文/意見領(lǐng)袖專欄作家 李庚南

　　2023年全國兩會期間，十四屆全國人大一次會議表決通過了關(guān)于國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案的決定。其中的重頭戲無疑是金融，13條改革措施中有6條針對金融；而重中之重則是金融消費者 （投資人）保護(hù)職責(zé)的調(diào)整：組建國家金融監(jiān)督管理總局，并將人民銀行有關(guān)金融消費者保護(hù)職責(zé)、證監(jiān)會投資者保護(hù)職責(zé)劃入，由新組建的國家金融監(jiān)督管理總局統(tǒng)籌負(fù)責(zé)金融消費者權(quán)益保護(hù)。這無疑是廣大金融消費者的福音，更是我國金融消費者保護(hù)制度上的一次重大變革。

　　機(jī)構(gòu)改革將有力提升金融消費者保護(hù)效能 

　　作為金融監(jiān)管者，落實以人民為中心的發(fā)展思想，踐行“金融為民”理念，就是要把維護(hù)最廣大群眾根本利益 作為金融監(jiān)管工作的出發(fā)點和落腳點，就是要認(rèn)真履行金 融消費者權(quán)益保護(hù)。從目前金融領(lǐng)域消費者投訴情況看， 矛盾依然突出，強(qiáng)化金融消費者權(quán)益保護(hù)尤為迫切。盡管 《中國銀保監(jiān)會消費者權(quán)益保護(hù)局發(fā)布2022年第四季度銀 行業(yè)保險業(yè)消費投訴情況通報》顯示，無論是接收并轉(zhuǎn)送 銀行業(yè)消費投訴等數(shù)據(jù)，還是接收并轉(zhuǎn)送保險消費投訴 等數(shù)據(jù)，同比均明顯下降。但從結(jié)構(gòu)看，涉及個人貸款業(yè) 務(wù)、理財類業(yè)務(wù)的投訴量環(huán)比和占比均明顯上升，涉及信 用卡業(yè)務(wù)的投訴仍居高不下。 

　　這種狀況顯然與我國擴(kuò)大內(nèi)需、促進(jìn)消費增長的經(jīng)濟(jì) 發(fā)展戰(zhàn)略不適應(yīng)。按照政府工作報告對2023年經(jīng)濟(jì)工作的 部署，恢復(fù)和擴(kuò)大消費被擺在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的優(yōu)先位置，促消 費成為2023年經(jīng)濟(jì)工作的重心。這一導(dǎo)向勢必催生對消費 金融的巨大需求。這種情況下，如何促進(jìn)消費金融健康發(fā) 展，需要金融消費者保護(hù)機(jī)制保駕護(hù)航。因此，國務(wù)院機(jī) 構(gòu)改革對金融消費者監(jiān)管職能進(jìn)行了調(diào)整，強(qiáng)化了金融消 費者保護(hù)職能的統(tǒng)一性、專業(yè)性。這充分體現(xiàn)了決策層著 力抓好消費者保護(hù)的決心、以有效監(jiān)管守護(hù)好老百姓“錢 袋子”的決心。可以預(yù)見，這一改革將有力提升金融消費 者保護(hù)效能。 

　　一方面，使金融消費者保護(hù)的邊界更清晰。此前對于 金融消費者的保護(hù)職能分散于各個部門，客觀上可能導(dǎo)致 交叉、重疊和空白地帶，增大了協(xié)調(diào)成本，也影響了金融 消費者保護(hù)的工作效能。此次改革對金融消費者保護(hù)職能 的調(diào)整，將有助于推動金融消費者保護(hù)的監(jiān)管劃一，更好 地保護(hù)金融消費者合法權(quán)益；有助于消除金融消費者投訴 無門或被“踢皮球”的現(xiàn)象，更好地體現(xiàn)以人民為中心的 發(fā)展思想。

　　另一方面，使金融消費者保護(hù)的力度更大。將金融消 費者保護(hù)職能集中于金融監(jiān)督管理總局，有利于維護(hù)消費 者權(quán)益過程中的監(jiān)管協(xié)同與穿透監(jiān)管。而且，金融消費者 保護(hù)領(lǐng)域的監(jiān)管力量也有望增強(qiáng)。按照國務(wù)院精減中央國 家機(jī)關(guān)人員編制的改革要求，中央國家機(jī)關(guān)各部門人員編 制統(tǒng)一按照5%的比例進(jìn)行精減，收回的編制主要用于加強(qiáng) 重點領(lǐng)域和重要工作。從重要性角度看，金融消費者權(quán)益保護(hù)領(lǐng)域的監(jiān)管力量或有望得到充實和加強(qiáng)。

　　毫無疑問，此次機(jī)構(gòu)改革為提升金融消費者保護(hù)效 能奠定了良好基礎(chǔ)；但職能的調(diào)整還僅僅是一個良好的開 端，真正按照“監(jiān)管為民”理念，切實提升金融消費者權(quán) 益保護(hù)效能，需持續(xù)推進(jìn)相關(guān)體制機(jī)制改革創(chuàng)新。 

　　夯實制度基礎(chǔ) 降低金融消費者維權(quán)成本 

　　作為一項監(jiān)管制度安排，金融消費者保護(hù)對促進(jìn)金 融業(yè)穩(wěn)健發(fā)展至關(guān)重要。但是，在金融消費者保護(hù)中監(jiān)管 部門不應(yīng)淪為“消防隊”，而應(yīng)制定好規(guī)則、做好“裁判 員”，努力構(gòu)建和完善金融消費者保護(hù)的制度環(huán)境。

　　構(gòu)建完善行為監(jiān)管體系。應(yīng)在此次改革基礎(chǔ)上，進(jìn)一 步探索建立單獨的金融消費者保護(hù)局或行為監(jiān)管局。一方 面，有助于增強(qiáng)金融消費者保護(hù)的獨立性、超脫性和客觀 公正性，真正體現(xiàn)“監(jiān)管為民”理念；另一方面，有助于 全過程、全方位維護(hù)金融消費者權(quán)益，將各種侵害金融消 費者權(quán)益的行為消弭于萌芽狀態(tài)。按照行為監(jiān)管邏輯，厘 清各種金融或類金融行為的監(jiān)管邊界，識別金融科技創(chuàng)新 背后林林總總的業(yè)態(tài)屬性，將所有金融行為納入監(jiān)管，避 免監(jiān)管空白，避免老百姓掉入各種金融陷阱，真正以有效 的監(jiān)管守護(hù)好老百姓的“錢袋子”。

　　探索建立監(jiān)管沙盒。通過建立監(jiān)管沙盒，運用監(jiān)管科 技實施穿透式行為監(jiān)管，防止新業(yè)態(tài)野蠻生長對金融消費 者的侵害。按照監(jiān)管沙盒原理，創(chuàng)新者應(yīng)提供完整的測試 計劃，將消費者保護(hù)嵌入全流程，以避免市場隱患。核心 是要體現(xiàn)投資者適當(dāng)性原則、風(fēng)險審慎性，強(qiáng)化消費者保 護(hù)意識。同時，建立具體的消費者補(bǔ)償機(jī)制，若項目失敗 或企業(yè)倒閉，需依據(jù)補(bǔ)償計劃對消費者的損失進(jìn)行補(bǔ)償。 

　　明確厘清金融機(jī)構(gòu)侵權(quán)行為的邊界及責(zé)任。應(yīng)針對金 融糾紛中長期、反復(fù)出現(xiàn)的侵權(quán)行為形成權(quán)威判例，排除 爭議，明確責(zé)任。比如，針對存款領(lǐng)域時常出現(xiàn)的存款丟 失類案件，應(yīng)按照保護(hù)存款人存款安全的基本要求和表見 代理的法律原則，明確什么情形屬于銀行全責(zé)、什么情形 屬于共責(zé)，切實維護(hù)存款人利益，降低消費者維權(quán)成本。 加強(qiáng)對貸款中介等類金融業(yè)態(tài)的監(jiān)管與治理。從頂層 設(shè)計上著手，盡快補(bǔ)齊助貸業(yè)務(wù)監(jiān)管方面的監(jiān)管空白。除 了要求各銀行機(jī)構(gòu)增強(qiáng)自主獲客意識、嚴(yán)禁主動向貸款中 介機(jī)構(gòu)讓渡“金融服務(wù)”外，還應(yīng)從行為監(jiān)管的角度穿透出發(fā)，弄清貸款中介屬性，厘清貸款中介的監(jiān)管邊 界，消除監(jiān)管空白。 

　　強(qiáng)化正向激勵 讓金融從業(yè)者形成自我約束意識 

　　毫無疑問，保護(hù)消費者合法權(quán)益的責(zé)任主體 是金融機(jī)構(gòu)。從監(jiān)管角度出發(fā)，就是要以貫徹落實 《銀行保險機(jī)構(gòu)消費者權(quán)益保護(hù)管理辦法》為抓 手，強(qiáng)化外部監(jiān)督，并通過監(jiān)管考核的正向激勵， 推動金融機(jī)構(gòu)強(qiáng)化消費者保護(hù)的主體責(zé)任意識，將 外部監(jiān)管壓力轉(zhuǎn)化為內(nèi)在驅(qū)動力，強(qiáng)化金融從業(yè)者 的自我約束。 

　　一方面，以落實《銀行保險機(jī)構(gòu)消費者權(quán)益保 護(hù)管理辦法》為基礎(chǔ)，督促銀行保險機(jī)構(gòu)健全完善 消費者保護(hù)的制度機(jī)制，保護(hù)消費者合法權(quán)益。督 促銀行保險機(jī)構(gòu)將消費者權(quán)益保護(hù)納入公司治理、 企業(yè)文化建設(shè)和經(jīng)營發(fā)展戰(zhàn)略，建立健全消費者權(quán) 益保護(hù)體制機(jī)制，將消費者保護(hù)貫穿于業(yè)務(wù)流程各 環(huán)節(jié)。對面向消費者提供的產(chǎn)品和服務(wù)在設(shè)計開 發(fā)、定價管理、協(xié)議制定、營銷宣傳等環(huán)節(jié)進(jìn)行消 費者權(quán)益保護(hù)審查，從源頭上防范侵權(quán)行為發(fā)生。 同時，建立消費者投訴的快速響應(yīng)機(jī)制，暢通投訴 渠道，規(guī)范投訴處理流程，切實履行投訴處理主體 責(zé)任。 

　　另一方面，引導(dǎo)金融機(jī)構(gòu)提高消費者權(quán)益保護(hù) 水平，妥善化解矛盾糾紛，維護(hù)行業(yè)良好形象。依 托行業(yè)協(xié)會及銀保調(diào)委組織，推動金融機(jī)構(gòu)將金融 消費者保護(hù)作為規(guī)范自身經(jīng)營行為、提升金融服務(wù) 水平、實施長期客戶發(fā)展戰(zhàn)略的根本抓手，堅持以 客戶為中心，主動維護(hù)好消費者權(quán)益。關(guān)鍵要把好 三個關(guān)口：一是信息披露關(guān)。建立完善消費者權(quán)益 保護(hù)信息披露機(jī)制，在售前、售中、售后全流程真 實披露產(chǎn)品和服務(wù)關(guān)鍵信息。二是合同規(guī)范關(guān)。在 格式合同中，避免設(shè)置違反公平原則的交易條件， 避免出現(xiàn)加重金融消費者責(zé)任、限制或排除金融消 費者合法權(quán)利等不合理條款。三是適當(dāng)性管理關(guān)。 要求金融機(jī)構(gòu)發(fā)行和銷售資產(chǎn)管理產(chǎn)品，應(yīng)當(dāng)堅持 “了解產(chǎn)品”和“了解客戶”的經(jīng)營理念，加強(qiáng)投資者適當(dāng)性管理。向投資者銷售與其風(fēng)險識別能力 和風(fēng)險承擔(dān)能力相適應(yīng)的資產(chǎn)管理產(chǎn)品，杜絕欺詐 或者誤導(dǎo)投資者購買與其風(fēng)險承擔(dān)能力不匹配的資 產(chǎn)管理產(chǎn)品。 

　　提高透明度 提升金融消費者自我保護(hù)能力

　　無論是金融消費者投訴還是金融機(jī)構(gòu)侵權(quán)事實，一個共性問題就是信息不對稱。在信息不對稱 情況下，擁有信息優(yōu)勢的一方可能會利用這一優(yōu)勢 來損害信息劣勢的一方，而金融消費者恰恰是處于 信息劣勢的一方。有效保護(hù)金融消費者權(quán)益，需 要通過監(jiān)管來糾正或消除市場缺陷，增強(qiáng)透明度， 努力消除金融活動中存在的信息不完全或不對稱 情況及因此導(dǎo)致的交易不公。這需要監(jiān)管始終“以 人民為中心”，通過金融監(jiān)管對信息優(yōu)勢方的行為 加以規(guī)范和約束，為投資者創(chuàng)造公平、公正的投資 環(huán)境，維護(hù)金融消費者合法權(quán)益。同時，建立反置 舉證的客戶投訴機(jī)制，基于消費者與金融機(jī)構(gòu)對信 息擁有程度的不對稱性，對于造成消費者資金損失 的，金融機(jī)構(gòu)應(yīng)自證清白，而不應(yīng)由消費者提供取 證。

　　應(yīng)始終把加強(qiáng)金融消費者宣傳教育放在重要位 置。通過形式多樣的宣傳教育，讓金融消費者明晰 自己所擁有的財產(chǎn)安全權(quán)、知情權(quán)、自主選擇權(quán)、 公平交易權(quán)、依法求償權(quán)、受教育權(quán)、受尊重權(quán)、 信息安全權(quán)等八項權(quán)利，以及維權(quán)的正確“姿勢” 和路徑，最大可能降低消費者的維權(quán)成本。同時， 需引導(dǎo)消費者按照《銀行保險機(jī)構(gòu)消費者權(quán)益保護(hù) 管理辦法》要求，誠實守信，理性消費，審慎投 資。既要讓消費者增強(qiáng)風(fēng)險防范意識，學(xué)會保護(hù)和 維護(hù)自身合法權(quán)益，又要提升消費者金融素養(yǎng)和契約精神。

　　(本文作者介紹：先后供職于工商銀行、人民銀行，現(xiàn)為銀行監(jiān)管部門人士，長期負(fù)責(zé)小企業(yè)金融服務(wù)推進(jìn)工作，潛心研究小企業(yè)金融服務(wù)問題。)