意見領袖聚焦2020全國兩會

　　文/財經意見領袖專欄機構 四十人論壇

　　今年的《政府工作報告》（下稱《報告》）已經出爐，除了不設GDP增速目標、赤字率3.6%、發行1萬億特別國債外，還作出了其他特別安排，如“特殊轉移支付”、“創新直達實體經濟的貨幣政策工具”、大力度的金融支持穩企業等。此外，也有觀點認為《報告》所明確的財政擴張力度不及預期。

　　如何理解今年《報告》中的種種特殊安排？圍繞上述問題，我們請教了全國政協委員、中國金融四十人論壇（CF40）資深研究員肖鋼和CF40成員、中國人民大學副校長劉元春。

　　增長與就業的關系已經發生變化

　　當前首要目標是穩就業

　　問：這次《政府工作報告》沒有設定增速目標，而是明確了失業率的目標。但通常認為增長和就業是可以對應的。怎么理解《報告》的這個變化？

　　肖鋼：第一，今年一季度和二季度的情況非常特殊，和歷史沒有任何可比性，全球疫情發展的不確定性也非常大，再加上現在時間又過去了5個多月，這個時候貿然提GDP增長目標是不合適的。

　　雖然沒提GDP增長目標，但我們把就業設定為了主要目標。傳統認為保增長就是保就業，但是現在增長和就業的關系實際上發生了一些變化，并不是簡單地保了增長就一定能保就業，現在這種情況下保就業也不一定對應著保增長。但如果能夠促進更多的就業，特別是一些創業就業，舉個例子比如網紅，他自己創造就業、創造工作崗位，進而也能創造價值。通過創業來實現就業，一定程度上可以促進經濟的增長。總之，就業和增長之間的關系發生了一些新的變化，這是一個重要原因。

　　現在最核心的就是保就業，這一政策思路是有利于當前應對疫情沖擊的一種思路。不提GDP增長目標，有利于把大家的注意力集中放在保就業上，所以這次我們的就業目標很清晰，有量化的指標，并且放到了首位。

　　當然，不提GDP增長目標不等于不要GDP增長，也不是說GDP增長不重要。實際上我們通過計算也可以大體測算出隱含的增長指標。

　　劉元春：首先，報告里面說得比較清楚，同時也是一個共識，即不設定GDP增長目標，很重要的一個原因是因為疫情和經貿環境還面臨著巨大的不確定性。我要強調的是，這個不確定性是“超級”的，它不是一般狀況下的不確定性。一方面，對于疫情和病毒，我們了解還并不深入，人類應對這場疫情還存在著嚴重的不確定性。疫情未來是否會出現第二輪甚至第三輪的爆發，這直接影響到各國經濟增長的基本環境。另一方面，各個國家應對疫情時所采取的舉措，也面臨著很多來自政治、經濟、社會的壓力和不確定性。因此，我們面臨的是一種“超級”不確定性。。

　　第二，在這種超級不確定性的條件下，我們最好的舉措就是堅持底線思維。底線思維在《政府工作報告》中就體現為“六保”。要執行“六保”，就不能把我們的政策目標簡單地聚焦于GDP增長速度上。GDP目標雖然在總量上依然非常重要，但是在這種大的結構轉型，大的外部沖擊以及大調整這樣一個時段，它很難真實地反映我們所面臨的各種風險挑戰以及相關的結構矛盾。在中國，其實存在唯GDP的傾向，各級政府很容易不惜一切代價去實現GDP目標，從而忽略了我們所面臨的主要矛盾和主要挑戰。所以最好的辦法就是以“六保”為著力點，用底線思維直接面對問題，更加精準和聚焦。

　　第三，習近平總書記在參加內蒙古代表團審議時也提到，我們的政策必須要以人民為中心，以人民的美好生活為出發點。在疫情沖擊面前，必須要保證民眾的生命安全和民生的穩定。這也是我們不能簡單唯GDP的原因。此外，我們的政策還要與高質量發展相銜接、相配套、相一致，不能因為壓力大而不顧一切。

　　但是，不設定增速目標不等于沒有目標，不等于不去完成全面小康的目標，更不等于對經濟增長沒有要求。實際上，“六保”中已經暗含了隱性的經濟增速目標。我們要保證調查失業率不超過6%，登記失業率不超過5.5%，城鎮新增就業要超過900萬，那么按我們團隊的測算，GDP增長速度就必須要在4%左右這樣一個水平。但這里要強調的是，當前這種特殊時期。我們的就業政策是應出盡出、應有盡有，傳統的失業率與經濟增速之間的關系有可能發生重大變化。也就是說，實現就業目標并不一定意味著會實現相應的增長速度。我們不能讓GDP增長速度來制約穩就業這個優先目標的實現。因此，設定失業率的目標就變得非常重要。

　　同時對于民生而言，CPI也是很重要的一個指標。設定一個通脹水平指標，意味著我們對這個問題是高度關注的。很多人擔心采取擴張的政策會不會導致通脹，實際上，全球現在擔憂的是通縮風險，就國內而言，可以看到PPI已經連續三個月負增長，同時CPI連續三個月出現大幅度回落，核心CPI以及購買力平價指數都已經處于很低的位置。目前來看，有效需求不足是當前宏觀經濟所面臨的一個核心問題，下一步通縮的壓力可能會急劇加大，特別是工業領域所面臨的通縮問題會很嚴重。PPI持續三個月同比環比均為負增長，這意味著在工業領域出現了蕭條的跡象。而工業領域的蕭條會直接導致企業盈利能力的持續下降。    

　　問：保就業首先要穩市場主體，報告對此做了一系列安排。除此之外，報告也提到要千方百計來穩定和擴大就業。是否有一些開拓性的思路來穩定就業以及拓寬就業渠道？

　　劉元春：保就業實際上是通過幾個層面來進行的。最重要的一個層面就是通過擴大有效需求來穩定市場主體，通過實現經濟循環的常態化，來使市場主體能夠有穩定的訂單和穩定的需求，只有這樣才能穩住就業的一個基本盤。所以《政府工作報告》首先是對于穩經濟基本盤的一攬子宏觀政策進行了全面梳理。

　　第二，我們不僅要通過擴大需求來穩就業，同時還要通過一系列的非常規方法來穩就業。首先就是對于廣大中小企業進行救助，防止出現破產潮，也就是保工保產。對此，《政府工作報告》從財政和貨幣角度做出了一系列的政策安排。其次，要通過高校擴招來延緩就業，形成一個就業的蓄水池，來緩解目前巨大的勞動力供需壓力。所以今年有200萬的高職擴招。同時，還有一個3500萬人次的技能培訓，這樣也會緩解相當一部分就業可壓力。我們把這種叫做比較消極的就業政策。最后很重要的就是，要擴大和鞏固我們的安全網，在失業救濟、失業補貼、貧困人群的救助上面加大力度。

　　當然前面也提到，《政府工作報告》指出促就業舉措要應出盡出、拓崗位辦法要能用盡用，所以已經有一些地方進行了這方面的創新嘗試。比如在成都，原來在大街小巷擺地攤是不合法的，那么在這個非常時期，去擺地攤來增加彈性就業也是可以的。這些手段都體現了我們在特殊時期采取的一些新思路新方法。同時，要進一步落實“放管服”，降低企業的各種行政成本。

　　財政擴張安排適度可持續

　　資金運用考驗基層治理能力

　　問：財政方面，有觀點認為目前安排的整個財政擴張力度還不夠積極，您的看法是？

　　肖鋼：我覺得這個力度是合適的，為什么這么說？我們不能光看新增1萬億加上特別國債1萬億。報告提出今年企業減稅降費要超過2.5萬億，這個也是企業能得到的實實在在的好處。今年的地方政府專項債也增加了1.6萬億，這1.6萬億主要搞基礎設施建設，是能夠撬動消費帶動就業的。所以我們要綜合起來看這個問題。

　　另外，這次在靈活適度的貨幣政策方面也采取了很多措施，比如M2和社會融資的增長要明顯高于去年，大型銀行普惠型小微企業貸款要增長40%等等。積極的財政政策和靈活適度的貨幣政策這個組合加起來，我認為力度還是比較大的。并且我也多次講過一個觀點，即不能把子彈一次打光。現在宏觀政策的空間還比較大，比如降準降息還有余地。

　　現在這個安排既加大了經濟救助和支持的力度，也考慮到了政策的可持續性，是合適的。   

　　劉元春：到底需要多少刺激才能達到保就業，保民生，保市場主體的標準，我們團隊其實進行了很多測算。剛才說到，實現城鎮新增就業900萬以上的水平，GDP增長速度需要在4%左右，這就需要一定的政策加碼，加碼的力度要使經濟能夠提升兩到三個百分點。這樣算下來，需要財政安排在5萬億左右的水平。

　　那么《政府工作報告》所體現的財政支出的增長是多少呢？赤字率對應1萬億，另外還有1萬億的特別國債以及新增的1.6萬億地方政府專項債，而這1.6萬億會產生一個杠桿效應。除了這些還有什么？就是今年要實現減稅降費至少2.5萬億。算下來，財政整個的增長規模達到6.1萬億左右，新增的6.1萬億對于消費、投資的拉動基本在3個百分點左右。我們也算了一下2020年整個可支配資金規模會達到35萬億左右，這就可以看到，中國政府的財政支出規模占GDP的比重已經是非常高的水平了，比歐美要高很多。新增財政支出的規模也已經占到GDP的6%左右。這個規模在世界范圍內也不算低。此外，我們必須要考慮財政的可持續性，要考慮未來的債務風險，因此，應該說目前這個財政安排是一個規模適度、風險可控、非常規操作、中期定位的方案。

　　這個安排可能不像一些市場人士所預期的力度那么大，但只有基于我們目前所面臨的問題科學地進行測算，對于未來的壓力和風險進行前瞻性的判斷，才能科學把握政策定位。

　　問：《政府工作報告》提到了“特殊轉移支付”，目的是保證1萬億特別國債和1萬億赤字資金能夠直接下沉到地方。在使用特殊轉移支付的時候，有哪些注意事項？

　　劉元春：這2萬億資金就是要保基層運轉，但基層市縣對于相關資金有沒有比較強的測算能力和管控能力？這其實是非常考驗基層治理能力的。比如，如果簡單依照傳統的方式發放資金。實際上很難觸及到受一些疫情沖擊最嚴重的那部分群體。那么這個資金怎么發放？就需要地方進行一系列的創新。

　　問：如何理解《報告》提出的“各類結余、沉淀資金要應收盡收，重新安排”？我國機關團體存在大量無效沉淀資金，這也是一個說了很多年的老問題了，怎么才能真正盤活？作為盤活存量的手段之一，公積金改革最近呼聲也很高，您對此有何建議？

　　劉元春：我們確實有大量的財政資金沉淀在各種企事業單位特別是政府團體里面。這個沉淀規模非常大，導致的一個結果就是整個財政資金的使用效率比較低。所以從前幾年開始，國家就在做盤活存量的工作。

　　今年我們財政收支的壓力更大，而且財政不僅要加力還要提效。提效就是要在結構上進行調整，第一是中央和地方的支出結構進行調整，第二是要在急需項目和非急需項目之間進行調整，第三就是增量和存量之間要做出調整，所以要專門說盤活結余沉淀資金這個問題。如何能夠加大目前沉淀在政府機關團體中的大量經費的流轉力度和效率，是讓積極的財政更加積極有為的一個很重要的方面。

　　第二，我們還有大量的公共儲蓄，企事業單位的各種養老金、公積金等都是按照最原始的方式來進行存儲，使用效率比較差。落腳到公積金來說，事實上很多小微企業并沒有采取公積金的制度，或者不同行業、不同性質的單位其繳存數額相差巨大，就有很多人提出公積金其實已經成為拉大收入差距的一個因素，再加上這部分資金并沒有很好地被使用，并沒有用于職工的住房購買和消費，也沒有很好地納入到再生產體系中，所以就有了改革公積金的建議。

　　當然，這里面存在著各種不同的聲音，但核心的爭論就在于公積金是否完成了為廣大職工購買住房的歷史功能。答案是部分完成，但還沒全部完成。在這個改革建議中，最激進的就是完全取消，但這個阻力是非常大的；第二是把公積金繳存的最低額度從5%降低到3%，這樣在降低企業負擔的同時也緩和一些不公平的問題；第三是把公積金轉化成企業年金，使它的屬性轉換成一個比較寬泛的保險類型的資金。我的意見是，改革還是要有一個循序漸進的過程，另外也可以根據不同行業不同區域，思考一些差異化的創新手段來化解難題。

　　貨幣政策工具需要創新

　　是否為“臨時性安排”存爭議

　　問：貨幣政策方面，如何理解“引導M2和社會融資規模增速明顯高于去年”這一表述？“明顯”是一個有些模糊的概念，怎樣算明顯？

　　肖鋼：是的，明顯并不是一個具體的量化指標，我認為應該起碼高兩個百分點左右。實際上，M2增速去年年底是8.7%，今年4月是11.1%，社融余額去年是10.7%，今年4月末是12%，這兩個指標已經基本實現了“明顯”增長。 

　　劉元春：穩健的貨幣政策要更加靈活適度，其中很重要的就是要使M2和社融的增速明顯高于去年。M2增速去年年底是8.7%，今年4月底已經達到11.1%，提高了2.4個百分點，應當說已經比去年有明顯提高。下一步，增長速度還會有提升的空間，當然這個提升的空間并不是簡單的量化。社融去年底整個的存量增速是10.7%，今年4月末達到12%，提高1.3個百分點，也可能有進一步的增長空間。特別是貸款和債券要有進一步的增長。

　　問：報告第一次提出要“創新直達實體經濟的貨幣政策工具”，在這方面有哪些工具手段可以考慮？

　　肖鋼：報告第一次提出來“創新直達實體經濟的貨幣政策工具”，我認為是很有意義的，因為它能夠改進我們的貨幣政策傳導機制。

　　現在我們還沒有看到具體是什么樣的工具，那么我個人理解，比如美聯儲有很多工具，都是可以幫助資金直接達到實體經濟的。例如他們設立了SPV（Special Purpose Vehicle，特殊目的實體）、購買商業票據等等。在我們國家，央行也已經探索了一些工具，比如人民銀行提供部分初始資金，依托專業機構市場化運作，通過設立信用風險緩釋憑證、信用保護合約等方式，可以為民營企業發債提供信用支持。還有一個雖然現在用得不多，但也已經提出來了，即要推動實施民營企業股權融資支持工具等。

　　所以，我認為創新的方式有很多，我們自己有一些經驗，也可以借鑒國外的經驗。這方面應該繼續探索，這也是今年報告的一個亮點。

　　這些安排僅僅是臨時性的舉措嗎？我不這么認為。傳統上，貨幣政策是一個總量政策，但在實踐中，它事實上已經在發揮結構性調整的功能。不僅中國是這樣，國外也是如此。因此我不認為這是一個臨時手段，它應該是貨幣政策功能的進一步演化，而且也是貨幣政策理論的進一步發展。

　　劉元春：這些工具體現在再貸款再貼現，以及對于疫情救助的專項貸款上面，由中央銀行直接給相關的特殊金融機構進行專項貸款，然后由這些機構再進行定向投放，這是很重要的一個直接途徑。

　　從歐美最近的一些做法來看，他們往往是：第一由財政部進行注資，第二由央行進行配套，第三是建立相關的基金特別是救助疫情的復蘇基金，再來對相關的實體部門進行直接投放。這樣一套投放辦法就超越了傳統融資工具，更直接更便利，能夠起到立竿見影的作用。當然，這樣做也會產生一些后遺癥，但我認為這些是疫情救助期間的一些特殊安排，是一些非常規的政策。

　　問：也有觀點認為，“讓資金直達實體經濟”本質上是一個財政的手段，您的看法是？

　　劉元春：不完全是這樣。比如歐美采取的這個非常規貨幣政策，中央銀行可以直接向一些商業機構和企業貸款，以及可以直接購買一些企業的債券，包括一些高收益債券，這樣一來資金的直達效率就非常高。當然，《中華人民共和國中國人民銀行法》第30條規定，禁止中央銀行向非銀行金融機構以及其他單位和個人提供貸款，但是它可以向特定的一些非銀行金融機構提供貸款，進行專項投放。如果國務院進行授權，也可以采取一些舉措。

　　所以，第一就是我們下半年可能還會進一步擴大實施上半年所投放的一些專項貸款。第二，會不會以國務院特別授權的方式來對企業直接投放信貸，這個還要再看一看。第三，財政出錢央行配合，成立一個紓困基金，然后向地方進行投放。目前歐盟已經采取了這種模式，我們是不是也會采取？也需要觀望。

　　我想，創新直達實體經濟的貨幣政策工具主要就是包括這些，但下一步會采納什么方案還有很多不確定性。與財政政策相配合以增強資金的直達性，是我們可以考慮的方案之一。

　　問：投資方面，報告明確了“兩新一重”是重點，同時提出“支持民營企業平等參與，要優選項目，不留后遺癥”。在避免過度投資后遺癥方面，有哪些制度安排需要進一步完善？

　　劉元春：首先是要把項目選好。比如我們目前推出了基礎設施REITs，要把項目選好，才能夠按照這種市場化、法治化、公平競爭、資本化的方式來進行。

　　第二個問題是，新基建中的一些投資與運營主體分離得不是那么明顯，這就要求在市場化的環境下，民營企業要有全面的介入和參與，才能避免擠出效應。

　　第三，運營主體、資金來源、投資模式、收益模式等等都要進行一系列的創新，特別是資金來源，不能簡單地按照傳統基建的方式進行。所以說，基礎設施建設現在是誰來做、怎么做的問題。我們一方面可以借鑒西方的一些操作模式，另一方面也要總結我們過去幾年的一些發展經驗，同時還要進行多元化的創新。

　　中小銀行資本補充面臨挑戰

　　政策實施要注意節奏力度

　　問：今年報告對穩企業的金融支持做了一系列安排，比如貸款延期還本付息，大幅增加無還本續貸等等。其實看到這里下意識會有一些擔心金融機構的不良率，尤其是中小金融機構的不良率。

　　肖鋼：確實如此。一方面，我們現在處于特殊時期，要有一些非常規的特殊措施；另一方面，也要把防范風險擺在重要的位置。

　　企業和銀行是一個共生共榮的關系。實體經濟特別困難的時候，銀行如果不做一點讓利，等企業生產經營進一步惡化甚至最后倒閉，銀行會面臨更大的風險，這是一方面。同時，我們也要特別關注和重視中小銀行風險。所以《政府工作報告》也提了這方面的要求，即如何幫助中小銀行來補充資本。此外，中小銀行的公司治理、風控和定價能力等等都需要全面改進和加強。所以，現在對于中小銀行要有綜合性的措施安排，從而保障其穩健運行。

　　問：在經濟金融領域，目前有哪些需要特別注意的風險點？

　　劉元春：第一，我們會看到一些中小金融機構會由于呆壞賬的上揚面臨風險，中小金融機構的資本補充面臨著很大的挑戰。

　　第二，由于基層運轉壓力很大，很有可能出現進一步的債務膨脹和債務隱性化的問題，我們要防止債務膨脹、債務隱性化的死灰復燃。

　　第三，宏觀杠桿率可能會在短期有較快的增長。因此，要考慮在宏觀杠桿率持續上揚、還本付息壓力大幅增加的時候，如何降低高杠桿率所帶來的一系列負面影響。一個很重要的舉措是，銀行利率還是要進一步降低，從而使債務占GDP的比重不要那么高。

　　第四，全球金融市場的動蕩，新興經濟體匯率波動等一系列因素，可能導致我們跨境資本出現大進大出的狀況。這也是我們要在這個特殊時期予以重點關注的。

　　應該說，經過前幾年的整頓，一些金融風險已經得到了優化和處理，但我們仍然不能松懈，要打好風險攻堅戰。

　　問：為了防范金融風險，我們目前在施行財政政策和貨幣政策時有什么要特別注意的地方？

　　肖鋼：我認為要注意“度”的問題，要掌握好節奏和力度。

　　實際上，小微企業的韌性還是很強的。在今年2、3月份，小微企業和個體工商戶的貸款需求以及個人消費信貸急劇下降，這部分貸款整體下降了60%左右。但從我調研的情況來看，五一長假以后，小微企業以及個體工商戶的貸款增長幅度基本回到了疫情前的水平，這說明小微企業和個體工商戶活躍起來了，經濟開始恢復正常，人們的消費開始回補。當然，不同的行業有不同的恢復程度，但整體狀況是在好轉的。

　　那么，在這種情況下，我們就要注意掌握好力度。我是主張分階段出政策的，不可能一次把政策都出齊。情況在變化、不確定性太多，但一定要根據實際情況及時調整和完善。

　　問：您在今年的提案呼吁要發展互聯網銀行，進一步提升互聯網銀行對小微企業的服務能力。在發展互聯網銀行的過程中，如何做到有序發展？

　　肖鋼：互聯網銀行首先要經過嚴格的審核準入拿到牌照。但是，拿到牌照不意味著就沒有風險了，真正要辦好一家互聯網銀行是很不容易的，需要很多條件，比如要有足夠的資本，要有很優秀的技術能力，所以也需要繼續加強監管。

　　在這里我想著重介紹互聯網銀行的一個特點，即它的平均每戶貸款數額是比較低的。從我調研的情況來看，大概是在3、4萬元左右。前段時間我和一家互聯網銀行座談，他們提到想提高貸款額度至10萬元左右。坦率講，每戶平均貸10萬，這也是非常小微的金額了。因此，互聯網銀行之所以能夠較好地控制風險，和他們比較低的貸款金額也是有關系的。如果像網絡借貸一樣放出去幾百萬，我想互聯網銀行就不會是現在這樣一個局面

　　(本文作者介紹：中國金融四十人論壇(CF40)是一家非官方、非營利性的專業智庫，定位為“平臺+實體”新型智庫，專注于經濟金融領域的政策研究。)