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甘犁:大型城市應(yīng)重視新市民住房問(wèn)題

2019年09月19日15:18    作者:甘犁  

  文/新浪財(cái)經(jīng)意見(jiàn)領(lǐng)袖專欄作家 甘犁、弋代春

  未來(lái),伴隨住房市場(chǎng)日趨成熟以及城鎮(zhèn)化水平的推進(jìn),新市民群體的住房問(wèn)題以及存量住房居住品質(zhì)的進(jìn)一步提升應(yīng)是下一階段住房保障的重點(diǎn)方向。

  改革開(kāi)放以來(lái),中國(guó)住房制度從改革探索階段、全面改革階段逐漸過(guò)渡到2016年至今的深化住房制度改革和長(zhǎng)效機(jī)制建設(shè)階段。作為解決居民住房問(wèn)題的重要手段,長(zhǎng)期以來(lái)保障性住房制度作為住房工作的重點(diǎn),也隨著住房制度的演進(jìn)逐步推進(jìn)。回顧住房制度改革的四十年,家庭居住水平明顯改善,提升速度快于其他發(fā)展中國(guó)家。未來(lái),伴隨住房市場(chǎng)日趨成熟以及城鎮(zhèn)化水平的推進(jìn),新市民群體的住房問(wèn)題以及存量住房居住品質(zhì)的進(jìn)一步提升應(yīng)是下一階段住房保障的重點(diǎn)方向。

  一、保障性住房制度穩(wěn)步發(fā)展

  伴隨住房制度的改革,保障性住房制度也隨著住房制度的演進(jìn)逐步推進(jìn),并已逐漸形成“租售補(bǔ)”并舉的政策體系。

  保障性住房對(duì)象不斷明確與擴(kuò)大。最初,經(jīng)濟(jì)適用住房的保障對(duì)象為中低收入家庭的住房困難戶,廉租住房的保障對(duì)象為具有城鎮(zhèn)常住居民戶口的最低收入家庭。隨后,國(guó)家提出大力發(fā)展公共租賃住房,公共租賃住房供應(yīng)對(duì)象進(jìn)一步擴(kuò)展至城鎮(zhèn)中等偏下收入住房困難家庭、新就業(yè)無(wú)房職工和在城鎮(zhèn)穩(wěn)定就業(yè)的外來(lái)務(wù)工人員。2016年5月,國(guó)務(wù)院發(fā)文明確提出公租房保障對(duì)象應(yīng)包括符合當(dāng)?shù)爻擎?zhèn)居民公租房準(zhǔn)入條件的城鎮(zhèn)穩(wěn)定就業(yè)的外來(lái)務(wù)工人員、新就業(yè)大學(xué)生和青年醫(yī)生、青年教師等專業(yè)技術(shù)人員。根據(jù)我們對(duì)于已公布的231個(gè)地級(jí)市的保障住房申請(qǐng)條件的整理,截至2019年6月,這231個(gè)地級(jí)市中,90%的城市將非本市戶籍的外來(lái)務(wù)工人員納入了住房保障的范圍內(nèi),其中包括北京、上海等特大型城市。

  表 1 保障性住房對(duì)象政策變動(dòng)

  保障方式趨于多樣化。住房改革初期,出售公房、住房補(bǔ)貼是主要的住房保障方式。隨后,逐步推出了具有社會(huì)保障性質(zhì)的經(jīng)濟(jì)適用住房供中低收入家庭購(gòu)買,同時(shí)政府或單位提供廉租住房解決低收入家庭居住困難,且有條件地區(qū)可對(duì)無(wú)房和住房面積未達(dá)到規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)的職工實(shí)行住房補(bǔ)貼。在住房商品化的背景下,政府保障方式逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)閷?shí)物保障與貨幣補(bǔ)貼并舉,逐步加大租賃補(bǔ)貼發(fā)放力度,發(fā)展中低價(jià)位、中小套型的“兩限房”且推出與市場(chǎng)接軌但兼顧保障性的共有產(chǎn)權(quán)住房,增加住房有效供應(yīng),提升居民的獲得感。另外,隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快,新型城市化建設(shè),對(duì)原有舊城改造包括棚戶區(qū)改造、危房改造、城中村改造等也成為保障性住房建設(shè)的重要內(nèi)容。

  投入力度不斷加大。政府作為保障性住房建設(shè)的責(zé)任主體,近年來(lái)不斷加大對(duì)保障性住房的資金扶持力度。2011年全國(guó)保障性安居工程各級(jí)財(cái)政支出為3343億元,到2018年上升至7372億元,增長(zhǎng)近超過(guò)1倍。其中,中央補(bǔ)助城鎮(zhèn)保障性安居工程力度一直保持在2000億元以上。此外,各項(xiàng)稅費(fèi)優(yōu)惠政策的推出,針對(duì)不同保障性住房,免收各項(xiàng)收費(fèi)基金、土地出讓收入以及減免相關(guān)稅費(fèi),也為住房保障穩(wěn)步推進(jìn)提供了重要制度支持。

  二、城鎮(zhèn)家庭居住品質(zhì)明顯提升

  住房改革初期,中國(guó)城鎮(zhèn)居民整體居住條件處于較低水平。根據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局人口普查數(shù)據(jù),2000年,18.9%的家庭住房中無(wú)飲用自來(lái)水,54.1%的家庭住房?jī)?nèi)無(wú)洗澡設(shè)施,25.5%和12.7%的家庭家中無(wú)廁所和廚房,另外還有37%的家庭以煤炭和柴草為炊事燃料。

  表 2 城鎮(zhèn)居民家庭居住條件(2000年-2010年)

  隨著住房制度改革不斷演進(jìn),保障性住房制度不斷完善,城鎮(zhèn)家庭的居住狀況得到了長(zhǎng)足的改善。

  在城鎮(zhèn)化不斷推進(jìn)、人口快速流動(dòng)的大背景下,住房自有率穩(wěn)步提高。根據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局人口普查數(shù)據(jù)及中國(guó)家庭金融調(diào)查數(shù)據(jù), 2000至2017年,城鎮(zhèn)家庭住房自有率從74.1%穩(wěn)步上升至80.8%,處于國(guó)際較高水平。

  人均居住面積增長(zhǎng)迅速。1978年中國(guó)城鎮(zhèn)人均住宅建筑面積僅6.7平方米,到1998年已增加近2倍,達(dá)到18.66平方米。隨著住房商品化全面改革和住房保障工作的全面開(kāi)展,2017年增加至36.9平方米。近40年間,復(fù)合年均增速達(dá)到5%左右。

  住房配套設(shè)施趨于完善。2010年,75.8%的城鎮(zhèn)住房同時(shí)擁有廚房和廁所,2017年則達(dá)到90.7%。而無(wú)飲用自來(lái)水的家庭比例下降至13.4%,無(wú)洗澡設(shè)施的家庭比例較2000年下降近一半至28.2%,而80%的家庭也已用上更加節(jié)能環(huán)保的燃?xì)夂碗娮鳛槿剂稀?/p>

  住房承重類型改進(jìn),安全性大幅提升。2000至2010年,磚木結(jié)構(gòu)住房占比已由73.9%下降至30.1%,轉(zhuǎn)變?yōu)殇摻罨炷两Y(jié)構(gòu)和混合結(jié)構(gòu),占比分別為22.8%和40.3%,穩(wěn)定性和安全性更高。

  居住水平的快速提高明顯快于其他發(fā)展中國(guó)家。在人均住房面積上,印度長(zhǎng)期處于10平方米以下的水平,2012年城鎮(zhèn)人均住房面積僅9.6平方米。俄羅斯從1992年的16.8平方米增加至2016年的24.6平方米,而達(dá)到相同增長(zhǎng)中國(guó)僅用了6年。在配套設(shè)施上,根據(jù)世界衛(wèi)生組織數(shù)據(jù)(見(jiàn)表3),2017年中國(guó)城鎮(zhèn)家庭廁所達(dá)到安全管理標(biāo)準(zhǔn)的占比為83.7%,且相比2000年增幅高達(dá)184.7%,絕對(duì)值和增幅都位于金磚國(guó)家首位。另外,在住房中使用達(dá)到安全管理標(biāo)準(zhǔn)飲用水的中國(guó)家庭占比為91.5%,相比2000年增長(zhǎng)41.2%,而南非、俄羅斯占比均為76%,增幅分別僅為19.9%、1.9%。

  表 3 各國(guó)城鎮(zhèn)家庭廁所達(dá)標(biāo)占比

  三、關(guān)注新市民、盤活存量是住房保障未來(lái)發(fā)展方向

  整體來(lái)看,城鎮(zhèn)居民住房短缺的問(wèn)題已基本得以解決。然而結(jié)構(gòu)上看,特定區(qū)域,特定人群的住房問(wèn)題仍有待解決。尤其是在房?jī)r(jià)較高、人口凈流入的大型特大型城市中的新市民住房問(wèn)題需要引起重視。同時(shí),通過(guò)對(duì)現(xiàn)有存量住房的盤活及更新,進(jìn)一步提升居住品質(zhì),既是人民對(duì)美好生活的向往,也是住房市場(chǎng)發(fā)展的必然方向。

  (一)關(guān)注新市民群體

  新市民群體規(guī)模龐大,年輕,受教育程度高,為經(jīng)濟(jì)發(fā)展和城市建設(shè)做出巨大貢獻(xiàn)。目前,政府和學(xué)術(shù)界尚未對(duì)“新市民”進(jìn)行統(tǒng)一界定。本文將“新市民”界定為在城鎮(zhèn)地區(qū)居住六個(gè)月以上的流動(dòng)人口,包括跨市(直轄市或地級(jí)市)流動(dòng)的城鎮(zhèn)戶籍居民和農(nóng)村戶籍居民以及市內(nèi)跨區(qū)縣流動(dòng)的農(nóng)村戶籍居民。根據(jù)西南財(cái)經(jīng)大學(xué)中國(guó)家庭金融調(diào)查與研究中心的推算,截至2017年底,中國(guó)約有2.04億新市民,占全國(guó)城鎮(zhèn)常住人口的25.1%。此外,新市民群體為當(dāng)?shù)厮枚愖龀鼍薮筘暙I(xiàn),其繳納個(gè)稅在總個(gè)稅中的占比是其收入在總收入占比的1.11倍,本地居民僅為0.95。其創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新比例顯著高于本地居民,新市民個(gè)體工商戶和設(shè)立的私營(yíng)企業(yè)為所在城市創(chuàng)造了近5000萬(wàn)個(gè)就業(yè)崗位,相當(dāng)于城市就業(yè)人數(shù)的11.7%,帶動(dòng)城市就業(yè)。

  表 4 新市民與本地居民基本狀況對(duì)比

數(shù)據(jù)來(lái)源:中國(guó)家庭金融調(diào)查與研究中心數(shù)據(jù)來(lái)源:中國(guó)家庭金融調(diào)查與研究中心

  然而,新市民群體住房自有率較低,享受的住房保障少,住房條件差。新市民購(gòu)買政策性住房的比例為3.4%,低于本地居民家庭的8.3%。且以租賃形式居住的新市民家庭中,租住公租房的比例僅2.1%,遠(yuǎn)小于本地居民的18.5%。新市民家庭合租比例達(dá)18%,合租住房中居住3戶及以上的比例高達(dá)56.2%。

  表 5 新市民與本地居民居住狀況對(duì)比

數(shù)據(jù)來(lái)源:中國(guó)家庭金融調(diào)查與研究中心數(shù)據(jù)來(lái)源:中國(guó)家庭金融調(diào)查與研究中心

  關(guān)注新市民群體的住房問(wèn)題,幫助其實(shí)現(xiàn)扎根城市、安居樂(lè)業(yè)的夢(mèng)想,有助于中國(guó)社會(huì)穩(wěn)定及經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)增長(zhǎng)。

  (二)盤活更新存量住房,進(jìn)一步提升居住品質(zhì)

  存量住房規(guī)模大,充足的存量住房為發(fā)展租房市場(chǎng)、實(shí)現(xiàn)“租購(gòu)并舉”提供了必要條件。根據(jù)中國(guó)家庭金融調(diào)查與研究中心《2017中國(guó)城鎮(zhèn)住房空置分析》報(bào)告,2017年,中國(guó)城鎮(zhèn)家庭住房擁有率(擁有住房的家庭占全部家庭的比例)為90.2%,多套房擁有率為22.1%,套戶比達(dá)到1.18。通過(guò)規(guī)范與完善租賃市場(chǎng),降低相關(guān)稅費(fèi),采用租賃補(bǔ)貼的住房保障形式,能有效激活存量住房,化解存量住房風(fēng)險(xiǎn),降低租房家庭負(fù)擔(dān),解決城市化發(fā)展中的結(jié)構(gòu)性居住難題。

  但與此同時(shí),部分存量住房仍有改進(jìn)的空間。隨著新建商品房的增加以及棚戶區(qū)改造的推進(jìn),整體房屋越來(lái)越新,但仍然有48.0%的家庭住在2000年以前建成的房屋中,對(duì)這些住房進(jìn)行加固、翻新等一系列改造工作非常必要。這不僅能提高居住在老舊小區(qū)家庭的獲得感,更能夠提升城市整體居住品質(zhì)。

  放眼全球,住房保障是各國(guó)政府共同面對(duì)的重點(diǎn)難點(diǎn)問(wèn)題。中國(guó)所處的特殊階段、城鎮(zhèn)化持續(xù)推進(jìn)及人口快速流動(dòng)的特點(diǎn)為住房保障工作提出了新的要求。住房市場(chǎng)的復(fù)雜變化同時(shí)又增加了住房保障工作的難度。只有堅(jiān)持以人為本的發(fā)展理念,才能不斷完善住房保障體系,發(fā)揮住房保障應(yīng)有的作用。

  (本文作者介紹:西南財(cái)經(jīng)大學(xué)經(jīng)濟(jì)與管理研究院院長(zhǎng),中國(guó)家庭金融調(diào)查與研究中心主任。)

責(zé)任編輯:張文

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