近日，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《關于推進以縣城為重要載體的城鎮化建設的意見》（以下簡稱《意見》）。《意見》就縣城建設的指導思想、工作要求、發展目標以及建設任務作出詳細闡述，并提出多方面的政策保障措施?！兑庖姟肥鞘艑梦逯腥珪詠?，中央層面關于縣城建設的又一重要論述，預計將深刻影響我國未來城鎮化發展路徑。我們的解讀如下：

　　一、我國城鎮化發展現狀

　　改革開放以來我國城鎮化建設取得巨大成就，雖然近些年城鎮化率增速有所放緩但未來發展空間依然很大

　　新中國成立后，我國根據內外部形勢選擇走重工業優先的發展道路，城鎮化發展受到一定程度的壓制。改革開放前，我國的工業化發展水平高于城鎮化發展水平；城鎮化水平不高，不僅制約輕工業和服務業的發展，而且導致國民收入水平較難提高。改革開放后，我國城鎮化進程顯著加快，城鎮化率從1978年底的17.9%提高到2021年底的64.7%，城鎮常住人口達到9.1億人。近些年我國城鎮化率曲線趨于平坦，顯示我國城鎮化建設已經從補償式高速增長階段轉變為平穩增長階段。根據聯合國在2018年開展的一項城鎮化國際比較研究，我國的城鎮化率正在接近中等偏上收入國家的均值，但距離高收入國家還有較大差距，因此未來仍有很大發展空間。與此同時，我國城鎮化建設也從粗放式大開發向高質量發展轉變，特別是自2020年以來持續推動以人為核心、以縣城為重要載體的新型城鎮化建設。

　　圖1：我國城鎮化發展水平

　　數據來源：Wind，大公國際整理

　　城鎮化進程中，“土地城鎮化”明顯快于“人口城鎮化”，大城市病問題日益凸顯，發展縣城對完善城鎮化布局、緩解縣城財政壓力和拉動內需具有重要意義

　　“土地城鎮化”發展速度明顯快于“人口城鎮化”。城市面積的擴張，意味著可供政府出讓土地增多，有利于增強地方財稅。與之伴隨的是，一方面，城市向內大拆大建，向外合并周邊縣城。2020年我國城市建成區面積6.1萬平方公里，是1981年的8.2倍。1978~2020年我國地級市增加了203個，縣及縣級市則減少了364個。另一方面，撤鄉設鎮、鄉鎮合并設鎮成為潮流。1990~2020年，我國建制鎮增加了8，674個，鄉則減少了31，252個。但是，由于資源稟賦和產業基礎不同，城鎮擴張并不都能吸引人口流入，虛假城鎮化、數字城鎮化等問題較為突出。

　　在面積和數量快速擴張的同時，大城市病問題愈發凸顯。2020年我國居住在城鎮的人口占總人口比重為63.9%，但戶籍人口城鎮化率僅為45.4%。現行戶籍制度下，教育、醫療、建設用地指標等與戶籍人口掛鉤，外來人口不能享受市民同等福利，城市公共資源也因外來人口快速增加而日趨緊張，交通擁堵、環境污染、住房困難、物價上漲等大城市病愈發凸顯。

　　縣城是連接城市和鄉村的中介，推進縣城建設具有重要意義。首先，發展縣城既可以承接大城市產業和人口，緩解城市運營壓力，也有利于輻射帶動鄉村發展，引導農業人口就近城鎮化，完善大中小城市和小城鎮協調發展格局。其次，受經濟下行和減稅降費雙重影響，疊加疫情沖擊，地方財政尤其是縣級政府收支平衡壓力明顯加大。比如，為籌措城市運營資金，霸州市甚至出現大面積大規模亂收費亂罰款亂攤派現象，被國務院點名通報。未來因縣城城鎮化發展帶來的財政金融政策傾斜，將有助于緩解縣城財政壓力。最后，縣城在市政設施、公共服務等方面存在短板弱項，居民消費能力也遠低于城市，而推進縣城建設，將有利于擴大有效投資，提升縣城居民收入和消費水平，拉動內需，緩解疫情和外部環境沖擊對我國經濟的影響。

　　二、《意見》要點解讀

　　《意見》綜合考慮區位條件、資源稟賦、產業基礎、人氣聚集度等因素，分類引導縣城差異有序發展，更好發揮縣城連接城市、服務鄉村作用

　　《意見》綜合考慮區位條件、資源稟賦、產業基礎、人口集聚能力等因素，將縣城分為大城市周邊縣城、專業功能縣城、農產品主產區、重點生態功能區和人口流失縣城五大類，賦予不同功能定位。具體來看，大城市周邊縣城是指位于城市群和都市圈范圍內的縣城，定位是鄰近大城市通勤便捷、功能互補、產業配套的衛星縣城；專業功能縣城是具有資源、交通等優勢的縣城和邊境縣城，前者發展方向是先進制造、商貿流通和文化旅游，后者著重人口集聚能力和守邊固邊能力；農產品主產區內的縣城，著重農產品加工業和農業生產性服務業，吸納農業轉移人口；重點生態功能區縣城，未來重點是承接生態地區超載人口轉移；人口流失縣城要嚴控城鎮建設用地增量，引導人口向鄰近的經濟發展優勢區域轉移，凸顯縣城集聚人氣的重要性，同時支持資源枯竭縣城培育接續替代產業。

　　《意見》重點圍繞產業配套、市政設施、公共服務、人居環境四大領域，補齊縣城短板弱項，增強綜合承載能力，更好服務新老居民

　　《意見》延續了《國家發展改革委關于加快開展縣城城鎮化補短板強弱項工作的通知》（發改規劃【2020】831號，以下簡稱《通知》）中提出的四大補短板強弱項領域，但建設任務由最初的17項擴展到如今的22項，更加全面和具體，可以更好滿足農民日益增加的到縣城就業安家需求和縣城居民日益增加的美好生產生活需求。具體來看，一是推進產業配套設施提質增效，包含5項建設任務，旨在夯實縣城產業基礎，促進居民就地就近就業增收；二是推進市政公用設施提檔升級，包含7項建設任務，旨在更好滿足居民居住和出行等生活需要；三是推進公共服務設施提標擴面，包含5項建設任務，旨在保障居民普惠均等共享基本公共服務；四是推進環境基礎設施提級擴能，包含5項建設任務，旨在更好滿足居民文化和生態等需要。

　　《意見》提出從轉移人口安置、建設用地利用、投融資機制三方面為縣城建設提供政策保障，大力支持縣城建設，為城投企業未來發展提供新機遇

　　首先，在健全農業轉移人口市民化方面，《意見》除進一步明確要求保障農民進城落戶權利外，還強調要保護進城落戶農民的農村土地承包權、宅基地使用權和集體收益分配權，并支持其依法自愿有償轉讓上述權益，這打消了農民進城的后顧之憂，可以調動其進城落戶積極性。此外，《意見》提出建立健全省以下財政轉移支付和城鎮建設用地增加規模與人口數量變化掛鉤機制，體現出以人為核心的新型城鎮化理念。

　　其次，在完善建設用地利用機制方面，《意見》指出，存量上鼓勵縣城加強現有低效建設用地再開發，提升現有工業用地容積率和單位用地面積產出率；增量上合理安排新增建設用地計劃指標，保障縣城建設正常用地需求。同時，《意見》強調，未來在國家統一部署下，推進農村集體經營性建設用地入市，集體經營性建設用地增值收益的分配預計將會進一步充實縣城財政。

　　最后，在優化投融資機制方面，針對不同類型項目，《意見》提出多元化的投融資方案。對于公益性項目，在加強地方財政投入的同時，中央預算內投資和地方政府專項債券也會予以支持；對于準公益性項目和經營性項目，尤其鼓勵政策性金融機構給予中長期貸款支持，并支持企業發行縣城新型城鎮化建設專項企業債券。考慮到縣級政府整體財力較弱，我們預計中央財政撥款、政策性貸款、地方債和企業債將在縣城建設中扮演重要角色。

　　三、《意見》影響分析

　　結合人口流動情況、政策支持及城投企業綜合實力，預計東部地區城投企業將迎來更多發展機遇

　　人口流動與縣城建設方面，《意見》對人口流失縣城限制很大，不僅禁止盲目建設，還要進一步引導其人口向鄰近經濟發展優勢區域轉移。根據《第七次全國人口普查公報》，與2010年第六次全國人口普查相比，東部地區人口所占比重上升2.15個百分點，西部地區人口所占比重僅上升0.22個百分點，而中部和東北地區人口所占比重均有所下降；人口增長前五名省份中，前四名為東部地區省份，共增長4，367.26萬人。根據《2021年農民工監測調查報告》，東部地區農民工月均收入4，787元，明顯高于中部地區的4，205元、西部地區的4，078元和東北地區的3，813元，更高收入明顯吸引了外地農民工流入。

　　政策支持方面，《意見》提出要選擇一批條件好的縣城作為示范地區重點發展。我們注意到，《通知》中提到，要“以發展基礎扎實、財政實力較強、政府債務率較低”為挑選示范縣城的基本要求，并初步劃定120個縣及縣級市開展縣城新型城鎮化建設示范工作，其中東部地區58個，占比將近50%。

　　從城投企業綜合實力看，東部地區區縣級城投企業整體優勢更加明顯。根據統計，市場共有1，855家區縣級城投企業，其中1，098家位于東部地區，占區縣級城投企業總數的59.2%；區縣級城投企業中，主體級別在AA+及以上的共333家，其中東部地區275家，占比超過80%，東部地區區縣級城投企業的市場競爭力明顯高于其他地區。具體實施上，《意見》指出要引導地方整合利用好既有平臺公司，意味著部分規模較小、償債壓力較大的區縣城投可能面臨新一輪的整合。

　　地方政府專項債使用范圍擴大，縣城新型城鎮化建設專項企業債發行提速，將對縣城建設形成重要支撐

　　《意見》強調，對于縣城公益性項目可通過安排地方政府專項債予以支持。近年來，地方政府專項債發行規模持續處于高位，今年《政府工作報告》提出擬新增地方政府專項債3.65萬億元，規模與去年持平，并且適度擴大專項債使用范圍。除原有九大投資領域外，新增三個使用領域，包括城市管網、水利等民生項目；信息基礎設施、融合基礎設施、創新基礎設施等新基建項目；糧食倉儲物流設施等短板弱項項目，預計未來將成為縣城建設的重點投向。

　　縣城新型城鎮化建設專項企業債發行提速明顯，大力支持縣城建設。2020年，《國家發展改革委辦公廳關于印發縣城新型城鎮化建設專項企業債券發行指引的通知》（發改辦財金規【2020】613號，以下簡稱“613號文”）對城投企業發行用于縣城新型城鎮化建設的企業債予以明確支持。募集資金使用上，允許不超過50%的募集資金用于補充運營資金，用于項目建設部分的募集資金，可償還前期已直接用于募投項目建設的銀行貸款，給予企業很大的資金使用靈活度。發行資質方面，支持企業以自身信用發行債券，2021年至今發行的30只債券中，有24只的主體級別為AA，對發行人自身級別沒有過高要求。今年發行速度明顯提升，根據統計，2021年全年共發行債券13只，發行總額94.6億元；2022年至今，發債只數和發行總額已超過去年全年，共發行17只，發行總額116.3億元。

　　預計縣城新型城鎮化建設專項企業債發行提速也將促進地方政府專項債資金落地，盡快形成實物工作量。613號文指出，對于已安排中央預算內投資和地方政府專項債等資金的項目，優先支持發行縣城新型城鎮化建設專項企業債，以支持募投項目所需資金的足額到位。今年3月，國務院常務會議要求加快地方政府專項債發行，去年提前下達的額度5月底前發行完畢，今年下達的額度9月底前發行完畢，縣城新型城鎮化建設專項企業債或將成為地方政府專項債配套資金的一個重要選項，因此利好縣域城投企業融資。

　　整體來看，此次印發的《關于推進以縣城為重要載體的城鎮化建設的意見》系統提出產業配套、市政設施、公共服務和人居環境四大建設重點領域，并明確要求到2025年縣城綜合承載能力明顯增強。我們認為，縣域城投企業未來業務拓展方向將因此更加清晰，隨之而來的融資需求也將上升。目前來看，縣域城投企業綜合實力一般較弱，市場認可度相對較低，未來需要深化國企改革，推動縣域內城投企業整合重組，提高市場競爭力和抗風險能力，為擴大內需戰略、推進新型城鎮化和鄉村振興提供強有力的支撐。

　　報告聲明

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　　(本文作者介紹：大公國際作為中國國新控股子公司，成立于1994年，擁有獨創的評級方法和評級技術，科研成果豐富。)