全國兩會前瞻：來自地方兩會的視角

2022年02月28日14:02

　　文/新浪財經意見領袖專欄作家高瑞東

　　2022年3月4日至3月5日，全國兩會即將召開，通過系統分析地方兩會政府工作報告，我們提出了全國兩會可能設定的經濟增速、投資、消費、就業等核心指標，展望了宏觀調控基調和重點任務方向。

　　GDP目標：“5%-5.5%”，5%體現底線思維，5.5%提振預期。經濟承壓時，兩會對于經濟目標多為“以上”或區間提法。我們預計，兩會經濟目標為區間提法“5%-5.5%”。一方面，5%體現底線思維，給不可預測的外生沖擊留出空間；另一方面，5.5%提振實體經濟對經濟增長的信心。參考地方兩會，2022年各地GDP增速目標合計較2021年回落0.7個百分點，照此估算，全國目標大概率從6%回落到5.3%左右。此外，今年面臨較大就業壓力，“5.5%”的高水平目標也是解決就業壓力的內在要求。

　　財政：赤字率難以上調，新增3.5萬億元專項債。2021年中央經濟工作會議重申財政“可持續”，預計赤字率不會進一步上調，可能落于3.0%至3.2%；預計新增專項債額度在3.5萬億元左右，全年實際可使用資金不低于4.9萬億元。在中央和地方一系列加快重大項目及有效投資落地的政策部署下，全年基建投資增速有望達6%，上半年或達10%。

　　就業：各地安排新增目標高于往年。2022年，29個省市合計安排新增城鎮就業人數達1615.5萬人。提出就業目標的省市數量和各地就業目標總額均高于2021年和2020年。預計今年全國兩會部署新增就業不低于1100萬人。

　　通脹：地方目標普遍為3%，料與全國持平。全年來看，通脹將維持溫和水平。

　　全國兩會首要工作任務：保持經濟運行在合理區間。觀察近年兩會，經濟承壓時，兩會首要目標聚焦于穩經濟（如2016年、2019年、2020年）；經濟穩中向好時，兩會首要目標側重于經濟發展質量（2017年、2018年）。2022年經濟面臨三重壓力，全國兩會首要目標大概率將聚焦于“經濟運行在合理區間”。從地方兩會安排來看，14個省市兩會首要發展任務是“穩增長”，7個省市提出高質量發展，北上廣等6個省市則提出區域協調發展。

　　宏觀調控：逆周期有效結合跨周期。中央經濟工作會議提出“跨周期和逆周期要有機結合”，今年將體現在：一是，財政政策體現在赤字率和專項債規模不再進一步擴張，但發力節奏前置，拉動需求和預期盡快回暖。二是，貨幣政策體現“以我為主”。2020年二季度我國貨幣政策就開始向常態化回歸，預留了政策空間；今年我們有定力不受到外部貨幣政策轉向的擾動，貨幣存在進一步寬松的空間。

　　調控抓手：投資為主，消費為輔。從地方兩會針對穩增長的部署來看，優先在投資領域發力。一是，各地固投加權增速目標較上年上調0.1個百分點，社零增速目標則下調0.2個百分點。二是，各地在固投領域的工作部署往往明確到重大項目和資金規模，對于消費的部署則目標模糊，較少涉及實際舉措。

　　“穩增長”兼顧經濟“高質量發展”。第一，新基建領域，預計全國兩會將進一步部署信息基礎設施建設，縱深推進制造業數字化轉型。第二，科技創新方面，預計將側重于關鍵技術研發、創新主體扶持等方面；第三，能耗雙控和碳中和方面，預計將側重于全國一盤棋部署，政策推出更有序。第四，在新消費領域方面，新能源汽車、綠色家電建材等是地方部署的主要發力方向。近期國家發改委也提出要“全面促進重點領域消費綠色轉型”，預計全國兩會也會有所安排。

　　一、核心指標前瞻——GDP、就業與赤字

　　1.1、GDP目標：區間提法“5%-5.5%”，5%體現底線思維，5.5%提振信心

　　我們在1月23日發布的報告《從地方兩會看穩增長的決心和主抓手》就提到，參考地方兩會經濟目標，預計全國GDP目標大概率會落于5%到5.5%區間內，而非5%左右。在結合全國兩會歷史表述、經濟形勢、就業壓力等多方面綜合考慮后，我們預計全國兩會大概率采用區間提法“5%-5.5%”：

　　第一，5%體現了底線思維，5.5%為提振信心。回顧過往，在經濟存在較大下行壓力的時候，全國兩會對于經濟增速目標的提法多為“以上”或區間提法，比如2021年提出“6%以上”，2019年提出“6%-6.5%”，2016年提出“6.5%-7%”，給經濟增長一定的騰挪空間。所以我們預計，今年大概率會采用2019年和2016年的區間提法，目標落于5%至5.5%。一方面，5%體現底線思維，給不可預測的外生沖擊留出空間；另一方面，5.5%為提振信心，表明中央進行逆周期對沖的高水平目標，提振市場對經濟增長的信心。

　　第二，地方GDP增速目標共計回落0.7個百分點，照此估算，全國目標可能從6%回落到5.3%左右。從地方兩會來看，31個省市GDP增速目標加權合計6.1%，2021年則為6.8%（權重為各地GDP占比）。這意味著地方政府對于GDP增速的加權變化為負0.7個百分點。去年全國經濟增速目標是6%，照此估算，對應今年目標回落到5.3%左右。此外，根據歷史表現，上海、北京兩地經濟增速與全國目標差異較小，能夠成為較好的指引。2022年上海經濟增速目標為5.5%，北京為5%，分別自2021年回落了0.5和1個百分點。

　　第三，今年面臨了較大的就業壓力，5%的經濟增速壓力較大；即使增速達到5.5%，就業依然有壓力。據教育部預計，2022年應屆畢業生人數約為1076萬人，假設高校畢業生基本解決就業，非高校畢業新增就業人員等同于2020年，則為了保持就業率穩定，2022年新增城鎮就業約為1388萬人。假如GDP增速達到5.5%，1個百分點的GDP增速拉動的新增就業約為252萬人，也會對經濟吸納就業能力提出較大的挑戰。如果經濟增速回落到5%，則1個百分點的GDP增速拉動新增就業約為278萬人。所以，“5.5%”的上限增速目標也是解決就業的懇切要求。

　　1.2、財政：赤字率落于3.0%-3.2%，新增3.5萬億元專項債

　　中央經濟工作會議已經對2022年財政政策做整體定調，更注重“精準、可持續”。2021年12月的中央經濟會議提出，“積極的財政政策要提升效能，更加注重精準、可持續，要保證財政支出強度，加快支出進度。實施新的減稅降費政策，強化對中小微企業、個體工商戶、制造業、風險化解等的支持力度，適度超前開展基礎設施投資。堅決遏制新增地方政府隱性債務”。

　　我們認為，財政的“可持續”體現在兩個方面：

　　第一，預計赤字率不會進一步上調，可能落于3.0%至3.2%。

　　財政“可持續”的表述首次出現在2020年中央經濟工作會議，2021年繼續重申。從2021年財政預算報告中可以看出，“可持續”的含義有四點，包括合理安排赤字率、保持適度支出強度、科學安排地方政府專項債券規模、積極防范地方政府債務風險。2021年，隨著經濟從疫后逐步修復，赤字率從2020年的3.6%下調至3.2%，新增專項債規模從3.75萬億元下調至3.65萬億元，抗疫特別國債不再發行。

　　映射到2022年，考慮到中央經濟工作會議再次重申“可持續”，我們認為赤字率難有上行，為今后可能的風險預留政策空間。

　　第二，考慮到2021年財政資金有“余糧”，預計2022年新增專項債額度安排在3.5萬億元左右，全年實際可使用資金不低于4.9萬億元。

　　一方面，2021年四季度未使用及未發行的專項債資金達到1.4萬億元，將留至2022年使用；另一方面，財政呈現超收節支狀態，一般公共預算超收近5000億元，也將用于補充預算穩定調節基金。整體來看，今年實際可使用的專項債資金不低于4.9萬億元。（詳見我們于2022年2月10日發布的報告《從重大項目看地方穩增長的力度和方向》）。

　　基建的邏輯已經發生了重大變化。2018年之后，隨著地方隱性債務監管加強，基建投資增速中樞系統性回落。2022年在遇到經濟三重壓力下，基建投資在逆周期對沖中的重要性再次回升。2022年1月10日，國常會全面吹響了基建進攻的號角，從簡化后續、改革項目審批等多個方面推動重大項目盡快落地見效，盡快形成實物工作量。同時，在項目儲備、資金和土地要素保障等方面，中央和地方也在進行一系列機制改革，有望推動重大項目早落地、早見效。

　　按照新增3.5萬億元的專項債規模測算，我們預計年內基建增速大概為6%，上半年或達10%。考慮到當前財政穩增長的緊迫性加強，財政支出發力靠前、提前下達專項債加快發行，上半年財政發力將更為明顯，2022年上半年基建投資增速有望達10%（詳見我們于2022年1月11日發布的報告《從國常會吹響基建集結號：抓緊發債、簡化手續、盡快開工》）。

　　1.3、就業：各地安排新增目標高于往年

　　今年29個省市提出明確的新增就業目標，力度高于往年。2022年，有29個省市在政府工作報告中提出了明確的城鎮就業人數目標，合計安排新增城鎮就業人數達1615.5萬人。明確就業目標的省份數量，較2021年（28個省市，合計1508萬人）和2020年（27個省市，合計1473萬人）進一步提升。考慮到今年高校畢業生數量將突破歷史新高，達到1076萬人，我們預計今年全國兩會新增就業目標大概率不低于1100萬人。

　　各地也突出了針對于靈活就業和重點人群的就業幫扶，預計全國兩會也會進一步做具體部署。對于高校畢業生、農民工等重點群體的支持，以及對于靈活就業和勞動保障的推進，也是各地關注的焦點。如遼寧提出“加大對退役軍人、農民工、殘疾人和城鎮困難人員就業幫扶力度，確保零就業家庭動態清零”；河北提出“完成職業技能培訓54萬人次”，山西提出“全面取消靈活就業人員在就業地參加社會保險的戶籍限制”。

　　1.4、通脹：地方目標普遍為3%，料與全國持平

　　預計全國兩會提出的通脹目標為3%。從今年的地方兩會來看，各地提出通脹目標普遍在3%。我們預計各地提出的目標與全國兩會目標會持平，均在3%。觀察2022年1月的通脹數據，CPI環比上漲的勢頭弱于季節性，表明終端需求的漲價效應依然較弱。PPI同比也將在高基數和國內保供穩價政策發揮效用下，進入回落區間。

　　二、首要任務：保持經濟運行在合理區間

　　經濟承壓下，預計兩會首要任務將聚焦于“保持經濟運行在合理區間”，護航黨的二十大順利召開。觀察近年全國兩會，在經濟增速存在較大下行壓力時，兩會首要目標便聚焦于穩經濟（比如2016年、2019年、2020年）；經濟增速存在潛在下滑壓力時，首要目標依然集中于穩經濟、但弱化逆周期對沖力度（2021年）；經濟穩中向好時，首要目標則側重于經濟發展質量和改革（2017年、2018年）。2021年下半年，經濟增速下行壓力逐步顯現，2021年中央經濟工作會議更是提出經濟面臨三重壓力。因此我們認為，2022年全國兩會的首要目標也聚焦于“經濟運行在合理區間”。

　　從地方兩會安排來看，各地首要發展任務聚焦于穩增長、高質量發展和區域協調（排名分先后）。14個省市兩會首要發展任務是保持經濟平穩健康發展；7個省市則提出了高質量發展，北上廣等6個省市則提出區域協調發展。廣西、黑龍江兩地提出鄉村振興，云南、陜西兩地提出疫情防控。

　　實際上自2021年12月以來，在政治局會議和經濟工作會議的部署下，經濟工作已經全面轉向了“穩增長”。四季度以來，一系列穩增長政策已經開始發力見效，包括10月房地產信貸政策及時糾偏，11月24日國常會布置年內專項債完成發行，12月初央行全面降準。12月的政治局會議和中央經濟工作會議，更是著重的強調了要“著力穩定宏觀經濟大盤，保持經濟運行在合理區間，保持社會大局穩定，迎接黨的二十大勝利召開”。2022年2月25日政治局會議也指出，今年工作要堅持穩字當頭、穩中求進，要加大宏觀政策實施力度，穩定經濟大盤。

　　我們認為2021年底的政策轉向，是近年以來，第三次較大規模的宏觀經濟調控“大轉向”的時點。

　　第一次轉向：在中美貿易摩擦持續升級的背景下，2018年10月31日政治局會議強調要做好“六穩”工作，并且刪去了貨幣政策“管住總閘門”的表述。該次政策轉向，也奠定了2019年兩會按照底線思維，提出了經濟增速區間目標。

　　第二次轉向：在疫情沖擊下，2020年3月27日政治局會議，強調要“抓緊研究提出積極應對的一攬子宏觀政策措施”，并且在赤字率、特別國債、專項債規模、貸款市場利率都進行了一系列部署。2020年5月召開的全國兩會，也沒有提出經濟增速的具體目標。

　　第三次轉向：經濟面臨三重壓力疊加二十大即將召開，2021年12月政治局會議再提“六穩”、“六保”，中央經濟工作會議重提“逆周期調控”。2022年3月即將召開的全國兩會，我們預計也會延續“保持經濟運行在合理區間”的定調。

　　三、宏觀調控：逆周期為主，兼顧跨周期

　　3.1、逆周期與跨周期：有效結合，靈活調整

　　2019年，“逆周期”的表述就退出了政治局會議和中央經濟工作會議，取而代之的是“跨周期”。可以看出，在更趨嚴峻復雜的外部形勢下，中央對于宏觀調控的思慮深遠。2021年底中央經濟工作會議雖然重提“逆周期”，但提法是“跨周期和逆周期宏觀調控政策要有機結合”。這也就意味著我們在期待短期的政策逆周期對沖時，也要在兼顧長期視角下的“跨周期”。

　　在長周期的“跨周期”視角下，如何理解2022年的“逆周期”調控？

　　一是，財政政策體現在赤字率和專項債規模不再進一步擴張，但發力節奏前置，盡快見效。2022年1月10日國常會強調要“力爭在一季度形成更多實物工作量”，1月18日上海表示爭取上半年完成年內專項債發行，2月5日國家發改委再次強調要“適度超前開展基礎設施投資，力爭在一季度形成更多實物工作量”。經濟面臨了三重下行壓力下，今年的財政政策支出整體前置，專項債盡快發行、盡快見效，進而拉動需求和預期的回暖。但是，財政對沖的整體規模不再進一步擴張，為未來留出空間，體現“可持續性”。

　　二是，貨幣政策體現在“以我為主”，在美聯儲貨幣政策轉向的背景下，我們依然存在進一步寬松的空間。2020年二季度，中國經濟率先恢復，貨幣政策就開始向常態化回歸，M2增速自7月開始小幅穩步回落，預留了政策空間。2021年7月、12月和2022年1月面對經濟增速下行壓力，即使美聯儲貨幣政策已經開始轉向，央行依然執行降息降準，體現了貨幣政策“以我為主”。

　　向前看，貨幣政策依然存在進一步寬松的空間。向前看，如果后續信貸出現疲弱跡象，或者商業銀行信貸投放出現壓力，不排除人民銀行仍有降息操作。同時，今年政府債券凈融資額或高達7.56萬億元，考慮到整體發行節奏或將前置，將對銀行間市場流動性形成一定沖擊。為配合政府債券發行和創造較為寬松的融資環境，人民銀行有望再次適時降準以維護銀行間流動性穩定。

　　3.2、本輪逆周期抓手：以投資為主，消費為輔

　　從地方兩會針對穩增長的整體部署方向來看，發力抓手主要集中于投資領域。一是，從各地公布的具體目標數值來看，固投加權增速目標較上年上調0.1個百分點，而社零加權增速目標則較上年下調了0.2個百分點。二是，地方在投資領域的部署和目標較為明確，在消費領域則較為模糊。從各地詳細部署來看，固投領域的工作部署往往明確到重大項目和資金規模，對于消費的部署則目標模糊，較少涉及發放消費券、增加公共消費等實際舉措。

　　這也跟政策的特點有關。投資則具備見效快的特征，資金到位、項目開工后可以迅速對經濟和就業帶來拉動。預計全國兩會也將在兼顧穩定和擴大內需的基礎上，對擴大有效投資的領域和節奏做出更明確的部署。

　　四、“穩增長”兼顧經濟“高質量發展”

　　在地方兩會的首要發展任務中，高質量發展是僅次于穩增長之后的發展任務。在今年的全國兩會文件中，預計圍繞著高質量發展的系列部署也將成為重中之重。我們選取了四個重點領域，通過梳理地方兩會的部署，以對全國兩會內容做出前瞻。

　　4.1、新基建：以信息基礎設施建設帶領產業升級

　　各地兩會對于新基建的部署，充分體現了對信息基礎網絡、工業互聯網平臺等領域的重視。一方面，各地進一步部署5G基站、數據中心等數字信息基礎設施建設，如山西等13個省市計劃在2022年新建5G基站共計26.5萬個；另一方面，各地也加大了對工業互聯網等平臺的推進力度，希望通過數字化改造、縱深推進制造業數字化轉型。

　　我們預計全國兩會將進一步強調和部署數字經濟的發展及布局。近期，數字經濟整體布局也在加快推進，2022年2月18日，國家發改委等部門發布《關于印發促進工業經濟平穩增長的若干政策的通知》中，明確提出實施“東數西算”工程，加快長三角、京津冀、粵港澳大灣區等8個國家級數據中心樞紐節點建設。

　　4.2、創新立國不動搖：技術研發、主體扶持、平臺建設

　　在科技創新方面，各地兩會針對關鍵技術研發、創新主體扶持、創新平臺構建、創新人才培育等方面，做出了明確部署，如江蘇提出統籌抓好180項關鍵核心技術研發和重大科技成果轉化項目，部署推進100項重點基礎研究項目，著力突破“卡脖子”環節；湖北提出要實施高端芯片、北斗導航、人工智能等一批攻關任務；廣西提出要實施科技創新重大項目110項以上，突破重大技術70項。

　　在全球發達經濟體進行新一輪工業革命核心技術布局的大背景下，抓住產業升級機遇，突破“卡脖子”核心技術攻關，是把握未來發展主動權的關鍵。2021年中央經濟工作會議中也已明確指出“強化國家戰略科技力量，發揮好國家實驗室作用，重組全國重點實驗室，推進科研院所改革。強化企業創新主體地位，深化產學研結合。完善優化科技創新生態，形成扎實的科研作風。”我們預計，全國兩會也將進一步針對科技創新和產業升級進行強調和部署。

　　4.3、能耗雙控和“雙碳”：不畢其功于一役，政策更有序

　　中央經濟工作會議定調后，觀察地方兩會對于雙碳工作的部署，更傾向于統籌短期和長期，統籌轉型和增長。一方面，就具體的能耗指標而言，相較2021年，給出具體下降比例目標的省份數量明顯減少，而多轉為“完成國家下達任務”或“在十四五規劃期內統籌考核”。另一方面，在保證煤炭等傳統能源供給和高效利用，推動新能源占比穩步提升等方面，各省也都提出了明確的部署和目標，如河北提出“強化煤炭清潔高效利用，積極發展風電、光電、氫能，新增可再生能源裝機800萬千瓦”；安徽提出“推動煤炭清潔高效利用和減量替代，新增可再生能源發電裝機350萬千瓦以上。”

　　我們預計，全國兩會也將對能耗雙控和碳中和提出明確的指導意見。近期，對于能耗雙控的具體實施方案也在逐步落實，如2022年2月11日，國家發改委等部門發布的《高耗能行業重點領域節能降碳改造升級實施指南（2022年版）》中，就對17個高能耗行業的改造升級提出了更詳細的實施方案。

　　4.4、新消費領域：新能源汽車、智能家具和綠色建材

　　從地方兩會部署來看，綠色消費是擴大內需的重要發力方向。新能源汽車、綠色智能家電、綠色建材頻頻出現在各地兩會文件中，是地方擴大消費潛力、培育消費熱點的主要消費品類。從具體的政策部署來看，除了開展促銷活動、優化消費環境之外，例如內蒙古、遼寧、江西、廣西、云南等地都明確提出，要開展相關綠色消費產品下鄉活動。

　　我們預計，全國兩會將圍繞促進綠色產品消費和構建綠色消費體系等方面展開部署。近期，關于綠色消費的部署也在穩步推進，如2022年1月18日，國家發改委等部門發布《促進綠色消費實施方案》，提出“全面促進重點領域消費綠色轉型，強化綠色消費科技和服務支撐，建立健全綠色消費制度保障體系，完善綠色消費激勵約束政策”等四大方面任務。