12月11-12日召開的中央經(jīng)濟工作會議系統(tǒng)部署了明年的經(jīng)濟工作，提出“穩(wěn)中求進、以進促穩(wěn)、先立后破”的主基調(diào)，在防風險方面強調(diào)要“持續(xù)有效防范化解重點領域風險”。作為三大重點領域風險之一，地方債務風險近期備受市場關注。受內(nèi)外部多種因素影響，地方經(jīng)濟財政形勢已不能有效支撐債務化解工作，城投企業(yè)非標違約、商票逾期等負面事件顯著增多，在此背景下國家提出要制定實施一攬子化債方案。隨著下半年一攬子化債方案的穩(wěn)步落地，地方政府及城投企業(yè)的債務風險得到明顯緩釋。本文聚焦本次地方債務風險化解工作，在持續(xù)跟蹤債務化解進程和方式的基礎上，總結出“中央政府加杠桿、地方政府移杠桿、金融體系給支持”三個主要特征。以下為具體解讀。

　　特征一：中央政府加杠桿

　　中央政府發(fā)行一萬億特別國債，全部轉(zhuǎn)移給地方用于災后恢復重建和提升防災減災救災能力，可間接幫助地方化解債務風險。 

　　10月24日，十四屆全國人大常委會第六次會議通過表決，批準中央財政增發(fā)1萬億國債，全部通過轉(zhuǎn)移支付方式安排給地方使用，用于災后恢復重建和提升防災減災救災能力，資金主要用于8個方向：災后恢復重建、重點防洪治理工程、自然災害應急能力提升工程、其他重點防洪工程、灌區(qū)建設改造和重點水土流失治理工程、城市排水防澇能力提升行動、重點自然災害綜合防治體系建設工程、以及東北地區(qū)和京津冀受災地區(qū)等高標準農(nóng)田建設。本次發(fā)行的特別國債并非直接用于化解地方債務風險，但由于地方政府可以節(jié)省相應支出，更好調(diào)配可用資金，因此對地方化解債務風險有間接作用。

　　與之前三次發(fā)行不同，本次特別國債發(fā)行明確將納入預算赤字。據(jù)此，2023年全國財政赤字將由3.88萬億增加到4.88萬億，其中中央財政赤字將由3.16萬億增加到4.16萬億，預計財政赤字率將由3%提高到3.8%左右。因此，從性質(zhì)上看，本次特別國債更像長期建設國債。此外，本次特別國債發(fā)行展現(xiàn)出中央加杠桿的財政政策新動向。截至2022年末，中央政府債務余額為25.87萬億，占GDP的比重為21.4%，全部為國債；地方政府債務余額為35.06萬億，占GDP的比重為29.0%，其中99.5%為地方政府債券。整體來看，中央政府債務負擔相對較輕，地方政府債務負擔相對較重。

　　特征二：地方政府移杠桿

　　地方政府發(fā)行特殊再融資債券，將隱性債務顯性化，以時間換空間，降低償債壓力，目前看是一攬子化債方案中力度最大、影響最大、效果最明顯的化債方案。

　　自10月以來地方政府開始發(fā)行特殊再融資債券，從行為上看是地方政府在縱向和橫向兩個維度上移動杠桿：縱向移動表現(xiàn)在將隱性債務轉(zhuǎn)換成顯性債務，即地方政府發(fā)行債券置換城投企業(yè)表內(nèi)隱性債務，從直接展現(xiàn)在城投企業(yè)表內(nèi)的債務壓力轉(zhuǎn)換成直接展現(xiàn)在地方政府表內(nèi)的債務壓力；橫向移動表現(xiàn)在將短期到期債務轉(zhuǎn)換成長期到期債務，將高成本債務轉(zhuǎn)換成低成本債務，以時間換空間，降低償債壓力。

　　特殊再融資債券本質(zhì)上是一種再融資債券，特殊之處在于募集資金用途為償還政府存量債務，而非用于地方政府債券的滾動接續(xù)；發(fā)行特殊再融資債券是利用和調(diào)配地方政府債務限額與余額空間（根據(jù)2022年末數(shù)據(jù)計算，可用空間為2.3萬億左右），重點幫助債務壓力較大地區(qū)償還債務。根據(jù)公開數(shù)據(jù)，截至11月末，特殊再融資債券共發(fā)行1.38萬億，發(fā)行期限為3、5、7、10、30年，中標利率2.59-3.25%，國債利差5-39BP，已覆蓋27個省級政府（除廣東、北京、上海和西藏）以及2個計劃單列市政府（大連和寧波）。目前來看，特殊再融資債券是一攬子化債方案中力度最大、影響最大、效果最明顯的化債方案。

　　特征三：金融體系給支持

　　金融體系營造適宜的貨幣金融環(huán)境，并采取多項措施支持地方政府化解債務風險。

　　除財政體系外，金融體系在防范化解地方債務風險方面也給予了有力支持，主要體現(xiàn)在兩個方面。一方面，當前的貨幣金融環(huán)境有助于防范化解地方債務風險。人民銀行年內(nèi)繼續(xù)降息、降準，為經(jīng)濟回升創(chuàng)造適宜的貨幣金融環(huán)境。2023年以來，人民銀行對短期政策利率和中期政策利率各進行了2次下調(diào)，最新的7天OMO利率為1.80%、最新的1年期MLF利率為2.50%，并成功引導1年期LPR下調(diào)至3.45%、5年期以上LPR下調(diào)至4.20%。受政策利率和市場報價利率下行影響，新發(fā)放企業(yè)貸款利率中樞也在持續(xù)走低，9月份降到3.85%的歷史低位。2023年以來，人民銀行共降準2次，保持市場流動性合理充裕，有利于金融機構加大信貸投放力度；目前，金融機構加權平均存款準備金率為7.4%，仍存在降準空間。整體來看，當前我國正處于降息、降準周期中，有利于地方政府及城投企業(yè)以較低成本進行再融資，降低償債壓力。

　　另一方面，多項金融措施支持地方政府化解債務風險。一是引導金融機構與融資平臺協(xié)商，通過展期、借新還舊、置換等市場化方式，降低融資成本、優(yōu)化期限結構，化解債務風險；二是建立常態(tài)化的融資平臺金融債務監(jiān)測機制，加強對重點地區(qū)和重點融資平臺的風險監(jiān)測；三是對債務負擔較重地區(qū)設立應急流動性貸款支持；四是鼓勵地方政府通過盤活或出售資產(chǎn)來償還債務，通過并購重組、注入資產(chǎn)等方式推動融資平臺市場化轉(zhuǎn)型；五是推動建立防范化解債務風險長效機制。

　　整體來看，本次地方債務風險化解工作動用了中央政府、地方政府和金融體系等多領域重要資源，從效果看地方債務風險得到明顯緩釋。一攬子化債方案穩(wěn)步落地利好城投企業(yè)。城投企業(yè)可以減輕債務壓力、優(yōu)化債務結構、拓寬融資渠道和降低融資成本。以天津城投債市場為例，在特殊再融資債券申報發(fā)行后，市場預期和信心顯著改善，天津城投債的認購倍數(shù)顯著上升、發(fā)行利率顯著下降。近期召開的中央金融工作會議提出“建立防范化解地方債務風險長效機制，建立同高質(zhì)量發(fā)展相適應的政府債務管理機制”，體現(xiàn)出在有效降低地方債務風險水平的同時，要重點研究建立長效機制，“標本兼治”方能讓地方“如釋重負”。

　　報告聲明

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　　(本文作者介紹：大公國際作為中國國新控股子公司，成立于1994年，擁有獨創(chuàng)的評級方法和評級技術，科研成果豐富。)