意見領袖聚焦2020全國兩會

　　文/財經意見領袖專欄（微信公眾號kopleader）專欄機構 四十人論壇

　　5月22日，第十三屆全國人民代表大會第三次會議召開，國務院總理李克強作政府工作報告。

　　與往年相比，今年的政府工作報告篇幅大幅壓縮，更為精簡，其中最重要的一個變化是不設GDP增速目標。

　　沒有一個具體的量化目標，今年更重視“穩就業保民生”，并提出“城鎮新增就業900萬人以上”。與去年城鎮新增就業人口1352萬相比，今年的就業目標調低了不少。這主要是受疫情影響，不少中小微企業倒閉，失業人群增加。從今年一季度調查數據可以看出，疫情對就業造成較大壓力，今年3月份城鎮調查失業率就達到了5.9%。而今年設定的目標是城鎮調查失業率6%左右。

　　“報告對所面臨的國內外環境變化和接下來面臨的困難有清醒認識，對接下來的社會和經濟發展設定了分門別類的目標。報告分別提及了克服短期困難的短期宏觀政策措施，激發中長期發展潛力的改革措施以及社會公平和公正的其他政策措施，兼顧短期利益和長期利益，也兼顧了效率和公平。”中國金融四十人論壇（CF40）高級研究員張斌說。

　　毫無疑問，今年面臨的不確定性增加，疫情防控常態化下，經濟增長壓力也是史無前例的，而廣大的中小微企業在疫情打擊下面臨著生存考驗，失業人群增加……這一件件、一樁樁，都是影響中國實現“全面小康”的重要難題。沒有具體增長目標后，財政貨幣等政策如何支持經濟增長？如何“穩就業保民生穩企業”？

　　不設GDP增速目標，優先“穩就業保民生”

　　專家估算實際增速區間2%-4%

　　今年政府工作報告沒有提出全年經濟增速目標。對此，政府工作報告給出了解釋——

主要因為全球疫情和經貿形勢不確定性很大，我國發展面臨一些難以預料的影響因素。

這樣做，有利于引導各方面集中精力抓好“六穩”、“六保”。“六保”是今年“六穩”工作的著力點。守住“六保”底線，就能穩住經濟基本盤；以保促穩、穩中求進，就能為全面建成小康社會夯實基礎。

　　今年疫情對經濟造成的明顯影響已經明顯顯現，一季度GDP出現1992年來的首次負增長，為-6.8%。去年四季度GDP同比增速為6%。如果假設潛在經濟增速保持在這個水平，粗略估算，2020全年的GDP名義增速大概是3.2%。

　　但問題在于不確定性。在今天召開的解讀《政府工作報告》有關情況吹風會上，國務院研究室黨組成員孫國君指出，現在無法準確判斷全年增速大致區間，因為不確定的因素太多。

　　這種不確定性主要是兩個方面，一個是全球新冠疫情走勢的不確定性，疫情是決定全球經濟活動的最大因素，這個問題無法判斷，也就無法判斷圍繞疫情的管控措施。

　　第二個不確定性是世界經濟巨大的不確定性，一季度，全球主要經濟體已經出現較大幅度波動，很多分析認為，世界經濟出現嚴重衰退，衰退程度不亞于大蕭條時期。如果提出一個具體目標，可能和實際執行情況有很大出入，反倒在工作中影響很多工作著力點。

　　在“兩會”前，不少學界人士也對GDP設在什么目標有過一番爭論。在CF40成員、中國人民大學副校長劉元春看來，政府工作報告沒有提具體目標，“在預期范圍內”。他在接受媒體采訪時指出，“在當前高度不確定的情況下，GDP增速目標很難對中國經濟所面臨的問題和風險有充分的覆蓋，也很難對當前中國經濟的質量和結構進行充分體現。簡單的GDP目標設定很容易使中國陷入唯GDP中，而忽略了目前所面臨的主要矛盾、核心風險。”

　　今年不設增長目標，而是把“穩就業保民生”放在更為優先的位置。但“不提目標不意味著不重視經濟增長，不意味著任由經濟增速下滑。”孫國君說，“政府工作報告里面有一句話很重要，‘穩定經濟運行事關全局，’這是非常重要的一句話。從當前來說，有兩個方面，優先穩就業保民生，堅決打贏脫貧攻堅戰，而穩就業和脫貧都需要一定的經濟增長速度來支撐。”

　　那一定的經濟增長速度大概是多少呢？根據劉元春測算，政府工作報告中提出“城鎮新增就業900萬人以上，城鎮調查失業率6%左右，城鎮登記失業率5.5%左右”，若要達成這個目標，全年GDP增速不應低于4%。

　　CF40青年論壇會員、中國建設銀行金融市場部張濤推算，2020年GDP實際增速的底線是2%，若考慮到宏觀經濟政策的對沖（例如《政府工作報告》明確“廣義貨幣供應量和社會融資規模增速明顯高于去年”），2020年經濟實際增速區間為【2%，4%】，相應中樞為3%，如果政策對沖的效果好，3.5%、4%甚至更高的水平也是有望實現。

　　赤字率最低3.6%，發行特別國債1萬億

　　今年政府工作報告中給出的赤字率突破了3%的約束，往年最高為3%，今年的赤字率安排是“3.6%以上”，“以上”二字，意味著實際赤字率只高不低。同時，財政赤字規模比去年增加1萬億元，并發行1萬億元抗疫特別國債。

　　此次發行抗疫特別國債，是特殊時期的特殊舉措。今年比較特殊的還有“建立特殊轉移支付機制”，目的就是將上述2萬億元全部轉給地方，資金直達市縣基層、直接惠企利民，主要用于保就業、保基本民生、保市場主體，包括支持減稅降費、減租降息、擴大消費和投資等，強化公共財政屬性，決不允許截留挪用。用這種特殊舉措，最大程度上保證抗疫資金能夠真正達到受影響的企業、居民手中。

　　關于發行抗疫特別國債，今年2月底，張斌就在2019年第四季度CF40宏觀政策報告《對癥下藥應對疫情沖擊下半場》中提出相關建議。（張斌：疫情下半場的政策應對）該報告指出，需要根據疫情沖擊的特征設計應對政策。

　　報告建議，盡快發行特別國債彌補政府收支缺口，這是防止廣義信貸塌方和地方政府收支缺口次生傷害的關鍵保障。發行特別國債可增加全社會的廣義信貸，彌補疫情階段的商業貸款下降，有助于保持廣義信貸增長的基本穩定。憑借政府信用發行低成本、長周期的特別國債是為收支缺口融資的最佳方式。需要汲取過去經濟刺激方案的教訓，政府收支缺口不能讓地方政府從商業金融機構融資，這樣做其實是放棄了利用政府信用低成本融資的優勢，不僅融資成本更高，而且可能給金融機構留下大量不良資產，增加系統性金融風險。政府收支缺口不能讓企業買單，這樣做沒有起到幫助居民和企業部門渡過難關的政策初衷。粗略估算，大致需要1-1.5萬億特別國債規模填補各項優惠政策和增加支出所需的資金。

　　這1萬億特別國債通過什么方式發行？財政預算報告披露了相關細節。具體來說，1萬億抗疫特別國債，發行期限以10年期為主，與中央國債統籌發行。不計入財政赤字，納入國債余額限額，全部轉給地方主要用于公共衛生等基礎設施建設和抗疫相關支出。而抗疫特別國債的利息由中央財政全額負擔，本金由中央財政償還3000億元，地方財政償還7000億元。抗疫特別國債收支納入政府性基金預算管理。

　　張斌在上述報告中還指出，從政策工具角度看，財政政策應該發揮主導作用。從政府工作報告中也可以看出，此次財政政策被寄予厚望，“積極的財政政策要更加積極有為。”

　　除了上述1萬億抗疫特別國債外，今年財政赤字規模比去年增加1萬億元，地方專項債券新增1.6萬億，加在一起3.6萬億。這樣的擴張規模和力度是否足以支撐起刺激經濟增長的需求？

　　在張斌看來，與疫情期間的發達國家相比，這是個相對保守的財政擴張計劃。他指出，今年前四個月，公共財政收入與去年同期相比下降了1萬億，政府性基金收入下降0.2萬億，接下來，政府收入下降也未必能止住。新增的債務多數用于抵補政府收入損失，能帶動的新增政府支出有限，或不足以帶動經濟走向正常區間。

　　貨幣政策靈活適度，推動利率下行

　　通過上述分析可以看出，事實上的政府債務融資支出擴張較為有限。這樣的情況下，貨幣政策也會與之配合，政府工作報告提出，“穩健的貨幣政策要更加靈活適度”，并且引導廣義貨幣供應量和社會融資規模增速明顯高于去年，推動利率持續下行。

　　對于貨幣政策，劉元春認為，有兩個重點需要關注。

　　第一，保持流動性充裕是重要前提，今年報告數量型目標更加明確。“要引導M2和社融增速明顯高于2019年”，預計可能在兩個百分點以上的水平。

　　第二，要“創新直達實體經濟的貨幣政策工具”，務必切實推動利率下行。此前，在降準降息方面已有諸多相應舉措，但在市場利率的引領下，企業資金成本的下降幅度并不大。一季度金融業增加值增長6.0%，與中央政策并不完全吻合，這說明實體經濟的資金成本、金融成本反而有所提升。因此，下半年貨幣政策工具如何拿捏、怎樣創新值得高度關注。

　　張斌認為，考慮到接下來的就業和經濟增長較大，政府發債支持的財政擴張相對保守，實現穩企業和900萬新增就業要更多依靠信貸擴張，貨幣寬松難以避免。在當前經濟環境下，私人部門投資和信貸意愿較低，信貸擴張最終還是少不了地方政府和國有企業的信貸擴張。

　　房地產調控思路未變

　　改造老舊小區3.9萬個

　　從今年政府工作報告中可以看出，房地產調控思路并沒有放松，仍強調“房住不炒”，因城施策。最終的目標是，保持“房地產市場平穩健康發展”。

　　本次政府工作報告中重新強調了“因城施策”。易居研究院智庫中心研究總監嚴躍進認為，此次重提“因城施策”，其含義在于希望各地基于樓市實際情況來決定具體實施政策，為各地政策制定提供了更大的空間。

　　但是從近期各地房地產市場相繼輪動來看，地方政府仍按捺不住想通過房地產拉動經濟的沖動。但是在中央總體調控思路不變的要求下，各地也陸續出現了“政策一日游”現象。由此看出，中央對于房地產調控的力度和決心不變。后續的貨幣寬松，可能會對房地產市場價格帶來一定的壓力，但預期市場仍會相對穩定。

　　對于當前的房地產市場，劉元春認為其復雜性主要體現在兩方面：第一，區域分化嚴重。第二，結構性問題嚴重，存量和增量有突出矛盾。

　　對于每年“兩會”必提的房地產稅問題，劉元春指出，對增量是好工具，但會對存量帶來很多爭議。他分析，今年政府工作報告沒有提到房地產稅立法，主要因為報告是年度引導，不會對體制機制性問題進行過多琢磨，重在解決當期問題，而房地產市場和土地市場的矛盾不是一兩年就能解決的。另一方面，最近的一些中央文件都有對房地長問題有著一以貫之的戰略部署。近期一些三線城市和一線城市的土地價格出現上揚，也出現了一些相應的政策，但這不意味著整體房地產政策會有重大調整。

　　雖然今年政府工作報告在房地產政策上的著墨并不多，但在與民生密切相關的“老舊小區改造”方面提出了具體數量目標。去年底，中央經濟工作會議明確提出加強老舊小區改造，此次報告明確提出，“新開工改造城鎮老舊小區3.9萬個，支持加裝電梯，發展用餐、保潔等多樣社區服務。”

　　4月14日國務院常務會議提到，今年老舊小區改造的重點是2000年底前建成的住宅區。此外，改造資金由政府與居民、社會力量合理共擔，中央財政給予補助，地方政府專項債給予傾斜，鼓勵社會資本參與改造運營。

　　這不僅是首次針對老舊小區提出明確的數量化目標，同時，也站在民生角度提升老舊小區居民生活舒適度。此外，基于穩投資的考慮，可以預計，老舊小區改造接下來很可能會成為地方政府引導投資的重要著力點。

　　穩企業，重點救助小微企業

　　疫情下，受到最嚴重沖擊的就是中小微企業。對于小微企業的救助和紓困措施，此前不管是從中央還是地方力度都有所加大。

　　這次政府工作報告提到，要盡力幫助企業特別是中小微企業、個體工商戶渡過難關。其中一些措施包括：減稅降費，免征中小微企業養老、失業和工傷保險單位繳費，延緩繳納所得稅等。報告預計，全年為企業新增減負超過2.5萬億元。

　　在對企業的金融支持方面，主要措施包括：貸款延期還本付息政策再延長至明年3月底，對普惠型小微企業貸款應延盡延，大型商業銀行普惠型小微企業貸款增速要高于40%，支持企業擴大債券融資。讓中小微企業貸款可獲得性明顯提高，綜合融資成本明顯下降。

　　關于如何才能更好地幫助中小微企業？近期，上海新金融研究院和國際貨幣基金組織（IMF）聯合召開金融科技線上研討會，聚焦“疫情沖擊下的小微企業數字化融資”。與會專家認為，通過金融科技手段為小微企業提供數字化融資可以成為一個重要的支持手段。在大數據、人工智能的分析下，互聯網銀行可以很好地識別哪些小微企業需要貸款，而利用實時數據和對企業家行為特征分析后再進行評判放貸，風險和違約率往往也更低。

　　毫無疑問，在這場疫情導致的企業生存危機中，小微企業的生存非常重要，因為它們涉及到的就業人群最多。

　　張斌認為，（對小微企業）最主要的幫助方式應該是通過開放市場、擴大總需求、減稅降費等多管齊下幫助他們擴大收入，而不是大幅放松信貸條件。需要關注一些小微企業一方面利用優惠貸款利率獲取資金，另一方面把資金用于購買各種理財產品的套利行為。

　　此前，CF40學術顧問、中國社科院學部委員余永定也多次撰文指出，政府應當設法幫助企業度過危機，尤其是服務業當中的中小型企業。在避免造成不必要道德風險的同時，政府應減稅減費，并慷慨補償受到重創的企業。政府還應考慮設立流行病保險基金，讓整個社會承擔病毒造成的企業損失。

　　(本文作者介紹：中國金融四十人論壇(CF40)是一家非官方、非營利性的專業智庫，定位為“平臺+實體”新型智庫，專注于經濟金融領域的政策研究。)