意見領袖丨 中國金融四十人論壇  （本文作者：魯西）

　　近期，《中共中央國務院關于加快建設全國統一大市場的意見》發布，引起廣泛關注。什么是全國統一大市場？為什么要加快建設統一大市場？當前建設統一大市場的難點有哪些？

　　圍繞建設全國統一大市場的相關問題，全國政協委員、中國金融四十人論壇（CF40）資深研究員、中國證監會原主席肖鋼近期應CF40研究部邀請分享觀點。

　　肖鋼指出，“統一大市場”是指在一個國家或一個區域范圍內，商品服務、生產要素和金融三大市場能夠自由流動、平等交換的一系列制度安排的總和。“統一”不是“集中”，也不等于集權，更不是計劃管理，統一大市場是比較發達、成熟、高水平的市場經濟形態，具有自由性、開放性、公平性三個特征。建設全國統一大市場本質上也是推進現代化經濟治理體系建設的改革過程。

　　在他看來，建設全國統一大市場的核心是要處理好兩個關系，一是政府和市場的關系，二是中央和地方的關系。

　　“在統一市場中，政府主要是負責制定法律規則，加強公平競爭審查，反壟斷、反不正當競爭，這是政府的職能。”肖鋼說。通過統一大市場的建設，進一步厘清政府和市場的關系，改變過去行政干預過度的狀況。從這個意義上講，“統一”不是人為的“一統”，而是要靠法治。同時統一大市場的建設需要很長時間，久久為功，是一個歷史演進的動態過程。

　　肖鋼認為，如何調動地方政府的積極性、打破地方保護和市場壁壘是統一大市場建設的難點。這要求地方政府要轉變職能，找準自身功能定位，當好“裁判員”。還要進一步處理好中央和地方的關系，合理劃分中央和地方的事權和財權，使地方政府的事權和財權要相匹配。

　　3月以來，我國多地暴發疫情，經濟下行壓力加大。肖鋼認為，現在當務之急是穩市場主體穩就業，通過穩就業實現穩收入、穩消費，從而使經濟形成良性循環。

　　他認為，當前疫情和國際形勢都存在較大的不確定性，這是超出此前預期的。不過，“我們應該按照年初確定的GDP增長目標繼續努力。在進一步加大宏觀調控的政策力度、疫情防控能夠盡快見效的情況下，實現全年經濟增長目標還是有可能、也有條件的。”

　　如何理解全國統一大市場的內涵與意義？

　　Q：全國統一大市場的內涵是什么？有哪些特征？

　　肖鋼：我國的市場經濟體系主要由商品服務市場、生產要素市場和金融市場三大體系構成。“統一大市場”是指在一個國家或一個區域范圍內，這三大市場能夠自由流動、平等交換的一系列制度安排的總和。

　　統一大市場是在一定的資源稟賦、社會分工、經濟發展水平和參與各方共同利益的基礎上逐漸演變形成的，它是一個比較發達、成熟、高水平的市場經濟形態，而不是一個割裂和脫鉤的市場。

　　全國統一大市場主要有三個特征。

　　第一，自由性。各類市場主體能夠自主經營、自主決策、自負盈虧，消費者能夠自由選擇，各種商品要素能夠自由流動。

　　第二，開放性。在一個區域內或一個國家內，商品要素的流通應該是開放的，不存在各種市場壁壘。此外，全國統一大市場并不是一個“孤島”，它與全球市場是聯通的，是全球市場的一部分。所以，統一的國內大市場應該是充分開放的。

　　第三，公平性。建設全國統一大市場，要求規則要有一致性，而且應該公開透明。所以要有公開透明的法律體系做保障，通過法治經濟實現市場公平競爭的目標。

　　從國際上看，歐盟和美國都是統一大市場。歐盟是在若干個主權國家之間也就是一個區域內形成的統一大市場，經過30年的發展，它還統一了貨幣、發行了歐元。而美國作為一個大國，也用了幾十年的時間統一國內市場。美國是個聯邦制國家，各個州都可以立法，且州與州的立法也不同，歷史上州之間還有關稅，后來廢除了，在商品、服務、要素、金融市場的流通方面，已經建立了一個聯邦層面的統一規則，形成了國內的統一大市場。

　　從統一大市場的定義、內涵和主要特征來看，建立統一大市場的過程，就是提高資源配置效率的過程，通過消除市場壁壘，更好地發揮市場主體的作用，讓各類市場主體自主決策、公平競爭。

　　Q：如何理解建設全國統一大市場對于雙循環與新發展格局的意義？

　　肖鋼：加快建設全國統一大市場建設具有重要意義。

　　首先，建設全國統一大市場是加快構建新發展格局，促進國內經濟循環的需要。在統一的制度和規則之下，通過打破地方保護和市場分割，特別是打通制約經濟循環的堵點，促進商品和生產要素在全國范圍內自由流動，這有利于激發各個市場主體的活力，推動整體經濟發展，建成高水平社會主義市場經濟體制，從而構建新發展格局。

　　第二，建設全國統一大市場也是應對當前經濟下行壓力的需要。當前我國經濟面臨的“三重壓力”進一步加大，短期來看，需要采取一些強有力的宏觀調控措施，加大調控力度，對沖經濟下行壓力。長遠來看，要著力于體制機制的改革，向改革要增長動力和潛力。建設統一大市場有助于提高整個社會資源配置的效率，是一個整體的、系統的體制機制改革。

　　第三，從提高我國的國際市場競爭力角度來看，建設全國統一大市場也是必須的。我國人口多、市場大、潛力也大，無論是商品流通總額、要素市場總額，還是金融市場規模等，我國都排在世界前列。中國擁有一個超大規模的國內市場，但它也是全球市場的一部分，要把這種超大規模市場變成一個有很強競爭能力的市場，就需要加快建設統一大市場，在全球范圍內提高我國市場的國際競爭力。

　　建設全國統一大市場要梳理好兩大關系

　　難點在于如何調動地方政府的積極性

　　Q：全國統一大市場應該由誰來統一？用什么方式進行統一？要補上哪些短板？

　　肖鋼：建立統一大市場有三個關鍵詞：高效規范、公平競爭和充分開放。這三個關鍵詞集中概括了建設全國統一大市場的基本目的、基本要求、基本路徑。建立全國統一大市場本質上是推進現代化經濟治理體系建設的一個改革。

　　建設全國統一大市場，核心是要處理好兩大關系，一是政府和市場的關系，二是中央和地方的關系。

　　所謂“統一大市場”是一系列制度安排的總和，制定全國規則和法律要由中央政府來進行頂層設計，所以“統一”的主體應該是中央政府，同時還要與基層的實踐經驗密切結合。“統一”的主要方式要依靠法律法規的立、改、廢、釋等手段。從這個意義上講，統一大市場實際是依法治國在經濟領域的一種體現，最核心的是依靠公開透明的法規來保障。

　　建設全國統一大市場，實際上就是要補短板。經過幾十年的發展，我國在社會主義市場經濟體制方面取得了很大成就，但也要看到還有不少短板，要通過統一大市場的建設來補上。

　　這種短板主要體現在四個方面：一是高標準的要素市場體系還不健全，包括土地、勞動力、資本、技術、數據等要素市場。二是各類市場主體公平競爭的制度環境也不健全，各個地方準入規則還存在一些歧視以及不透明，各地監管規則也不完全一致。三是宏觀經濟治理體系也不健全，一些宏觀政策還存在著連續性不夠、穩定性不強等問題。所以健全宏觀經濟治理體系，也是建立統一大市場的重要內容之一。四是營商環境還有待優化。在世界銀行發布的《2020年營商環境報告》中，中國營商環境在全球190個經濟體中排名第31位，與前幾年相比，我國在國際上的排名有了顯著上升，但是推進法治化、市場化、國際化營商環境建設還任重道遠，特別和國際上排名靠前的國家相比，我國營商環境還有不小的差距。

　　Q：建設全國統一大市場的堵點、卡點、難點有哪些？

　　肖鋼：建設全國統一大市場的堵點、難點在于如何調動地方政府的積極性。地方政府追求當地的經濟發展和稅收增加，這是合理且正常的需要，但是一些地方政府為了追求地方利益，往往采取一些行政干預措施，甚至采取保護本地企業的一些措施，對外地企業設置不公平的準入或待遇，從而削弱了公平競爭，也不利于提高資源配置的效率。短期來看，這種做法可能對當地經濟有好處，但長期來看對整個統一市場建設、提高全國的資源配置效率和增強全國市場的國際競爭能力是不利的。所以地方保護和市場壁壘妨礙了市場機制發揮作用，提高了資源要素跨區域、跨行業流動的制度成本。

　　以負面清單為例，按照中央要求，將實行“全國一張清單”管理模式，而不是由各地區各部門發布具有市場準入性質的負面清單。作為企業主體，只要符合法規監管要求，就可以進入市場展開公平競爭。

　　破除地方保護和市場壁壘，這就要求地方政府轉變職能，找準自身功能定位，當好“裁判員”。地方政府抓經濟發展的任務沒有變，只不過抓經濟的方式方法要做出改變，重點應該放在改善營商環境、加強公平競爭審查、維護市場公平秩序上，推進公共設施建設，做政府應該做的事情，既不能錯位也不能越位。

　　Q：您提到，建設全國統一大市場要處理好中央和地方關系。當前地方財權事權不匹配，如何讓地方有積極性更多地抓經濟？

　　肖鋼：破除地方保護，需要進一步處理好中央和地方的關系，尤其是地方政府的事權和財權要相匹配。當前地方的事權和財權并沒有做到基本匹配，因此也在一定程度上扭曲了一些地方政府的行為。下一步應該進一步合理劃分中央和地方的事權和財權，根據形勢和任務要求，調整和改革對地方政府財政轉移的結構和力度，比如人口流入多的地方，公共設施建設、配套就需要多一點等。此外，也要幫助地方開辟新的收入來源，打破地方政府對“土地財政”的依賴。

　　Q：當前有一種觀點認為，建設全國統一大市場是重回計劃經濟。您如何看待上述觀點？該如何處理新時期的政府和市場關系？ 

　　肖鋼：這當然是一種誤解。“統一”不是“集中”，也不等于集權，更不是計劃管理。正如上文所言，統一的含義是制定全國一致性的市場制度安排，不能“政出多門”，“統一”強調的是市場制度規則的統一與基礎設施聯通。統一市場本質上是市場經濟的高級形態。只有比較發達的經濟體才有統一市場，商品、要素、人員、資金等才可以自由流動。

　　統一市場與計劃管理和行政干預恰恰相反。就市場主體而言，“統一”是要給各種市場主體自主經營的權利，更加尊重市場主體的選擇，包括消費者的選擇，而不是去指揮企業、干預企業的生產經營。政府在統一市場中，主要是負責制定法律規則，加強公平競爭審查，反對壟斷，反對不正當競爭，這是政府的職能。統一國內大市場本身也是推進我國社會主義市場經濟體制進一步改革，使其更加健全。

　　通過統一市場的建設，進一步厘清政府和市場的關系，改變過去行政干預過多的狀況。從這個意義上講，“統一”不是人為地“一統”，而是要靠法治。同時統一市場的建設需要很長時間，久久為功，是一個歷史演進的動態過程，最終要走到法治經濟的軌道上來。

　　加快推進戶籍制度改革

　　促進勞動力自由流動

　　Q：打造統一的要素資源市場，其中備受關注的一點就是統一的土地和勞動力市場，您認為土地和勞動力市場統一對下一輪經濟增長帶動作用有多大？如何解決勞動力流動不暢通的問題？超大型城市戶籍制度未來是否有可能完全放開？

　　肖鋼：城市戶籍制度完全放開應是努力的方向。促進勞動力、人才跨地區順暢流動，實現充分就業，提高就業質量和人民生活水平，對我國實現高質量發展具有積極意義。

　　在城鄉二元經濟結構下，我國勞動力流動基本呈現兩個特點：一是從農村向城市流動，二是城市與城市之間流動大規模增加。這種人口的流動在促進就業、促進經濟發展，增加城市服務業的供給等方面，發揮了很重要的作用。

　　在現行戶籍制度條件下，如果按照戶籍來計算，當前城市化率只有46.7%，處于較低水平，但如果按常住人口計算，我國的城鎮化率達到了64.72%。這就意味著依然有大量農業轉移人口住在城鎮，但并未真正獲得城鎮居民身份。所以，要加快推進戶籍制度改革，而戶籍改革的難點和重點是大城市的戶籍改革。

　　目前我國要求除個別的超大城市以外，其它城市的落戶限制應該要逐步放開，實行以經常居住地登記戶口制度，推動農村轉移人口在城市落戶。現在城區常住人口300萬以下的城市已經基本取消落戶限制，但300萬以上的城市目前還是有落戶門檻，外來勞動力要想成為真正的城市市民還存在一些困難，背后的難點主要是公共服務均等化。

　　當前外來勞動力面臨著住房難、收入增加難、孩子就學難等問題，此外在社會保障如養老、醫療、工傷等方面，外地人口和城市市民之間也有很大差距。所以，在促進勞動力和人才跨區域流動方面，很重要的一點是要推動公共服務均等化，而這又與各地財力、物力、承載力密切相關，只能隨著經濟發展逐步加以解決。

　　勞動力應該在城市和農村之間實現“雙向流動”。除了農民工進城落戶困難，現在城里人到農村就業創業也不順暢。因為農民有集體經濟組織成員權，城市人即便在農村投資也無法成為農村集體經濟組織的一員，所以下一步怎樣允許城里人到農村去就業、創業，享受相關的權益，也需要進行一系列制度改革。  

　　Q：當前很多改革都是“難啃的硬骨頭”，您認為增量改革和存量改革如何更進一步？建設全國統一大市場如何才能更好落地執行？

　　肖鋼：接下來要積極穩妥推進各項改革，分類施策，掌握好改革的節奏和力度。因為這些難啃的“骨頭”都涉及到深層次的制度改革，需要通過試點總結經驗，再從點推廣到面，不是一朝一夕就能解決的。

　　總的來講，要堅持發展是第一要務，不斷提高經濟發展水平，持續不斷深化改革，而且是穩妥的改革。不能走得過快，否則適得其反，欲速則不達。很多改革還要進行試點，循序漸進地推動。

　　《加快建設全國統一大市場的意見》指出，在維護全國統一大市場前提下，優先開展區域市場一體化建設工作。中國南北差距、東西差距較大，所以要鼓勵發展區域性一體化市場，因為在一個區域內的各個城市以及臨近省之間經濟、文化、資源稟賦都有相似之處，土地、勞動力的流轉以及聯系也比較緊密，便于推進各種要素的自由流動和平等交換。因此，發展區域性市場，也是推進統一大市場建設的重要內容。

　　疫情和國際形勢超預期

　　當務之急是穩就業

　　Q：當前如何穩增長？   

　　肖鋼：現在當務之急是穩市場主體穩就業，進而實現穩收入、穩消費，只有穩消費，經濟才能形成良性循環。

　　在疫情影響下，居民消費支出減少，儲蓄被動增加。今年一季度，居民存款增量高達7.82萬億元，大幅高于往年同期的5.49萬億元，但是，居民的收入沒有增加，這也就是說，多出來的2萬多億儲蓄實際上是被動增加的，這本應是用于消費支出的部分。另一方面，疫情影響下，很多企業無法開工和經營，特別是服務業受沖擊，從而供給減少，進一步又影響到就業，收入和消費，形成了負向反饋。統計局數據顯示，今年4月份，31個大城市調查失業率已經達到6.7%，全國城鎮調查失業率是6.1%，而全國16-24歲人口城鎮調查失業率達到18.2%。就業不穩定主要體現在受疫情沖擊最大的服務業。此外，居民借貸能力也在降低。一季度，住戶部門貸款增加1.26萬億元，同比少增1.3萬億元。

　　所以，當務之急是穩就業，只有穩就業才能穩收入穩消費，穩消費才能讓經濟實現良性循環。2021年末，全國就業人口7.46億，其中小微企業和個體工商戶承載了全國就業人口的一半以上。疫情發生后，2020年至2021年10月，銀行支持中小微企業延期還本付息11.8萬億元，累計發放普惠小微信用貸款9.1萬億元。給小微企業和個體工商戶增加信貸，有力支持了他們渡過難關，但過去長期以來小微企業和個體工商戶并不是靠信貸生存和發展的，可見給小微企業、個體工商戶增加貸款并不能解決當前面臨的主要矛盾，要想辦法讓它自身的業務經營循環暢通起來才能解決問題。

　　Q：您如何看今年我國經濟增長前景？

　　肖鋼：現在有兩個因素是超預期的，一是疫情帶來的影響，未來疫情走向包括病毒的變種，還有很多未知數；二是國際形勢存在很大的不確定性。這兩個因素對經濟帶來的影響還要進一步觀察。

　　我們應該按照年初確定的GDP增長目標繼續努力。在進一步加大宏觀調控的政策力度、疫情防控能夠盡快見效的情況下，實現全年經濟增長目標還是有可能、也有條件的。

　　我們現在還不能放棄這個目標。4月29日中央政治局會議要求抓緊謀劃增量政策工具，說明原來的一些政策工具可能還不夠，還要加大力度，這需要根據經濟發展變化情況適時加以調控。

　　還要看到，雖然上述兩個因素超出預期，但二者都是外生性沖擊，并沒有影響我國整個經濟發展的內在動力，經濟穩定運行韌性仍然很強，經濟長期向好的趨勢沒有改變。對此，我們充滿信心。

　　(本文作者介紹：中國金融四十人論壇(CF40)是一家非官方、非營利性的專業智庫，定位為“平臺+實體”新型智庫，專注于經濟金融領域的政策研究。)