2023年12月以來，國家開發銀行、中國進出口銀行、中國農業發展銀行凈新增抵押補充貸款（Pledged Supplementary Lending，PSL）共5，000億，1月末PSL余額3.40萬億。具體來看，2023年12月凈投放3，500億，2024年1月凈投放1，500億，本輪投放是繼2022年11月的3，675億凈投放后的首次大規模投放，標志著時隔一年央行重啟PSL。根據PSL功能屬性，結合中央經濟工作會議的相關部署，本輪PSL投放將用于推進保障性住房、“平急兩用”公共基礎設施和城中村改造“三大工程”建設。本文聚焦分析PSL與“三大工程”，包括PSL創設背景、功能屬性和歷史投向，以及“三大工程”相關工作部署和地方實踐等。

　　PSL作為結構性貨幣政策工具之一，對特定領域提供低成本中長期貸款，具有類財政和寬貨幣雙重屬性。

　　PSL作為一種結構性貨幣政策工具，創設于2014年，主要功能是支持國民經濟重點領域、薄弱環節和社會事業發展而對金融機構提供的期限較長的大額融資，采取抵押方式發放，合格抵押品包括高等級債券和優質信貸資產，發放對象為三大政策性銀行，PSL最初為棚戶區改造項目提供長期穩定、成本適當的資金支持，后擴大至重大水利工程貸款、人民幣“走出去”項目貸款等。

　　從PSL功能屬性來看，PSL作為基礎貨幣的投放渠道，具有寬貨幣屬性，同時，PSL對國民經濟重點領域、薄弱環節和社會事業發展進行定向寬松，兼具類財政屬性。從利率角度來看，PSL利率自創設以來一直呈下行趨勢，由最初4.5%降至2.4%，2023年9月末，PSL利率較1年期MLF利率低10bp，較1年期LPR低105bp，較5年期LPR低180bp，成本優勢明顯。

　　自創設以來，PSL主要有兩輪顯著擴張，分別用于棚戶區改造和基礎設施建設領域。

　　從歷史投放情況來看，PSL主要有兩輪顯著擴張，第一輪為2014~2019年，PSL支持棚戶區改造等領域建設。2014年，我國棚戶區改造開工量470萬套，2015年起規?？焖偕仙?，2015~2018年，每年棚戶區改造開工量均在600萬套以上。2019年11月，PSL投放余額達到峰值3.60萬億，隨著棚戶區改造進入后期階段，PSL逐步退出，2019年11月之后，PSL整體呈凈償還，余額不斷下降。第二輪為2022年9~11月，三個月凈投放6，300億，當年第四季度的貨幣政策執行報告對此輪PSL擴張作出解釋，“運用抵押補充貸款支持開發性政策性金融機構為基礎設施重點領域設立金融工具和提供信貸支持”，因此可以判斷此輪流動性釋放主要用于基礎設施領域建設。

　　本輪PSL投放主要用于推進“三大工程”建設。

　　2023年以來，中央多次重要會議均提及加快“三大工程”建設?！叭蠊こ獭笔歉鶕康禺a市場新形勢推出的重要舉措，是落實房地產發展新模式的重要抓手，也是穩定房地產市場的長效機制和重要切入點。年底召開的中央經濟工作會議指出，加快推進保障性住房、“平急兩用”公共基礎設施、城中村改造等“三大工程”建設。近期，央行行長潘功勝在多個場合提到要為“三大工程”建設提供中長期低成本資金支持。根據前述PSL功能屬性及歷史投向，結合2023年以來政策導向，可以判斷本輪PSL投放將主要用于推進“三大工程”建設。

　　因城施策，支持剛性和改善性住房需求，做好保交樓、保民生、保穩定工作，促進房地產市場平穩健康發展，推動建立房地產業發展新模式。在超大特大城市積極穩步推進城中村改造和“平急兩用”公共基礎設施建設。規劃建設保障性住房。

　　2023.07.14  國務院常務會議

　　審議通過《關于積極穩步推進超大特大城市“平急兩用”公共基礎設施建設的指導意見》。

　　2023.07.21  國務院常務會議

　　審議通過《關于在超大特大城市積極穩步推進城中村改造的指導意見》。

　　2023.07.24  中央政治局會議

　　強調要加大保障性住房建設和供給，積極推動城中村改造和“平急兩用”公共基礎設施建設，盤活改造各類閑置房產。

　　2023.08.25  國務院常務會議

　　審議通過《關于規劃建設保障性住房的指導意見》。

　　2023.10.30  中央金融工作會議

　　支持剛性和改善性住房需求，加快保障性住房等“三大工程”建設，構建房地產發展新模式。

　　2023.12.11  中央經濟工作會議

　　積極穩妥化解房地產風險，一視同仁滿足不同所有制房地產企業的合理融資需求，促進房地產市場平穩健康發展。加快推進“三大工程”。完善相關基礎性制度，加快構建房地產發展新模式。

　　資料來源：根據公開資料，大公國際整理

　　房地產市場供求關系發生重大變化，“三大工程”建設構建房地產發展新模式，為城投企業拓展基建業務帶來新機遇。

　　隨著我國住房制度不斷改革完善，房地產市場供求關系也發生了重大變化。在新時期，住建系統“三大工程”著眼于房地產長期健康運行與穩定增長，力圖解決結構性問題、空間錯配、需求斷層等長期問題。

　　1、保障性住房

　　2023年8月，國務院常務會議審議通過《關于規劃建設保障性住房的指導意見》（國發【2023】14號），旨在優化保障性住房的建設和供給。新舊住房保障體系的區別在于，原有的住房保障體系以公共租賃住房、保障性租賃住房為主體；而現在則將保障性住房建設分為配租型和配售型兩種，重點拓展配售型保障房。配售型保障房是指保障家庭按照政府確定的銷售價格購買，退出時由政府組織回購的住房。配售型保障房實行封閉運營管理，不得上市交易，最大限度保障住房供給；其供地特征亦有變化，住房建設在城市內部而非城市外圍，是為戶籍無房戶、收入較低的工薪階層和引進人才提供的住房解決方案。

　　2023年12月，全國首批配售型保障性住房貸款資金1，000萬元已發放到位，由國開行向福建省福州市雙龍新居保障性住房項目發放，為全國首筆配售型保障性住房開發貸款，項目總授信2.02億元。除了福州，同月，深圳共有13個配售型保障性住房項目集中開工，未來將供應超1萬套房源。配售型保障性住房項目具有上下游全產業鏈條，配套設施例如停車場、商超等均可納入項目建設中，因此對于城投企業，承接此類項目既可以通過完成住房代建任務獲得收入，亦可通過配套設施建設及運營擴大營收。隨著配售型保障性住房政策落地，城投企業依托資源優勢，構建房地產發展新模式，使傳統行業煥發新機。

　　2、城中村改造

　　2023年4月，中央政治局會議首次提出在超大特大城市積極穩步推進城中村改造。7月，國務院常務會議審議通過《關于在超大特大城市積極穩步推進城中村改造的指導意見》，對超大特大城市城中村改造工作進行全面部署。根據第七次全國人口普查數據，我國有7個超大城市（常住人口1，000萬以上）和14個特大城市（常住人口500萬以上1，000萬以下）， 過去一段時間這些城市實現了快速發展，但這些城市的城中村仍是經濟社會發展的薄弱環節，實施城中村改造有深遠意義。《指導意見》指出，對于符合條件的城中村改造項目，中央通過現有渠道適當給予補助和支持，例如，將項目納入地方政府專項債券支持范圍，鼓勵銀行業金融機構提供城中村改造貸款等。

　　與此前2015~2017年棚改主要集中于三四線城市有所不同，此次改造聚焦核心城市，較前述改造面臨更為復雜的歷史遺留、安全風險隱患等問題，同時改造體量大、征拆難度大、實施周期長且資金需求量大，資金平衡成為改造關鍵。為積極穩步推進城中村改造，2023年10月，住建部明確了城中村改造分三類推進實施，即拆除新建、整治提升和拆整結合。在超大特大城市積極穩步推進城中村改造，有利于解決新市民、年輕人、外來人口的低成本、職住平衡的住房需求問題，亦有利于激發上下游相關產業發展活力，帶動有效投資和消費。未來，城中村改造模式或會出現一定下沉，在超大特大城市積累的經驗將運用于其他城市，在改善城市環境的同時完善公共服務，推進以人為核心的新型城鎮化，促進城市高質量發展。

　　在具體實施方面，廣州市因城施策，出臺房票安置方案或為其他超大特大城市推進城中村改造提供借鑒意義。廣州在推進城中村改造中面臨“一多、一長、一大”三大堵點：即原地安置多、改造周期長、房地產市場庫存壓力大。2024年1月，廣州市政府常務會議審議通過《廣州市房票安置實施方案》；房票是被征收人房屋安置補償權益貨幣量化后，政府出具給被征收人購置房屋的結算憑證，作為貨幣補償和實物安置模式的一種補充形式，將被征收人可獲得的權益轉換成一張可用于購置房屋的票據。對于被征收方，房票安置方案較之前更為靈活。房票政策出臺主要基于對目前廣州市房地產市場庫存總量多、去化周期長、亟須聯動安置等方面的綜合判斷。

　　3、“平急兩用”公共基礎設施建設

　　2023年4月，中央政治局會議提出“平急兩用”公共基礎設施建設新概念。“平急兩用”公共基礎設施是集隔離、應急醫療和物資保障為一體的重要應急保障設施，“平時”可用作旅游、康養、休閑等用途，“急時”可轉換為隔離場所，滿足應急隔離、臨時安置、物資保障等需求。建設“平急兩用”公共基礎設施，能夠增強超大特大城市應對重大公共突發事件的能力和水平，解決新時期超大特大城市居民對于居住生活安全的配套設施訴求，亦有利于緩解大城市人口密度過高、資源環境壓力過大、基礎設施不足等問題。

　　2023年12月，全國首筆涉及“平急兩用”項目的中期票據成功發行。該筆票據由山東頤養健康產業發展集團有限公司發行，募集資金1億元，其中5，000萬用于“平急兩用”建設項目。該項目依托于山東健康集團智慧醫藥倉儲物流產業園，為濟南地區“平急兩用”項目，屬于“平急兩用”項目中的城郊大倉基地，“平時”服務城市生活物資中轉分撥，“急時”可快速改造為應急物資和生活物資中轉站、接駁點或分撥場地，具備“急時”快速就近調運物資能力。

　　“平急兩用”公共基礎設施建設是統籌發展與安全、推進房地產發展新模式的重要方面。謀劃一批“平急兩用”公共基礎設施建設項目落地不僅增強了超大特大城市的應急響應能力，同時以“平急兩用”設施為切入點，多元化投資渠道，帶動相關產業協同發展。

　　綜合來看，2023年，中央作出加快“三大工程”建設的重大決策部署，各地迅速響應積極推動項目落地，央行亦重啟PSL提供中長期低成本資金支持。2024年，預計將有更多城市加快推進“三大工程”建設，這為城投企業拓展基建業務帶來新機遇。在房地產行業供需關系發生重大變化的背景下，城投企業需積極調整發展方向，充分利用政策窗口期，積極探索新業務模式，促進高質量發展與市場化轉型。

　　報告聲明

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　　(本文作者介紹：大公國際作為中國國新控股子公司，成立于1994年，擁有獨創的評級方法和評級技術，科研成果豐富。)