取決于各地政府，各地可靈活調整。限售政策出現在歷史舞臺的時間較晚，起于2016年以來這一輪地產調控。2017年3月24日，廈門率先出臺“限售”政策，“新購住房需取得產權證后滿2年方可上市交易”，隨后響應城市較多，對新購住房上市交易的限售周期規定在2-5年左右。

　　（七）交易環節稅費

　　房地產交易環節涉及稅費較多，以往曾經是地產調控的主要手段之一。對于銷售方而言，主要繳納增值稅（原來是營業稅）、土地增值稅、個人所得稅以及印花稅。對于購買方而言，主要繳納契稅與印花稅。

　　地方政府對于交易環節稅費的靈活調整空間基本沒有。根據《稅收征收管理法》，“稅收的開征、停征以及減稅、免稅、退稅、補稅，依照法律的規定執行；法律授權國務院規定的，依照國務院制定的行政法規的規定執行。任何機關、單位和個人不得違反法律、行政法規的規定，擅自作出稅收開征、停征以及減稅、免稅、退稅、補稅和其他同稅收法律、行政法規相抵觸的決定。”（注：部分稅種法律規定，可在企業特別困難的情況下由縣級以上稅務機關批準予以減免，如城鎮土地使用稅、房產稅）。

　　（八）住房公積金的使用

　　住房公積金的使用，既受到有關部委制定的政策的約束，也受各地住房公積金管理委員會制定的政策的限制。根據《住房公積金管理條例》，住房公積金政策的擬定，一方面“國務院建設行政主管部門會同國務院財政部門、中國人民銀行擬定住房公積金政策，并監督執行。”，但另一方面，“直轄市和省、自治區人民政府所在地的市以及其他設區的市（地、州、盟），應當設立住房公積金管理委員會，作為住房公積金管理的決策機構。”各設區市成立的住房公積金管理委員會可以行使的職責較多：“第一，依據有關法律、法規和政策，制定和調整住房公積金的具體管理措施，并監督實施；第二，擬訂住房公積金的具體繳存比例；第三，確定住房公積金的最高貸款額度；第四，審批住房公積金歸集、使用計劃”。

　　歷史來看，地產調控的收緊與放松階段，住房公積金政策的調整會較為頻繁。簡單梳理如下：

　　1、2010年地產調控收緊階段：住建部、財政部、央行、銀監會等四部委聯合發布《關于規范住房公積金個人住房貸款政策有關問題的通知》，“使用住房公積金個人住房貸款購買首套普通自住房，套型建筑面積在90平方米（含）以下的，貸款首付款比例不得低于20%；套型建筑面積在90平方米以上的，貸款首付款比例不得低于30%。第二套住房公積金個人住房貸款的發放對象，僅限于現有人均住房建筑面積低于當地平均水平的繳存職工家庭，且貸款用途僅限于購買改善居住條件的普通自住房。第二套住房公積金個人住房貸款首付款比例不得低于50%，貸款利率不得低于同期首套住房公積金個人住房貸款利率的1.1倍。停止向購買第三套及以上住房的繳存職工家庭發放住房公積金個人住房貸款。”

　　2、2011年地產調控邊際放松階段：南京市公積金管理中心宣布從24日起，南京個人住房公積金最高可貸款額度由現在的20萬元恢復至30萬元。恢復二次申貸。

　　3、2015年地產調控邊際放松階段，三次調整住房公積金政策。

　　第一次，3月30日，中國人民銀行、住房城鄉建設部、中國銀行業監督管理委員會發布《關于個人住房貸款政策有關問題的通知》，“對擁有1套住房且相應購房貸款未結清的居民家庭，為改善居住條件再次申請商業性個人住房貸款購買普通自住房，最低首付款比例調整為不低于40%，對擁有1套住房并已結清相應購房貸款的繳存職工家庭，為改善居住條件再次申請住房公積金委托貸款購買普通自住房，最低首付款比例為30%。”

　　第二次， 8月27日，住房城鄉建設部、財政部、中國人民銀行發布《關于調整住房公積金個人住房貸款購房最低首付款比例的通知》，“對擁有1套住房并已結清相應購房貸款的居民家庭，為改善居住條件再次申請住房公積金委托貸款購買住房的，最低首付款比例由30%降低至20%。北京、上海、廣州、深圳可在國家統一政策基礎上，結合本地實際，自主決定申請住房公積金委托貸款購買第二套住房的最低首付款比例。”

　　第三次，10月8日，住房城鄉建設部、財政部、中國人民銀行發布《關于切實提高住房公積金使用效率的通知》，“2015年8月末住房公積金資金運用率低于85%的設區城市，要綜合考慮當地房價水平、貸款需求和借款人還款能力，提高住房公積金個人住房貸款實際額度。在保證借款人基本生活費用的前提下，月還款額與月收入比上限控制在50%-60%。貸款償還期限可延至借款人法定退休年齡后5年，最長貸款期限為30年。”

　　本輪地產調控邊際放松階段，預計仍會見到較為頻繁的公積金政策的變動。但在因城施策的背景下，可能更多是各地自行調整住房公積金相關政策。且目前住建部的硬性規定較松：首套房首付不低于20%，二套房已結清首套房貸款的首付不低于20%。二套房未結清首套房貸款的首付不低于40%。月供收入比可以在50%-60%，最長貸款期限可以達30年。各地可以調整的空間較大。

　　比如河南省駐馬店市最新要求，“發揮住房公積金支持作用。一是調整住房公積金貸款額度。要適時適度提高住房公積金貸款額度，將各縣繳存職工的住房公積金最高貸款額度，由45萬元提高到50萬元。市住房公積金管理委員會要根據房價實際，不斷提高個人住房公積金貸款的最高額度。二是調整住房公積金貸款首付比例。將繳存職工首套房貸款最低首付比例由30%下調為20%，二套房貸款首付比例仍執行30%不變。”

　　比如廣西南寧，2017年時暫停向購買第二套及以上住房或申請第二次及以上住房公積金貸款的職工個人及家庭發放住房公積金貸款。最近，政策有所調整，“職工個人及家庭只擁有一套住房，且該住房建筑面積在120平方米（含）以內的，允許其在購買建筑面積為144平方米（含）以內的第二套住房時申請使用住房公積金貸款。”允許其用公積金貸款買第二套房。

　　（九）財政補貼

　　各級財政可以自行決定對購房者予以財政補貼，但補貼力度可能相對有限。

　　比如河南駐馬店市最新要求，“對在市中心城區、各縣城區購買首套居住房屋的給予補助，補助對象和標準分別為：各類人才補助標準200元/㎡、大中專以上畢業生補助標準150元/㎡、農民工補助標準100元/㎡”。四川宜賓對農民工在20個中心鎮購買新建商品房的，一次性給予每平方米200元購房補貼；對獲得高級職稱的農民工，在中心城區、縣城購買新建商品房的，一次性給予每平方米300元、最高3萬元的購房補貼，所需資金均由各縣（區）財政承擔。安徽馬鞍山延續原有的補貼政策至2021年2月28日，“對個人在馬鞍山市區購買90平方米及以下普通住房，且該住房屬于家庭唯一住房的，給予相當于房價1%的補貼。”

　　此外，還有部分城市對繳納的稅費予以補貼，比如湖南衡陽最新要求，“對購買新建商品房（含住宅和非住宅，非住宅不含車位、車庫、雜物間）和存量住房，簽訂網簽協議并繳納契稅，所繳契稅稅率為1%的，由市財政按所交契稅對購房人予以全額補貼；所繳契稅稅率為1.5%的，由市財政按所交契稅的2/3對購房人予以補貼；所繳契稅稅率為2%以上（含2%）的，由市財政按所交契稅的50%對購房人予以補貼。”

　　二

　　供給側的約束有哪些？哪些可以靈活調整？

　　（一）融資支持

　　地產企業可以從多個渠道獲得融資：債券（企業債、公司債、中期票據、短融、定向工具等）、股票（IPO、再融資、可轉債）、銀行貸款、美元債、其他（銀行理財、信托、私募資管、委托貸款）。這些渠道基本都受到較為嚴格的監管，地方可以靈活調整的空間較小，相對而言，各地可能在銀行貸款方面可以適當加大對房企的支持（保持合理增長、適當展期等）。（參見附錄，地產融資政策的梳理）。

　　比如，無錫，根據其最近發布的文件，“引導在錫銀行機構保持房地產和建筑施工企業信貸合理適度增長”。比如，河南，2月21日，河南省住建廳7部門發布文件《關于應對新冠肺炎疫情影響防范和化解房地產市場風險的若干意見》，明確，“引導在河南商業銀行和非銀行金融機構保持房地產企業信貸合理適度增長；對符合按揭條件的購房人應做到應貸盡貸；對房地產開發貸適當展期”。

　　我們參考歷年地產三項貸款（房產開發貸、土地開發貸、保障性住房開發貸）占每年新增貸款的比例，假設2020年信貸端做適當放松，地產新增貸款有望達2.5萬億，比2019年高出1萬億以上。帶動房地產商開發資金來源增長6.4%，地產投資增長8.6%（若這部分新增貸款全部用于地產投資）。

　　（二）拿地相關支出

　　拿地環節涉及競買保證金的繳納比例、土地出讓金成交價款、土地出讓金繳納的首付款、余款繳納期限、拿地后限期予以開發等規定。從目前的法律法規來看，規定的較為詳細，各地可以調整的空間取決于此前收緊的幅度。

　　根據國土資源部關于加強房地產用地供應和監管有關問題的通知（國土資發[2010]34號），“土地出讓最低價不得低于出讓地塊所在地級別基準地價的70%，競買保證金不得低于出讓最低價的20%。土地出讓成交后，必須在10個工作日內簽訂出讓合同，合同簽訂后1個月內必須繳納出讓價款50%的首付款，余款要按合同約定及時繳納，最遲付款時間不得超過一年。出讓合同必須明確約定土地面積、用途、容積率、建筑密度、套型面積及比例、定金、交地時間及方式、價款繳納時間及方式、開竣工時間及具體認定標準、違約責任處理。”

　　根據《中華人民共和國城市房地產管理法》，“以出讓方式取得土地使用權進行房地產開發的，必須按照土地使用權出讓合同約定的土地用途、動工開發期限開發土地。超過出讓合同約定的動工開發日期滿一年未動工開發的，可以征收相當于土地使用權出讓金百分之二十以下的土地閑置費；滿二年未動工開發的，可以無償收回土地使用權；但是，因不可抗力或者政府、政府有關部門的行為或者動工開發必需的前期工作造成動工開發遲延的除外。”

　　疫情期間，不少地方出臺政策在土地出讓環節予以邊際放松。如杭州、上海、重慶、江西南昌、陜西西安、天津、浙江嘉興、廣州南沙區、江蘇南京、河南省等，但涉及內容主要是兩點。一是考慮到疫情期間，政府管控措施較嚴，適當調整土地交易和履約監管要求（如簽訂合同、出讓金繳納、開工、竣工等）。一旦疫情解除，原有履約要求要繼續實行。二是對土地出讓競買保證金的繳納比例、土地出讓金首付款的繳納比例予以適當下調，但沒有突破國土資發[2010]34號所規定的下限。（比如競買保證金不得低于出讓最低價的20%，合同簽訂后1個月內必須繳納出讓價款50%的首付款）。

　　假設拿地相關政策的調整使得土地開發商首付比例降低10%（比如從60%降低到50%，余款1年內繳納）。則今年可以節約地產開發商資金4000億元以上（2019年土地購置費4.16萬億）。

　　（三）預售證發放

　　地產商如能盡快拿到預售證，可以盡快實現地產銷售，補充現金流。因而，在預售環節予以邊際放松，是很多地方政府會重點考慮的內容之一。從目前的信息來看，部分城市已經出臺政策放松預售環節的要求。如江蘇無錫、福建福州、河南駐馬店市等。

　　預售環節涉及的要求較多，國家對投入資金有一定要求，對形象進度未制定統一要求，各地有一定靈活調整空間。根據《中華人民共和國城市房地產管理法》，“商品房預售，應當符合下列條件，第一，已交付全部土地使用權出讓金，取得土地使用權證書；第二，持有建設工程規劃許可證；第三，按提供預售的商品房計算，投入開發建設的資金達到工程建設總投資的百分之二十五以上，并已經確定施工進度和竣工交付日期；第四，向縣級以上人民政府房產管理部門辦理預售登記，取得商品房預售許可證明。”

　　各地一般通過設置形象進度要求，對商品房預售環節予以調控。比如今年各地在預售環節有所放松。無錫，“經領取施工許可證范圍內的樓棟，因疫情影響施工建設的，申請預售時原形象進度要求調整為按投資額計算，預售部分完成25%以上投資即可”，取消形象進度要求。福州，“疫情防控期間，經營性房地產項目達到總投資25%以上（項目建設形象進度達到±0.00以上），按規定予以辦理商品房預售審批手續（安置型商品房仍按原規定執行）。”河南駐馬店市，“降低商品房預售門檻。在投入開發建設資金達到工程建設總投資25%以上的前提下，將辦理商品房預售許可條件中‘施工形象進度’調整為：中高層以下（9層以下含9層）建筑主體施工形象進度達到基礎結構部分完成至正負零；高層（10層及以上）建筑主體施工形象進度達到地面兩層（含地下室）結構封頂。市住建部門對符合預售條件的項目，要及時發放預售許可證”。

　　（四）預售資金監管

　　關于預售資金的監管（預售資金何時轉給房地產商），基本由各地房地產管理部門自行制定政策。根據《城市商品房預售管理辦法》，“開發企業預售商品房所得款項應當用于有關的工程建設，商品房預售款監管的具體辦法，由房地產管理部門制定。”

　　比如山東，根據《山東省商品房預售資金監管辦法》，“商品房預售資金應當全部存入監管賬戶，房地產開發企業不得直接收存房價款。監管資金留存比例，是指監管賬戶中的資金余額占商品房預售資金監管額度的百分比。當建成層數達到規劃總層數一半時，監管資金留存比例為60%-70%；當主體結構封頂時，監管資金留存比例為30%-35%；當單體竣工驗收合格時，監管資金留存比例為15%-18%；當取得房地產開發項目竣工綜合驗收備案文件時，監管終止。”

　　因而，出于對房企支持的角度，各地同樣會考慮在預售資金監管方面予以放松，盡快將預售資金撥付至房地產企業手中。比如河南省駐馬店市，《關于進一步規范促進房地產業平穩健康發展的意見》，“優化商品房預售資金監管。一是將監管資金中不可預見費用部分由20%下調至10%。二是將調整后的不可預見費用作為傾斜資金，根據企業社會信譽度和項目建設經營情況，按30%、60%和90%三個層次進行差別撥付。三是將原來的‘六節點’撥付調整為‘十節點’撥付，增加‘建成層數達到地上設計層數四分之一、三分之一、二分之一、四分之三’用款節點，力爭實現精準撥付，提高企業資金周轉率。四是對符合條件的資金使用申請，由原來5個工作日內壓縮至2日內辦結。五是將保底資金由‘重點監管資金的5%且不低于200萬元’調整為‘重點監管資金的5%且不低于100萬元’。”

　　（五）商住比例

　　對于地產開發商而言，獲得土地的同時也相應確定了土地的用途，包括商用建筑面積、住宅類建筑面積等。但這一約束并非不可突破。根據《中華人民共和國城鄉規劃法》，“建設單位應當按照規劃條件進行建設；確需變更的，必須向城市、縣人民政府城鄉規劃主管部門提出申請。變更內容不符合控制性詳細規劃的，城鄉規劃主管部門不得批準。”，根據《中華人民共和國城市房地產管理法》，“土地使用者需要改變土地使用權出讓合同約定的土地用途的，必須取得出讓方和市、縣人民政府城市規劃行政主管部門的同意，簽訂土地使用權出讓合同變更協議或者重新簽訂土地使用權出讓合同，相應調整土地使用權出讓金。”各地有一定權限調整土地的用途，如調整商住比例。

　　比如，河南省駐馬店市最近發布的文件，《關于進一步規范促進房地產業平穩健康發展的意見》，明確“規范商住比比例。已出讓修規未上會且未動工的商住用地，商業地價高于住宅地價時，商業占比可進行下調，但不得低于規劃條件的50%。”事實上，更早的時候，多地為化解商業辦公房地產庫存問題，通過允許申請調整商住比例的方式予以實現。比如，2016年福建省發布的文件《關于加快化解商業辦公房地產庫存的通知》，“各市、縣（區）要著力打通商業辦公庫存轉換通道，在符合本級土地利用總體規劃和城鄉規劃的前提下，根據市場需求，支持房地產開發企業將商業辦公房地產項目整體或部分轉型。”

　　（六）限價政策

　　限價政策（限房價或者限地價）基本由各地政府自行決定。2016年以來，為控制房價漲幅，多地出臺了限價政策。比如成都2017年出臺的文件《房管局、發改委：關于做好商品住房價格監管的通知》規定，“房管部門要督促房地產開發企業在申請商品住房預售許可時，根據項目樓面地價及建安成本等合理確定申報價格，不得虛高申報，不得以精裝修、提高設施設備檔次等為名變相抬高價格，損害購房者權益；加強商品住房預售方案的監督管理，指導房地產開發企業對預售方案中的申報價格按套明碼標價、‘一房一價’；對申報價格明顯高于周邊在售項目價格和本項目前期成交價格，且不接受相關部門指導的開發項目，房管部門可暫不予受理預售許可、現售備案。”

　　考慮到房價過快上漲是決策層較為擔憂的問題，各地大幅放開限價政策的可能性不大。但針對此前的限價政策，做適當的微調，適度對房企進行呵護，可能會在地方政府的考慮范疇之內。比如蘇州，此前（2016年8月）規定，“土地出讓成交價超過市場指導價（不含市場指導價）的，工程結構封頂后方可申請預售許可；土地出讓成交價超過市場指導價10%（不含10%）的，工程竣工驗收后方可申請預售許可。土地競價超過土地出讓市場指導價25%（不含25%）的，中止網上競價，轉為‘一次報價出讓方式’進行競價。”對土地成交價超過市場指導價的，設置更為嚴格的預售條件。最近（2020年2月19日），蘇州對限價政策予以微調，不再大幅打壓地價“住宅（商住）地塊不統一要求設置竣工預售許可調整價，超過市場指導價的，不統一要求項目工程結構封頂后申請預售許可；進入一次報價的，不統一要求工程竣工驗收后申請預售許可。”有望一定程度上提高房企拿地積極性。

　　三

　　附錄

　　（一）各類地產政策主管機構與適用法律法規一覽

　　（二）地產融資政策梳理

　　1、銀行貸款

　　2016年以來，對于信貸資金用于地產業的發放，整體偏嚴。

　　2017年3月，根據銀監會頒布《關于“違法、違規、違章”行為專項治理工作的通知》（銀監辦發[2017]45 號），“信貸資金是否直接參與房地產炒作，是否在房地產開發貸款和按揭貸款中虛假、違規操作，包括一是違規為房地產開發企業發放貸款用于支付土地出讓金；二是違規為四證不全、資本金比例不到位項目發放房地產開發貸款；三是未嚴格實行房地產開發貸款封閉式管理規定導致貸款挪作他用；四是違規繞道、借道通過發放流動資金貸款、經營性物業貸款等為房地產開發企業提供融資；五是違規發放‘首付貸’，違規融資給第三方用于支付首付款、尾款，違規發放個人貸款用于購買住房；六是違規向未封頂樓盤發放個人住房按揭貸款，違規發放虛假個人住房按揭貸款，違規向‘零首付’購房人發放住房按揭貸款”

　　2、對于企業債

　　企業債發行需經發改委審批，根據《國家發展改革委關于進一步改進和加強企業債券管理工作的通知》（發改財金[2004]第1134號）， “國家發展改革委依照規定的職責和國務院確定的企業債券發行總規模，會同有關部門，批準企業發行債券，并對其相關行為進行監督管理。未經國家發展改革委批準，任何單位和個人不得擅自發行或者變相發行企業債券。”

　　是否支持地產企業發行企業債，不同時期要求不一。

　　2004年-2008年上半年，地產調控偏嚴，企業債不得用于地產買賣，根據《國家發展改革委關于進一步改進和加強企業債券管理工作的通知》（發改財金[2004]第1134號），“不得用于房地產買賣和股票、期貨交易等風險性投資”。根據《國家發展改革委關于推進企業債券市場發展、簡化發行核準程序有關事項的通知》（發改財金[2008]7號），“債券籌集資金必須按照核準的用途，用于本企業的生產經營，不得擅自挪作他用。不得用于彌補虧損和非生產性支出，也不得用于房地產買賣、股票買賣以及期貨等高風險投資。”

　　2011年-2013年，為支持保障房建設，對地產企業發行企業債有所放松。根據《關于利用債券融資支持保障性住房建設有關問題的通知》（發改辦財金〔2011〕1388號），“地方政府投融資平臺公司從事包括公租房、廉租房、經濟適用房、限價房、棚戶區改造等保障性住房項目建設的，如果符合國發〔2010〕19號文要求，以及投融資平臺公司發債的各項條件，可申請通過發行企業債券的方式進行保障性住房建設項目的融資。從事或承擔公租房、廉租房、經濟適用房、限價房、棚戶區改造等保障性住房建設項目的其他企業，也可在政府核定的保障性住房建設投資額度內，通過發行企業債券進行項目融資。”。根據《國家發展改革委辦公廳關于進一步強化企業債券風險防范管理有關問題的通知》（發改辦財金[2012]3451號），“房地產行業企業因售房預收款等導致資產負債率較高的兩類行業企業，按剔除特殊因素后計算的負債率水平安排相應償債保障措施。……對于募集資金主要用于保障房建設的發債申請列入審核綠色通道，優先辦理。”根據《國家發展改革委辦公廳關于進一步改進企業債券發行審核工作的通知》（發改辦財金〔2013〕957號），“對于以下發債申請，加快審核，并適當簡化審核程序。……公共租賃住房、廉租房、棚戶區改造、經濟適用房和限價商品房等保障性安居工程項目，重點支持納入目標任務的保障性住房建設項目”

　　2014年，地產調控放松階段，大幅放松地產企業債。根據《國務院辦公廳關于進一步加強棚戶區改造工作的通知》，“適當放寬企業債券發行條件，支持國有大中型企業發債用于棚戶區改造。通過投資補助、貸款貼息等多種方式，吸引社會資金，參與投資和運營棚戶區改造項目”。

　　2016年-2019年，地產調控偏緊階段，大幅收緊地產企業債。根據2016年11月發改委的文件，《關于企業債券審核落實房地產調控政策的意見》，“嚴格限制房地產開發企業發行企業債券融資，用于商業性房地產項目（用于保障性住房、棚戶區改造、安置性住房項目除外）”。根據2018年12月發改委的文件，《關于支持優質企業直接融資的通知》，將房地產行業列入優質企業的行業范圍。但隨后發改委新聞發布會予以補充，“國家發改委貫徹落實黨中央和國務院關于房地產調控決策部署的態度是堅決的、一貫的，在核準企業債券過程中，我們將嚴格執行房地產調控的相關政策。按照中央精神，目前只支持有關棚戶區改造、保障性住房、租賃住房等領域的項目，并不支持商業地產項目。”

　　3、對于公司債

　　公司債發行需經證監會核準。根據《公司債券發行試點辦法》（中國證券監督管理委員會令第49號），“申請發行公司債券，應當符合《證券法》、《公司法》和本辦法規定的條件，經中國證券監督管理委員會核準。”

　　是否支持地產企業發行公司債，不同時期要求不一。

　　2014-2016年：地產調控偏松，鼓勵公司債發行。證監會發布《公司債券發行與交易管理辦法》（中國證券監督管理委員會令第113號），對此前的《公司債券發行試點辦法》做出修訂，修訂內容包括：一是擴大發行主體范圍。《管理辦法》將原來限于境內證券交易所上市公司、發行境外上市外資股的境內股份有限公司、證券公司的發行范圍擴大至所有公司制法人。二是豐富債券發行方式。全面建立非公開發行制度。三是增加債券交易場所。四是簡化發行審核流程。《管理辦法》取消公司債券公開發行的保薦制和發審委制度，以簡化審核流程。

　　2016-2019年：地產調控偏嚴，公司債發行再度受限：根據上交所2016年10月28日發布的《關于試行房地產、產能過剩行業公司債券分類監管的函》，大幅提高了房地產業發行公司債的門檻，“只有以下幾類房企可以申報公司債券：（1）境內外上市的房地產企業；（2）以房地產為主業的中央企業；（3）省級政府（含直轄市）、省會城市、副省級城市及計劃單列市的地方政府所屬的房地產企業；（4）中國房地產業協會排名前100名的其他民營非上市房地產企業。并且申報企業資質良好、主體評級AA及以上并嚴格執行國家房地產行業政策和市場調控政策。”此外，對于地產市場調控期間，在重點調控的熱點城市存在竟拍“地王”，哄抬地價等行為的房企，要求不得發行公司債。

　　4、對于股票市場融資

　　股票市場融資，包括IPO、定增、可轉債等。需經證監會審核批準。是否支持房企在股票市場融資，不同時期要求不一。

　　2010年-2013年，地產調控偏嚴，股票市場融資受限。2010年4月23日，證監會通報了對房地產企業在資本市場融資的相關政策：“證監會將對兩類企業的股權融資征求國土部意見，一是募集資金的投向是房地產項目的企業；二是募集資金雖不投向房地產項目，但包含單純用于補充流動資金和歸還銀行貸款的內容，且原有業務又包括房地產經營的企業，以防止其將募集資金間接用于房地產項目。” 2010年10月15日，證監會發布通告，“證監會已暫緩受理房地產開發企業重組申請，并對已受理的房地產類重組申請征求國土資源部意見”。

　　2014年-2016年：地產調控偏松，支持房企股票市場融資。2014年3月底，證監會時隔四年后首次批準房企股票再融資申請。2015年1月16日，證監會調整上市公司再融資、并購重組涉及房地產業務的監管政策，“上市公司再融資、并購重組涉及房地產業務的，國土資源部不再進行事前審查，對于是否存在土地閑置等問題認定，以國土資源部門公布的行政處罰信息為準；對于是否存在正在被（立案）調查的事項，中介機構應當充分核查披露。”

　　5、其他融資

　　2016年以來，在地產調控大幅收緊的背景下，其他融資方式整體偏嚴。

　　對于銀行理財：銀監會《開展銀行業“監管套利、空轉套利、關聯套利”專項治理的通知》（銀監辦發〔2017〕46號），“重點檢查檢查銀行業金融機構是否貫徹落實國家行業調控政策和信貸調控政策。包括但不限于：第一，信貸資金是否借道建筑業或其他行業投向房地產和‘兩高一剩’行業領域；第二，是否通過同業業務和理財業務或拆分為小額貸款等方式，向房地產和‘兩高一剩’等行業領域提供融資；”

　　對于信托計劃：2017年12月22日，中國銀監會發布《關于規范銀信類業務的通知》，“商業銀行和信托公司開展銀信類業務，應貫徹落實國家宏觀調控政策，遵守相關法律法規，不得將信托資金違規投向房地產、地方政府融資平臺、股票市場、產能過剩等限制或禁止領域。”2019年5月17日，銀保監會發布《關于開展“鞏固治亂象成果促進合規建設”工作的通知》，要求自查下列行為：“表內外資金直接或變相用于土地出讓金融資；未嚴格審查房地產開發企業資質，違規向‘四證’不全的房地產開發項目提供融資；個人綜合消費貸款、經營性貸款、信用卡透支等資金挪用于購房；資金通過影子銀行渠道違規流入房地產市場；并購貸款、經營性物業貸款等貸款管理不審慎，資金被挪用于房地產開發。”

　　對于私募資管：2017年2月13 日，中國證券投資基金業協會發布《證券期貨經營機構私募資產管理計劃備案管理規范第 4 號——私募資產管理計劃投資房地產開發企業、項目》，“證券期貨經營機構設立私募資產管理計劃，投資于房地產價格上漲過快熱點城市普通住宅地產項目的，暫不予備案。”（熱點城市即住建部劃定的16個城市）。

　　對于委托貸款：2018年1月15日，中國銀行業監督管理委員會發布《商業銀行委托貸款管理辦法》（銀監發[2018]2號），對委托貸款的資金來源和資金用途作了限制。對委托貸款資金來源提出合法合規性要求，“商業銀行不得接受受托管理的他人資金、銀行的授信資金、具有特定用途的各類專項基金、其他債務性資金和無法證明來源的資金等發放委托貸款。明確規定委托資金用途應符合法律法規、國家宏觀調控和產業政策，資金不得用于生產、經營或投資國家禁止的領域和用途，不得從事債券、期貨、金融衍生品、資產管理產品等投資，不得作為注冊資本金、注冊驗資，不得用于股本權益性投資或增資擴股等”

　　(本文作者介紹：中國人民大學國際貨幣研究所研究員)