摘要

　　2024年政府工作報告提出，“為系統解決強國建設、民族復興進程中一些重大項目建設的資金問題，從今年開始擬連續幾年發行超長期特別國債，專項用于國家重大戰略實施和重點領域安全能力建設，今年先發行1萬億元”。這是自1998年以來我國第四次發行超長期特別國債，是黨中央、國務院綜合考慮國內外形勢和各方面因素，統籌經濟發展和安全而提出的舉措，將對我國的經濟產生重大而深遠的影響。本文首先從超長期特別國債的定義與特點入手，比較其與一般國債的區別和優勢；其次，對我國歷年來發行超長期特別國債的歷史進行梳理，剖析各次的發行背景、資金用途、發行規模與期限等；最后，本文深入闡述此次發行超長期特別國債的影響以及可能面臨的挑戰。

　　正文

　　近年來，我國經濟波浪式發展、曲折式前進，外部環境的復雜性、嚴峻性和不確定性上升，內部環境的有效需求不足、部分行業產能過剩，風險隱患仍然較多，經濟恢復發展面臨難題。2024年政府工作報告提出，“從今年開始擬連續幾年發行超長期特別國債，專項用于國家重大戰略實施和重點領域安全能力建設，今年先發行1萬億元”。這一重磅政策的出臺既是應對國際環境深刻變化、抓住發展主動權的必然要求，也是推動經濟高質量發展的現實需要，無論從短期還是長期、從微觀還是宏觀來看，都會對我國經濟產生深遠而重大的影響，同樣對推進我國的現代化發展產生重要意義。

　　一、超長期特別國債的定義及特點

　　國債又稱為國家公債，是中央政府為籌集財政資金而發行的一種政府債券，是中央政府向投資者出具的、承諾在一定時期支付利息和到期償還本金的債權債務憑證，由于國債的發行主體是國家，所以具有最高的信用。

　　“超長期”體現在國債期限，一般的國債分為6月期、1年期、3年期、5年期和10年期，超長期國債則是指期限在10年及以上的國債品種，和普通國債相比，超長期債券能夠在一定程度上緩解中短期債券的償債壓力。財政部國庫司在《2019年地方政府債券發行任務順利完成》一文中提到，在保持3~10年中長期債券為主要品種的基礎上，15年、20年、30年期等超長期限品種發行進一步增加。

　　“特別”體現在國債用途，國債有“普通國債”和“特別國債”之分，其中發行普通國債主要是彌補財政赤字、建設基礎設施等，而特別國債主要是為服務特定政策、支持特定用途而發行；普通國債通常以市場化公開發行為主，投資主體范圍較廣，而特別國債主要采取定向發行的模式，投資者主要為國有商業銀行。

　　整體來看，超長期特別國債相較于一般國債來講具有以下特點：一是債券期限長，能夠在一定程度上保障資金使用方面的穩定性，能夠更好地匹配項目融資需求、提升資金的使用效率，加大對重大項目的資金保障能力；二是募集資金用途特殊，?？顚Ｓ?，專項服務于特定政策或特定項目；三是超長期特別國債的發行不納入一般公共預算，不影響赤字規模和赤字率，能夠優化中央和地方的債務結構，一定程度上緩解地方政府的債務壓力。綜合來看，超長期特別國債的優勢眾多，因此也成為中央政府促進經濟發展方面的有力武器。

　　二、超長期特別國債的發行歷史

　　我國歷史上曾經四次發行超長期特別國債。1998年，我國首次發行超長期特別國債，財政部向國有四大銀行定向發行30年期2，700億元特別國債，旨在補充國有獨資商業銀行資本金，緩解四大行資本充足率較低等問題。從具體發行過程看，央行將存款準備金率從13%下調至8%，釋放約2，400億元的流動性，四大行通過降準釋放的資金加上300億元超額準備金向財政部認購2，700億元30年期的特別國債，財政部將該資金向四大行進行股權注資。

　　2007年，我國發行特別國債15，500億元，作為國家外匯投資公司的資本金。2001年我國加入世界貿易組織后，外匯儲備快速增長，根據中國人民銀行公布數據，截至2007年末，國家外匯儲備達到1.53萬億美元。為了提升外匯投資收益，財政部成立中國投資有限責任公司（以下簡稱“中投公司”）以履行外匯儲備的投資職責，并通過發行特別國債來籌集資本金。此次發行方式為定向及公開并行，在定向方面，農業銀行通過自有資金在財政部認購1.35萬億特別國債，隨后央行采用現券買斷工具向農業銀行購買1.35萬億特別國債；在公開發行部分，財政部在銀行間市場發行2，000億元特別國債，投資者主要為銀行、保險等機構。資金募集完成后，財政部將籌集的1.55萬億元向人民銀行購買現匯及中央匯金投資有限責任公司股權，合計2，000億美元，作為成立中投公司的資本金。

　　2020年，我國發行1萬億元抗疫特別國債以應對新冠肺炎疫情的沖擊，從6月18日至7月30日，共發行了16期。此次發行全部為市場化公開招標，影響銀行間流動性。

　　2024年，我國第四次發行超長期特別國債，專項用于國家重大戰略實施和重點領域安全能力建設，可能聚焦的領域包括“十四五”規劃中的重大項目、網絡安全建設、智能化信息化建設、“三大工程”等。根據2024年政府工作報告，與以往發行的特別國債略有不同的是，本次超長期特別國債為常態化發行，除今年已確定的1萬億以外，年內及未來幾年仍會視發展需求及發行效果適時啟動。

　　三、本次發行超長期特別國債的影響

　　2024年政府工作報告提出，從2024年開始，今后幾年連續發行超長期特別國債，并專項用于國家重大戰略實施和重點領域安全能力建設。這一政策的出臺可能有以下幾個方面的考量，一是重大項目的建設周期較長，需要資金的持續投入；二是經濟的轉型及高質量發展需要財政的持續發力支持；三是近年來地方政府債務壓力攀升，中央加杠桿是大勢所趨。同時，這一政策的出臺也將對我國民生及經濟產生深遠的影響，既可以拉動當前的投資消費，又能優化供給結構，筑牢經濟發展基礎，將帶來多方面的利好。

　　從短期看，連續發行超長期特別國債可以擴大總需求，拉動投資和消費。目前來看，我國經濟持續回升向好的基礎還不穩固，有效需求不足，而超長期特別國債的發行可以在一定程度上緩解這一問題。2024年政府工作報告提出，積極擴大有效投資是“著力擴大國內需求，推動經濟實現良性循環”的重要內容，而此舉能發揮政府投資的帶動放大效應。

　　從長期看，此次超長期特別國債聚焦于強國建設和民族復興進程中的大事難事，重點支持科技創新、城鄉融合發展、區域協調發展、糧食和能源資源安全、人口高質量發展等領域建設，從而更好地優化供給結構、提升經濟運行效率，由此推動經濟的高質量發展。同時，由于此次國債期限較長，能夠更好地匹配重點項目的長期資金需求。此外，本次超長期特別國債的發行是持續性的，政府也可以通過經濟的發展和變化來調控發債的節奏與進度，對調控經濟發展給予了更大的靈活性。

　　對于地方政府和投資者來說，這一政策的推出釋放出積極的財政政策將更好地支持經濟發展的信號，有助于提振市場信心、穩定投資者和民眾的市場預期，并且由于超長期特別國債不納入一般公共預算支出，其發行在提振地方經濟發展的同時可以有效緩解地方政府債務壓力，優化中央和地方的債務結構。對于債券市場來說，我國債券市場供給期限整體偏短，發行超長期品種也可以平衡債券市場的期限結構。

　　但與此同時，在擬連續發行超長期特別國債的大背景下仍面臨著諸多挑戰。首先在項目選擇方面，由于本次特別國債的資金專項用于重大戰略實施和重點領域安全能力建設，因此所選擇的重點項目和重點工程必須具備高質量的要素，需要從民眾需求、效益、環保等多個維度綜合對項目進行考量，需加強前期對項目的論證與測算，嚴控項目風險，同時避免出現重復建設、“半拉子工程”、“形象工程”等問題，從而使資金真正使用在“刀刃”上。其次，要加強資金的管理與監督，把對資金的管理貫穿在項目實施的全流程，將資金的各項開支與使用透明化、公開化，讓民眾也成為資金使用的監督人，確保資金真正落在實處，對挪用國債項目資金等問題進行嚴厲查處和追責。最后，強化項目建設與多部門之間的配合與協調，一般情況下，項目建設周期較長，建設過程中需要多方部門的配合與協作，應適當提升流程中的業務運行效率，盡量避免流程性工作過于冗長，從而使項目建設的效率和收益最大化。

　　報告聲明

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　　(本文作者介紹：大公國際作為中國國新控股子公司，成立于1994年，擁有獨創的評級方法和評級技術，科研成果豐富。)