文/國家外匯管理局總會計師 孫天琦　

　　應通過完善金融業行為監管和消費者保護法律體系、加強行為監管、強化金融機構行為風險管理、提高金融消費者素養等方面，建立有效的行為監管和金融消費者保護體系，從長遠鞏固金融風險攻堅戰、金融亂象整治的成果，夯實金融穩定與安全的微觀基礎。

　　金融消費者、投資者乃金融業之“本”。唯“本”固，“業”方安。加強行為監管，是金融秩序得以維護的保證，否則必失序、出亂象。2015年以來，我國金融業行為監管日趨嚴格，但仍然存在一定不足。課題組建議，應通過完善金融業行為監管和消費者保護法律體系、加強行為監管、強化金融機構行為風險管理、提高金融消費者素養等方面，建立有效的行為監管和金融消費者保護體系，從長遠鞏固金融風險攻堅戰、金融亂象整治的成果，夯實金融穩定與安全的微觀基礎。

　　一、加強行為監管和金融消費者保護的必要性

　　（一）從經濟學角度看：一是金融消費者在交易中處于弱勢，需要傾斜保護。二是市場機制下的自由競爭、優勝劣汰可以給金融消費者提供一種保護，但因市場失靈，無法從根本上解決金融消費者保護問題。近些年行為經濟學的研究也表明，消費者的行為具有系統性、長期性和可預測的偏差，需要通過市場化手段、準市場化手段（柔性政府干預）和加強監管等多種方式糾正。三是需要政府（監管者）提供監管保護，但也要不斷提高監管者保護的有效性，防止政府失靈/監管失靈。四是加強金融消費者保護需要掌握好平衡，防止逆向選擇、道德風險或阻礙創新。

　　（二）從法理角度看：人類社會在手工作坊小商品生產、簡單物物交換時期，消費者和經營者博弈力量基本均等，政策取向就是叢林法則、自由競爭。當人類社會發展到全球化分工、社會化大生產、數字經濟時代，單個消費者、投資者往往面對的是龐然大物----公司法人，個體消費者與經營者的博弈力量嚴重不對等。這個過程中，各國立法思想從形式公平向實質公平演化、從契約自由向契約公平和契約正義演化，向保護個體消費者擴展、深化。這是人類文明進步的表現。

　　習近平總書記在黨的十九大報告中指出，堅持以“人民為中心”是新時代堅持和發展中國特色社會主義的重要內容。強化我國行為監管與金融消費者保護體系，正是從行動上落實“以人民為中心”、踐行新時代中國特色社會主義思想的重要舉措。

　　二、目前存在的主要問題

　　我國金融業改革、發展和開放過程中，金融服務質量不斷提高，行為監管和金融消費者保護不斷加強，越來越多的金融消費者享受到了金融業改革發展的好處。

　　隨著金融新業態的蓬勃發展，跨市場、跨行業交叉性金融產品與服務的不斷增加，金融消費糾紛快速增長，涉眾類案件時有發生，部分極端案件成為社會輿論關注的焦點，例如操縱股市、“E租寶”、校園貸“裸條”、錢寶網、各類非法交易所等。這些大致可以分為三類：第一類是操縱市場、內幕交易；第二類是經營行為不規范，誤導銷售，暴力催收，個人信息泄露等；第三類是非法經營金融業務，集資詐騙資金傳銷等。這三大類，線上、線下都有存在，威脅經濟金融安全。綜合分析，目前行為監管存在的問題主要有：

　　（一）法律體系方面。一是立法滯后，缺乏金融消費者保護專門性法律法規，現有規定層級低。二是機械適用“誰主張誰舉證”，金融消費者舉證責任過重。三是現有公益訴訟、集體訴訟無法兼顧公共利益和個人利益，且存在司法實踐障礙。四是非訴第三方糾紛解決機制建設分散，缺乏統一規劃，傳統調解效率低。五是以互聯網為平臺的跨境金融服務增多，跨境金融消費糾紛中，現有管轄方式難以保護我國消費者和機構權益，缺乏跨境監管合作。

　　（二）金融監管者方面。一是行為監管理念存在偏差，重審慎監管、準入監管，重“出交規”，輕“上街執勤”，行為監管成為“沒人要的孩子（unwanted child）”。經費和人員不足，尤其是地方行為監管專業力量薄弱。二是存在監管真空和監管重疊，跨部門協調成本高、效率低。央地權責不清，經常出現相互推脫的現象。對新型金融服務提供商的監管上尤顯突出。三是監管的三個環節上表現為“在促發展、準入管理上都很積極，有人管、甚至搶著管；出問題后的后事料理有人不想管也得管；日常行為監管都想避而遠之，一推了事，監管遠遠不夠”。各方爭著想干能夠顯政績、促發展的事，都想把麻煩的日常行為監管推給別人，推不出去了，就推給地方。很多地方政府也沒有專業的金融監管力量的積累，有的試圖推回給中央，更多的只能是層層往下推：省一級推給省會和地市，省會和地市又推給縣區，重大群體性事件出來后才會重視，表現為事后、被動的運動式整頓，周而復始，教訓深刻。四是行為風險發現預警不足，缺乏投訴數據分析和行為偏差監測體系。五是行為監管部門“準司法權”機制欠缺，行政處罰輕、力度小、威懾弱。六是對于具有政策是否真正落地執行的傳感器功能的消費者投訴工作，能躲則躲、能推則推，不當回事，演變為涉眾事件后才滅火，沒有站在人民的立場考慮問題。

　　（三）金融機構方面。一是監管部門的監管指引、金融機構的內控制度執行不到位，存在政策執行的“最后一公里”問題。二是缺少行為風險管理的企業文化，合規部門在機構內部比較弱勢，一些業務部門只顧業務、不顧合規。三是公司治理機制不完善，未建立行為風險監督管理和有效制衡機制。四是寡頭壟斷易造成“店大欺客”。五是績效考核激進、不符合實際，激勵機制不科學，導致一線經理和柜員頻頻“鋌而走險”。六是一些新型金融服務提供商以“大數據”為名對金融消費者個人信息過度采集、濫用，有的發生泄露。

　　（四）金融消費者方面。一是消費者存在系統性行為偏差，容易為金融機構用以謀利。二是金融素養不足、風險意識不強，維護自身權益的能力不夠。三是一些消費者責任意識和誠信意識較弱，存在“逆向選擇”（交易之前的不負責任行為）和“道德風險”（交易之后的不負責任行為）。四是相關管理部門各自都開展各自的金融知識普及活動，基層金融機構全年應接不暇，疲于應付，有效性需要提高。

　　三、政策建議

　　“九層之臺，起于累土。千里之堤，毀于蟻穴”。2008年次貸危機后，行為監管與金融消費者保護正日益成為全球金融監管改革的重要內容，更多的國家和國際組織從法律與監管架構上強化金融業行為監管。課題組認為應充分借鑒域外良好實踐，針對我國行為監管和金融消費者保護存在的實際問題，精準施策，不斷提升我國行為監管和金融消費者保護工作水平。

　　（一）完善金融業行為監管和消費者保護法律體系。一是出臺《金融消費者保護法》，完善相關法律法規，傾斜保護金融消費者，明確舉證責任倒置的適用標準和集體（公益）訴訟機制安排。二是建設統一的線上金融消費糾紛非訴解決機制（ADR）平臺，線下維持現有分部門ADR模式，條件成熟時也可統一。三是互聯網無國界，金融牌照必須有國界，跨境提供金融服務必須持牌經營。四是探索行為監管“域外效力”，拓展跨境監管合作和司法合作。

　　（二）加強行為監管。一是重視行為監管，處理好其與審慎監管的關系，明晰中央金融監管部門間、央地金融職責分工。功能監管要落地，重點是對非金融企業違法違規開展金融業務的治理不能相互推脫。二是強化行為監管能力，提高法律背景人員的比重，增加行為監管在機構準入、業務準入、高管準入等事項上的發言權重。重視金融科技在行為監管中的應用（RegTech）。三是建立分級監管模式，重點加強對高市場占有率機構、高風險業務的監管。四是監管部門建立全國性呼叫中心，作為“政務服務一網通辦、企業和群眾辦事力爭只進一扇門、最多跑一次”的措施之一，便利消費者咨詢和糾紛解決，把矛盾化解在基層，化解在“早”、“小”階段。重視投訴數據庫建設和數據分析，發揮投訴作為金融監管政策執行情況的溫度計和傳感器的積極作用。五是借鑒國外做法，建立對舉報揭發（whistle blower）的重獎機制，充分發揮人民群眾的力量。六是增強監管協同，探索行政、民事與刑事的有效對接、合作。七是加大對違法違規行為的處罰力度。八是在防范風險的前提下，降低市場準入門檻，提升金融業的競爭性。

　　（三）金融機構應強化行為風險管理。一是在公司治理層面強化行為風險管理體制機制。二是科學設定業績考核目標，完善對一線柜員和管理層的激勵機制。建立績效薪酬延期支付和追回制度，對銷售業績突出或異常的員工不能只是重獎，要加強對其合規檢查。三是確保監管政策和自身內控制度的執行落地。

　　（四）重視金融知識普及。受過良好教育的金融消費者是金融市場穩定的基石。一是引導金融消費者主動學習金融知識和風險特征，尤其是數字金融知識。二是通過金融知識普及，引導消費者樹立“自享收益，自擔風險”的意識，不斷提高誠信意識。三是整合“一行兩會”開展的金融知識普及活動，統一于每年九月集中開展，很多省份已經先于中央層面進行了整合。四是發揮好消費者協會、行業協會、新聞媒體、大學等其他組織在行為監管和消費者保護、金融知識普及方面的建設性作用。

　　我國金融業改革、發展和開放的深化，必須要有有效的金融業行為監管與金融消費者保護體系護航。行為監管和金融消費者保護工作非常具體，不顯宏大，在長期形成的“抬頭朝上”講大故事、大戰略的工作習慣下，這些工作很難進入很多人的視野，但它又是確保政策落地、防止市場失序、維護金融穩定的關鍵基礎。

　　編者按：本文為《金融秩序與行為監管——構建金融業行為監管與消費者保護體系》一書的摘要。此書獲評“新浪財經2019年度十大金融圖書”，并于11月30日獲評“第一財經·摩根大通年度金融圖書”。

　　此書為中國金融四十人論壇課題“我國金融監管改革中行為監管體系的構建”的研究成果，從法律體系、金融監管者、金融機構、金融消費者、國際組織等視角進行研究，囊括了行為監管的主要領域，分析了我國行為監管的主要問題，并針對性地提出了構建我國行為監管體系的政策建議，是近年來行為監管研究領域的有益探索。

　　(本文作者介紹：國家外匯管理局總會計師)