摘要：今年是國家東北振興戰略實施的第20個年頭。10月27日召開的中央政治局會議上，審議了《關于進一步推動新時代東北全面振興取得新突破若干政策措施的意見》，標志著新一輪振興東北規劃配套的政策即將落地。中央重提振興東北，是新形勢下我國區域發展戰略的重要舉措，也是對以往幾次東北振興規劃的承繼和發展。國家對東北地區在維護國家國防安全、糧食安全、生態安全、能源安全、產業安全等5個安全的定位，為此次振興東北賦予更深層次的意義。在全球產業鏈和地緣政治格局急劇變化的情況下，振興東北規劃不但體現了東北地區在我國經濟、能源、糧食等方面支撐國內大循環戰略的重要地位，也體現出未來國家依托東北地區構建國家對外開放新前沿的戰略考慮。

　　一、5個安全中心戰略地位的確立是本輪振興東北規劃的核心，同時也是我國自本世紀初以來歷次振興東北老工業基地規劃的承繼和發展，對下一階段我國產業合理布局和創新對外開放戰略具有重要意義。

　　（一）振興東北規劃的歷史回顧。東北地區包括東北三省（遼寧省、吉林省、黑龍江省）和內蒙古自治區東部五盟市（呼倫貝爾市、興安盟、通遼市、赤峰市和錫林郭勒盟），總面積約145萬平方千米，建國以來一直是是我國重要的工業和農業基地。黨的十六大報告首次提出“支持東北地區等老工業基地加快調整和改造，支持以資源開采為主的城市和地區發展接續產業”。2003年中央作出實施東北地區等老工業基地振興戰略的重大決策，出臺《中共中央國務院關于實施東北地區等老工業基地振興戰略的若干意見》，明確提出“支持東北地區等老工業基地加快調整改造，是黨中央從全面建成小康社會全局著眼作出的又一重大戰略決策，各地區各部門要像當年建設沿海經濟特區、開發浦東新區和實施西部大開發戰略那樣，齊心協力，扎實推進，確保這一戰略的順利實施”，并由此拉開了東北振興戰略的序幕。其后的10年間東北振興取得了階段性成果：2003-2013年東北三省地區生產總值從1.17萬億元增加到4.05萬億元，年均增長10.3%。同時，體制機制改革初見成效，90%的國有工業企業完成產權制度改革，國有企業競爭力有所增強。 

　　然而，長期以來所形成的深層次體制機制性問題、東北地區經濟下行及部分行業和企業經營困難等問題，依然制約著東北地區的發展。2016年《中共中央 國務院關于全面振興東北地區等老工業基地的若干意見》對外發布，進一步明確了新時期推動東北振興的新目標、新要求、新任務、新舉措，東北振興進入了新一輪全面振興新階段。2019年黨中央國務院出臺了《關于支持東北地區深化改革創新推動高質量發展的意見》，為東北地區走創新發展的路子提供了頂層指引。2020年黨的十九屆五中全會則明確要求“推動東北振興取得新突破”。本次振興東北規劃的出臺，可以說是我國歷史上歷次振興東北規劃的延續和發展。尤其是10月27日中共中央政治局會議上，審議了《關于進一步推動新時代東北全面振興取得新突破若干政策措施的意見》，標志著推動東北振興的配套政策即將落地，新一輪東北地區振興規劃不日將進入實施階段。

　　（二）新一輪振興東北規劃的戰略意義。10月27日中共中央政治局會議上，再次明確了東北地區在在維護國家國防安全、糧食安全、生態安全、能源安全、產業安全方面的戰略地位。首先，從這一表述可以看出，振興東北同我國制定的以內循環為主導發展戰略是一脈相承的，糧食和能源的自給自足是我國經濟抵御外部市場急劇波動的關鍵。以農業為例，東北地區一直以來是國家重要的糧倉，在維護糧食安全方面起著舉足輕重的地位。按照國家統計局公布的數據，2022年全國糧食總產量13731億斤，東北三省就貢獻了2865億斤，糧食產量連續多年占全國總產量的20%以上。

　　其次，通過振興東北可以依托東北地區構建我國新的對外開放的橋頭堡。當前，國際地緣政治格局變化驅動下的產業鏈重構，正在加速全球產業鏈價值鏈的重新洗牌，經濟全球化向區域化轉變的趨勢日趨明顯。東北地區在東北亞地區的區位優勢也將隨著全球貿易投資格局的轉變而逐漸顯現。同時，作為我國一帶一路開放戰略的有機構成，以東北地區為起點，未來可以設想構建一帶一路的北線通道，實現東北亞區域經濟同東歐和中東市場的連接。可以說，目前國內國際形勢的演變使東北全面振興迎來了重大戰略機遇，在國家政策和振興規劃的支撐下，通過發揮東北地區自身在資源、農業、生態、產業和區位等方面的優勢，將推動東北地區走出一條高質量可持續發展之路。

　　二、振興東北面臨的主要挑戰包括東北地區傳統產業體系結構難以適應目前市場化競爭的需要。市場化觀念薄弱和人口流失問題進一步削弱了東北經濟的競爭力。

　　（一）產業結構不合理，市場化轉型困難。東北地區作為我國建國后重要的重工業基地，曾享有共和國“工業長子”的美譽。然而在上世紀90年代初的改革浪潮中，東北地區失去了計劃經濟時代的優勢。隨著改革開放重心向沿海地區轉移，傳統重工業難以適應現代經濟發展和競爭的要求。同時，東北地區的產業結構一直缺乏行之有效的轉型策略，導致地區經濟發展陷入困境。

　　具體來看，東北地區作為傳統的重工業基地，技術相對老化，市場競爭力弱。以裝備制造業為例，東北地區裝備制造業占工業的比重超過20%，但總體的技術水平偏低，研發投入不足，無法滿足需求升級的要求。如機床行業中，沈陽機床和大連機床從體量上看是世界排名考前的兩家大型金屬切削機床生產企業，但產品以中低檔數控機床為主，高檔機床近年來國內需求很大，但這兩家企業難以滿足要求，導致國內用戶仍以進口機床來滿足需要。同時，新興產業和高新技術產業的比重過低，缺乏對經濟增長的拉動作用。從企業性質來看，東北地區國有經濟比重過高，很多國企面臨著企業債務、冗員和社會負擔等壓力，而且很多企業處在產業價值鏈的中低端，市場競爭力較弱。

　　（二）市場觀念相對薄弱，管理體制相對固化。東北地區作為我國建國以后最重要的工業基地，也曾是計劃經濟貫徹最徹底的地區。也正因為如此，上世紀90年的國企改革使東北地區經歷的陣痛遠比國內其他地區更為強烈。長期的計劃經濟和市場化改革的相對滯后，導致東北地區一直以來體制內的觀念較其他地區更重，而市場化的觀念則相對薄弱，普通民眾對體制的依賴程度較深。在長期集約化的組織和工作方式下，大眾普遍形成了端體制內“鐵飯碗”作為擇業的優先考慮，這一格局也長期影響著本地區的社會價值觀。上世紀90年代的下崗潮時期所形成的集體記憶仍然在很大程度上影響著當前東北地區很多民眾的社會價值觀，如眼下東北地區很多年輕人仍然將“考編”等進入體制內作為主要的職業選擇。

　　反映在社會治理體系上亦然。一直以來，東北地區的投資環境受傳統固化體制思維延續的影響，管理體制上難以適應新時期經濟發展的需要。近年來民間有“投資不過山海關”的說法，就從一個側面反映出了東北地區很多地方的管理體制在由計劃經濟到市場經濟觀念轉換的過程相對緩慢，成為影響外部資本進入東北投資在觀念和體制上的壁壘。

　　（三）產業吸納就業能力弱，人口流失問題嚴重。根據國家統計局數據，2022年末全國各省份人口流失最嚴重省份的前五名分別是遼寧省、河北省、吉林省、黑龍江省和湖南省，東三省均上榜。尤其是年輕人口的減少導致東北地區勞動力的不足，造成農業生產、城市工業和服務業等領域勞動力短缺的問題嚴重。由于東北三省產業吸納能力不足，高校人才外流，導致區域創新缺乏要素支撐，在很大程度上動搖了區域經濟的競爭力基礎。

　　三、振興東北應在產業升級、觀念變革和人才建設等領域多管齊下，處理好東北地區傳統優勢產業和發展新興產業兩者的關系，推進國有企業在東北地區的產業布局，強化未來東北地區在東北亞區域合作中的中樞地位。

　　（一）兼顧傳統產業升級改造，發展新興產業和新興業態。眾所周知，過去十多年來東北地區的人口外流趨勢明顯，重要的因素之一是產業升級步伐緩慢，傳統的產業體系難以在國內國際市場競爭中占據優勢，產業對勞動力的吸納能力不斷減弱，導致大量勞動力不得不轉移到別的地區尋找工作機會。實現傳統產業升級的現代化，通過具有國際國內競爭力的產業發展，才能以業留人，實現東北地區產業和經濟的可持續發展。

　　在國家產業布局中，東北地區有著其他地區不可替代的優勢。東北地區積淀的重工業基礎是發展東北特色產業的出發點。例如裝備制造業作為國之重器，是我國未來產業布局的一個重要方向，同時也是東北地區最大的強項。應該明確的是，產業升級并不是全部發展高端產業，低端產業和傳統產業同樣可以升級，這也是我國產業布局的重要構成。依托東北地區原有的產業優勢，在此基礎上進行產業升級，有助于發揮東北地區自身的基礎優勢。

　　同時應處理好傳統優勢產業與新興產業的關系，著力構建戰略性新興產業和傳統制造業并駕齊驅、生產性服務業和生活性服務業相互促進、信息化和工業化深度融合的新格局。把傳統優勢產業改造重點放在提質增效、延伸產業鏈上，推動傳統行業在轉型中形成新動能。在促進傳統產業升級轉型的同時，大力發展新興產業，特別是以數字經濟為引領，依托產業數字化的應用場景優勢和數字產業化的數據資源優勢，加快發展以人工智能為代表的新一代信息技術，壯大發展新動能。

　　（二）實現社會觀念變革，破除固化體制思維。觀念變革是實現區域發展重要的軟約束條件。觀念和體制的創新，同產業和技術的創新同等重要甚至更為重要。從歷史上看，東北地區曾錯失過兩次改革發展的機遇，導致與其他地區發展的差距不斷拉大。一是上世紀90年代國家對農村鄉鎮經濟發展的鼓勵；二是十四大提出建立社會主義市場經濟后，民營經濟迎來的大發展機遇。今年習近平總書記在東北地區考察時，曾明確指出東北地區發展在體制機制、經濟結構、對外開放、思想觀念方面存在“四個短板”，可以看出，其中的兩個短板就同觀念和體制機制有關。觀念決定行為，思想決定行動。東北地區要振興，要求從民間到政府實現思想上的解放，破除長期以來固化的體制思維，實現觀念上的變革，也是本輪東北地區振興戰略成敗的關鍵因素。

　　（三）加大國有龍頭企業在東北的布局力度，夯實東北地區作為東北亞地區經貿合作橋頭堡的基礎。目前從我國央企總部的分布來看，絕大多數位于北京。國家紓解北京非首都核心功能規劃的實施，當前應結合東北振興進行同步規劃，圍繞國家關于東北地區5個安全中心的定位，實現相關央企向東北地區的布局和遷移。目前98家央企中總部在東北地區的央企只有5家，尚難以滿足未來一段時期國家對東北地區戰略定位的要求，迫切需要加大優勢資源的布局和注入，深化央企同東北地區地方企業的合作。從產業布局上，除農業外，東北地區在制造業和戰略性新興產業方面具有相當的基礎和優勢，在汽車、化工、航空航天、裝備工業等方面仍處于全國前列。

　　國有企業尤其是大型央企在東北地區的布局也是我國未來發展東北亞區域戰略的考量。在全球經濟由全球化向區域化合作轉變的趨勢下，東北地區作為聯結中國、日本、韓國、蒙古和俄羅斯等地區的區域中樞，其地理和經濟的戰略地位將逐步顯現，“中日韓自貿區”和“中蒙俄經濟走廊”等區域合作框架構想有望落地。同時，東北地區的振興也為我國大型國有企業“走出去”戰略的實施提供了一個新的契機和渠道。

　　（四）加大教育基礎設施建設力度，構建服務東北振興戰略的人才支撐。人才是發展的基礎。針對東北的人才培養問題，在10月27日召開的中共中央政治局會議上，明確提出了“要大力發展基礎教育，加大對東北高校辦學支持力度，提高人口整體素質，以人口高質量發展支撐東北全面振興”。加強教育基礎設施的建設是為東北地區源源不斷提供人才供給的關鍵。除直接的教育投入外，使人才留在東北或回歸東北的關鍵在于構建良好的創業環境和創新更多的新業態。此外，可以通過人才引進強化東北地區發展的人才支撐，例如可以探索東北振興專項人才引進計劃，支持國內一流高校在東北設立分校，對高端緊缺人才在安家落戶、子女教育、醫療養老等方面以優惠待遇等等，實現人才的回流。

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