文/新浪財經(jīng)意見領(lǐng)袖專欄作家 賈康

　　隨著我國經(jīng)濟發(fā)展中環(huán)境制約方面的矛盾凸顯（令人遺憾地重走了“先污染后治理”的老路）和決策層提出全面協(xié)調(diào)可持續(xù)的科學發(fā)展觀，如何實現(xiàn)低碳綠色發(fā)展成為各方面高度重視的現(xiàn)實挑戰(zhàn)性問題。我在研究中高度關(guān)注和強調(diào)與市場機制對接的充分運用經(jīng)濟手段的思路和相關(guān)的價格形成機制，比價關(guān)系合理的所必須解決的配套改革問題。這方面的研究成果使我獲得2014年的中國軟科學大獎。除內(nèi)部上送的研究報告外，公開發(fā)表的代表作可提到如下兩項。

　　1． 從資源稅改革和電力改革看全局

　　在發(fā)表于2012年3月16日《光明日報》的文章中，我勾畫了當時已在政府工作報告中提及的資源稅改革與電力改革的內(nèi)在關(guān)聯(lián)及對于可持續(xù)發(fā)展全局的意義及可能貢獻。

　　我指出，繼原油、天然氣之后，我國資源稅改革需進一步擴大品種覆蓋面，關(guān)鍵是如何擴大到煤。煤是我國最主要的能源，由煤到電，堪稱國民經(jīng)濟的命脈。把煤炭及其他金屬礦、非金屬礦的全面資源稅改革推出，是一場改革硬仗。這一改革可期待的正面效應(yīng)有三方面：一是形成長期、可持續(xù)的節(jié)能降耗經(jīng)濟杠桿和建設(shè)“兩型社會”合理的“內(nèi)生性”制度安排；二是與市場機制配合構(gòu)建“淘汰過剩、落后產(chǎn)能”加快企業(yè)升級換代和發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的科學發(fā)展機制；三是為資源富集區(qū)域的地方稅體系提供支柱財源，進而推進省以下分稅制的貫徹落實，消解“基層困難”“土地財政”等問題，促進國家長治久安。它必然觸動行業(yè)利益，特別是壟斷行業(yè)及其派生利益群體的既得利益，其在直觀形式上，是要觸動煤電比價關(guān)系和電價形成機制。那么，電力部門應(yīng)當如何配套地作出改革？

　　回顧2002年起步的我國電力改革，可謂感慨良多：十年下來，年年提起，此項改革卻“半步未動”。當年接受“廠網(wǎng)分開”概念，原電力部門拆分為兩個網(wǎng)加五大公司，但邏輯上與之緊密相聯(lián)的“競價入網(wǎng)”機制和電力市場建設(shè)，卻始終不見蹤影，結(jié)果是拆分后，大樓蓋了許多，干部提拔了許多，全行業(yè)固定成本明顯上升，實效倒更差了。

　　從多年來我國“煤電價格長期不能理順”的矛盾積累和“煤運亂象”，到2011年電廠“集體靜坐”形成的“電荒”壓力，到社會各方越來越關(guān)注的“反壟斷”問題，等等，都與此有關(guān)。有人說，似乎電力領(lǐng)域“看不見的手”越來越看不見了，“看得見的手”則不但看得見，而且還越管越起勁，干起微觀干預(yù)來“自信滿滿”，卻紊亂局面愈演愈烈。

　　在我看來，其實電力改革的思路是清楚的，可把已討論的方案設(shè)計問題概括為電力體制改革和電價改革兩個組成部分。前者需使電網(wǎng)回歸自然壟斷，合法合規(guī)公開透明，實施特許權(quán)管理，不能允許其再參與市場，從而讓公平的“競價入網(wǎng)”機制形成市場力量主導(dǎo)的選擇性進而使供電主體優(yōu)勝劣汰；后者需使電力產(chǎn)品回歸商品屬性，真正反映電力能源的稀缺性、供需關(guān)系和成本構(gòu)成。這樣方可優(yōu)化資源配置與產(chǎn)能結(jié)構(gòu)，實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)升級可持續(xù)發(fā)展。

　　因此，電力體制改革至少包括三個方面：其一，“廠網(wǎng)分開”必須推進到實質(zhì)性的“競價入網(wǎng)”改革；其二，在火電競價入網(wǎng)的同時，必須理清“自然壟斷”的電網(wǎng)的獨特管理機制及其與前、后端的關(guān)系（前端發(fā)電、后端“零售服務(wù)”均應(yīng)引入競爭機制）；其三，非火電（水電、核電、風電、太陽能電等）競價入網(wǎng)所需配套的政策安排必須清晰、可操作，特別是風電、太陽能電等可再生能源的財政補貼，需合理、透明地在“競價”環(huán)節(jié)附加上去，對所有具備資質(zhì)的企業(yè)主體一視同仁，同樣是競爭機制，優(yōu)勝劣汰。

　　進而，電價的行政審批管理必須配套地改。三大類別用電（工業(yè)、商業(yè)、民用）價格可仍有區(qū)分、各有彈性（民用電最為特殊），但總體上的價格形成機制要顯著強化市場導(dǎo)向，打造與市場經(jīng)濟的合理配套。這里的一個關(guān)鍵點是：企業(yè)、居民的用電價格上升怎么辦？首先，這正是理順比價關(guān)系發(fā)揮經(jīng)濟杠桿作用的體現(xiàn)，使電力能源合乎邏輯地顯得更“金貴”，從而以經(jīng)濟壓力內(nèi)生地激勵企業(yè)、居民節(jié)約用電，促使各相關(guān)主體千方百計開發(fā)節(jié)能降耗的工藝、技術(shù)和產(chǎn)品，貫徹落實科學發(fā)展觀。其次，對此政府必須做好兩件事：一是掌握好改革力度，漸進中使多數(shù)企業(yè)經(jīng)過努力可以繼續(xù)發(fā)展，少數(shù)企業(yè)不得不接受兼并重組安排或破產(chǎn)出局，這便是淘汰了所謂“落后產(chǎn)能”和“過剩產(chǎn)能”（同時，依靠社保體系安排富余人員我國已有較充分的制度安排）；二是在民用電價有所上升時，適時適度提高低保標準，使低收入階層居民的實際生活水平不下降，而中等收入階層以上的社會成員消化電價上升壓力，調(diào)整消費習慣，趨向于更加節(jié)電的低碳化生活。

　　此外，還要具體考慮與此項改革方案設(shè)計有關(guān)的幾個要點：

　　第一，在信息、技術(shù)引導(dǎo)方面，需對企業(yè)和民眾宣傳、普及節(jié)電知識，推廣節(jié)電器件；電力所入的網(wǎng)，必須具有智能電網(wǎng)特點，以便收納穩(wěn)定性比火電明顯不足的太陽能電、風電等（我國這方面不存在技術(shù)硬障礙）。

　　第二，改革啟動的時機必須掌握好（近期我國有CP1企穩(wěn)回落的時間窗口，十分值得珍惜）。

　　第三，對壟斷行業(yè)的薪酬制度與資產(chǎn)收益上繳制度，也要實施配套改革加以優(yōu)化（社會各界已關(guān)注久矣）。

　　從電力改革可以看到全局：一是這項改革確實牽一發(fā)動全身，是在我國占全部能源供應(yīng)3/4左右的領(lǐng)域里改變資源配置機制，會聯(lián)動全部產(chǎn)業(yè)鏈和居民生活以及財政體制；二是這項改革是我國現(xiàn)階段改革必須強調(diào)頂層設(shè)計、配套周密實施的一個縮影：前些年容易做的事已經(jīng)做完，剩下的全是“硬骨頭”，并且與方方面面密切聯(lián)系，前接煤炭資源稅改革，中為電力體制改革，后接電價管理審批制度改革，而且并行與呼應(yīng)財政體制改革，要涉及所有相關(guān)改革方案的整體配套設(shè)計。

　　由此展開，還要把握好資源稅改革的財政、行政等體制配套，涉及以下方面：一是結(jié)構(gòu)性減稅與結(jié)構(gòu)性增稅的通盤設(shè)計、漸進把握；二是稅與非稅收入的通盤考慮、具體設(shè)計：對探礦權(quán)、采礦權(quán)、安全生產(chǎn)基金、環(huán)境修復(fù)基金、“可持續(xù)發(fā)展基金”等，要一并優(yōu)化、整合處理（如何“提高回采率”，僅靠“資源稅從價”機制還不行）；三是財政體制扁平化與地方稅體系打造的通盤呼應(yīng)、逐步推進需抓住不放；四是同時考慮中央、地方共享稅的調(diào)整和轉(zhuǎn)移支付制度體系及其管理的優(yōu)化；五是由以上舉措引發(fā)的行政體制、社會管理體制配套改革。

　　在作上述梳理之后，可知：雖然我國由資源稅改革聯(lián)結(jié)電力改革的方案還要考慮大量的細節(jié)，但基本思路和要點是清楚的。這一組改革事項是我國新階段勢在必行的新一輪“價稅財連動”改革（即基礎(chǔ)產(chǎn)品價格關(guān)系與形成機制、稅制、財稅體制三方配套改革）的重要組成部分。人們可能會問：為什么多年來這方面的改革不得進展？雖聽起來眾說紛紜，但簡言之，一是改革進入深水區(qū)后的既得利益阻礙，二是改革方案設(shè)計必須落到可操作層面而并未到位——這就需要我們正視阻力，強調(diào)黨的歷次文件和本次政府工作報告所表明的改革思維：以更大的決心和勇氣，化解既得利益障礙，實質(zhì)性地推進改革。顯然，資源、能源方面的相關(guān)改革是我國加快轉(zhuǎn)變發(fā)展方式、優(yōu)化資源配置的迫切需要，如不能盡快化解已積累多年的矛盾，革除由基礎(chǔ)產(chǎn)品領(lǐng)域引發(fā)并傳導(dǎo)到全部產(chǎn)業(yè)鏈的粗放、高耗、扭曲、尋租弊端，那么優(yōu)化結(jié)構(gòu)、走向集約、節(jié)能降耗、清廉高效的科學發(fā)展將成為一句空話。一言以蔽之：加快發(fā)展方式轉(zhuǎn)變，需要我們胸懷全局強化頂層設(shè)計，在資源稅改革、電力改革等重大事項上，銳意進取，周密設(shè)計，推進配套改革，履行面向現(xiàn)代化、面向民生需要、面向未來的“歷史擔當”。

　　2． 推進應(yīng)對霧霾等環(huán)境威脅的長效機制建設(shè)

　　在2014年發(fā)表于《中國井岡山干部學院學報》第5期的論文中，我條理化地提出了如下觀點和建議：改革開放以來，中國經(jīng)濟社會取得長足進步，目前仍具有一定的“黃金發(fā)展”特征，但物質(zhì)資源環(huán)境制約和人際利益關(guān)系制約互動交織而成的“矛盾凸顯”，已帶來潛在增長率“下臺階”和對于發(fā)展可持續(xù)性的明顯壓力。近年來愈演愈烈的“霧霾”問題，是我國生態(tài)環(huán)境中大氣污染危害升級的突出標志。今年在落實黨的十八屆三中全會精神推進財稅改革中，把資源稅“從量”變“從價”機制覆蓋到煤炭，已列入改革事項，這不僅對于我國構(gòu)建現(xiàn)代財政制度中的地方稅體系有重要意義，而且對于我國針對基礎(chǔ)能源與環(huán)保等重大問題，形成以經(jīng)濟手段為主應(yīng)對和化解霧霾等環(huán)境威脅的長效機制，具有全局的、長遠的意義。從煤炭資源稅改革切入，展開新一輪的價稅財配套改革勢在必行。

　　（1）必須高度重視霧霾所代表的環(huán)境威脅的挑戰(zhàn)

　　在我國改革開放新時期中，較早已有“避免重走發(fā)達經(jīng)濟體先污染后治理老路”的認識，并由最高決策層明確地提出了資源節(jié)約型、環(huán)境友好型這一“兩型社會建設(shè)”方針，又提升到統(tǒng)領(lǐng)全局的“全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)”科學發(fā)展觀，以及十八大以來“五位一體”建設(shè)生態(tài)文明的“國家治理現(xiàn)代化”治國理念。但面對當前現(xiàn)實我們不得不承認，由于種種原因，迄今為止我們并沒有走通“避免先污染后治理”之路。2013年以來，動輒打擊大半個中國且已造成“國際影響”的霧霾，實已構(gòu)成十分嚴峻的挑戰(zhàn)和帶有環(huán)境危機特征，引起民眾廣泛不滿和政府管理部門高度焦慮，形成了對于我國經(jīng)濟社會生活的現(xiàn)實威脅，亟待化解。

　　（2）環(huán)境問題成因中最需注重、最為可塑的是制度機制因素

　　正視環(huán)境危機挑戰(zhàn)，我們一方面需要清醒地認識到，我國消除霧霾危害這一目標的實現(xiàn)，還需待以時日，因為在“先污染后治理”的既成事實軌道上再來解決此種問題，已不可能一蹴而就；另一方面，必須以最高重視程度，確立中長期減排治污、消除霧霾等環(huán)境危機因素的可行思路與務(wù)實的方案框架。

　　這里首先有一個“對癥下藥”的視角，即霧霾愈演愈烈的成因到底是什么？關(guān)于我國霧霾等環(huán)境危機因素的細致成因分析，固然還需要展開大量的科研工作，但目前基本的判斷卻已經(jīng)可以形成：第一，我國近95%的人口聚居于僅占42%左右國土的“瑗琿—騰沖線”（亦稱“胡煥庸線”）之東南方，使能源消耗、環(huán)境污染壓力呈現(xiàn)“半壁壓強型”；第二，我國基礎(chǔ)能源主要依靠國內(nèi)儲量豐富的煤炭——隨著燃油國內(nèi)供給明顯不足等因素的制約，加之水電、核電、風電、太陽能電發(fā)展所遇到的各種制約，目前全國電力供應(yīng)中約80%還是燒煤發(fā)出的火電，而煤的清潔化使用難度高，大氣污染等負面效應(yīng)十分突出；第三，前面幾十年我國特定發(fā)展階段上形成了在經(jīng)濟起飛中以重化工業(yè)支撐的超常規(guī)粗放式外延型快速發(fā)展模式，單位GDP產(chǎn)出中的能源消耗系數(shù)相當高，污染因素集中度高而不能有效化解。以上這些，可稱為我國能源——環(huán)境壓力方面客觀存在的“三重疊加”，我們極有必要據(jù)此如實深刻認識相關(guān)環(huán)境挑戰(zhàn)的嚴峻性質(zhì)。

　　接下來，還特別需要指出，在上述基本國情中有關(guān)人口分布、自然資源稟賦、發(fā)展階段特征等基本上不可選擇的因素之外，還有可塑性高的制度機制因素密切相關(guān)，而在這個方面我國存在重大缺陷。也就是說，我國目前環(huán)境問題的一個重大原因，來自于機制性的資源粗放低效耗用狀態(tài)，它涉及煤、電、油等能源耗用相關(guān)的制度安排問題，惡化著大氣、水源水流、生態(tài)環(huán)境，形成了經(jīng)濟、社會生活中危及人們生存質(zhì)量的不良傳導(dǎo)鏈條。比如：在我國一般商品比價關(guān)系和價格形成機制基本實現(xiàn)市場化之后，在國民經(jīng)濟中基礎(chǔ)能源這一命脈層面“從煤到電”（又會傳導(dǎo)到千千萬萬產(chǎn)品）的產(chǎn)業(yè)鏈上，卻一直存在著嚴重的比價關(guān)系與價格形成機制扭曲、非市場化狀態(tài)和由此引出的“無處不打點”的烏煙瘴氣的分配紊亂局面，特別是助長著粗放式、揮霍式、與節(jié)能降耗背道而馳的增長狀態(tài)和消費習慣，在現(xiàn)實的比價關(guān)系和利益相關(guān)性的感受之下，社會中的主體幾乎誰也不真正把節(jié)電、節(jié)水當回事！而節(jié)電、節(jié)水，在我國實際上就是節(jié)煤降污，就是抑制和減少霧霾。

　　我們面對這種使發(fā)展不可持續(xù)的挑戰(zhàn)與威脅，必須抓住可塑、可選擇的機制與制度安排問題不放。下一階段必須積極推進從資源稅改革切入，逼迫電力價格和電力部門系統(tǒng)化改革，并進而引發(fā)地方稅體系和分稅制制度建設(shè)來助益市場經(jīng)濟新境界的新一輪稅價財聯(lián)動改革。這一主題，其實過去已在若干角度上被方方面面所關(guān)注和議論，但還亟待在“配套改革”概念上形成“路線圖與時間表”的可行方案設(shè)計。

　　（3）依靠配套改革形成經(jīng)濟手段為主的長效機制來化解“兩大悖反”

　　我國現(xiàn)實生活中，存在兩大悖反現(xiàn)象：一方面，政府反復(fù)強調(diào)科學發(fā)展、包容性可持續(xù)增長，但實際進展是在部門利益、壟斷利益的阻礙下步履維艱，為此必須做的與煤、電相關(guān)而形成經(jīng)濟手段為主節(jié)能降耗長效機制的改革，一拖再拖；另一方面，公眾對環(huán)境惡化、霧霾打擊等的感受，日益趨向“民怨沸騰”，但一說到資源稅、環(huán)境稅等改革，卻又會由其“加稅”特征引發(fā)一片反對聲浪，甚至有人會跳著腳罵娘，很不認同這種會牽動利益關(guān)系的經(jīng)濟調(diào)節(jié)方式；上述這種政府、民眾兩大方面的悖反狀態(tài)，導(dǎo)致“科學發(fā)展”、“生態(tài)文明”遲遲難以落地。為此，我們必須著眼全局、前瞻長遠、邏輯清晰、設(shè)想周全地搞好頂層改革設(shè)計，以更大決心、勇氣、魄力和智慧構(gòu)成的改革行動來破解悖反，貫徹綠色發(fā)展戰(zhàn)略，從而把中國來之不易的現(xiàn)代化發(fā)展勢頭，仍然可能在相當長時期內(nèi)釋放的較高速發(fā)展和“升級版”發(fā)展的潛力，真正釋放出來。

　　從實踐角度看，節(jié)能降耗方面，以政府行政手段為主的選擇式“關(guān)停并轉(zhuǎn)”，雖仍然被反復(fù)強調(diào)，但其操作空間有限，僅適合為數(shù)不多的大型企業(yè)；以法規(guī)劃定“準入”技術(shù)標準的“正面清單”方式，邏輯上說可以用來面對中小企業(yè)，但如果以此為主來操作，一定會產(chǎn)生為數(shù)眾多、防不勝防的“人情因素”和設(shè)租尋租，發(fā)生事與愿違的種種扭曲和不公，效果亦不具備合意性。真正可靠、效應(yīng)無誤的轉(zhuǎn)型升級出路和可充當主力的調(diào)控長效機制，是通過改革，以經(jīng)濟杠桿手段為主，讓本應(yīng)決定性配置資源的市場力量充分發(fā)揮公平競爭中的優(yōu)勝劣汰作用，把真正低效、落后、過剩的產(chǎn)能擠出去，進而引發(fā)出來一個綠色、低碳、可持續(xù)的經(jīng)濟社會發(fā)展“升級版”。

　　（4）相關(guān)配套改革的一個關(guān)鍵和兩個要領(lǐng)新一輪價稅財配套改革的一大關(guān)鍵，是抓住我國煤炭市場價格走低的寶貴時間窗口，推出將資源稅“從量”變“從價”機制覆蓋到能源資源業(yè)的改革。這新一輪“價稅財聯(lián)動”配套改革，會通過理順我國基礎(chǔ)能源比價關(guān)系，和“沖破利益固化藩籬”，使資源、能源價格形成機制順應(yīng)市場經(jīng)濟，在配合地方稅體系建設(shè)等財政體制深化改革任務(wù)的同時，形成法治化框架下有規(guī)范性和可預(yù)期性的經(jīng)濟調(diào)節(jié)手段為主的制度體系與運行機制，促使全中國現(xiàn)已達6000萬個以上的市場主體（含微型企業(yè)和個體工商戶）和近14億居民，從自身的經(jīng)濟利益出發(fā)，根據(jù)市場信號和政策參數(shù)“內(nèi)生地”積極主動地節(jié)能降耗。企業(yè)會千萬百計開發(fā)有利于節(jié)能降耗的工藝、技術(shù)和產(chǎn)品；家庭和個人會注重低碳化生活。這樣群策群力以可持續(xù)的轉(zhuǎn)型發(fā)展打造“中國經(jīng)濟升級版”，促使國民經(jīng)濟與整個社會，走上一條越走越寬的連通“中國夢”愿景的綠色、低碳新路。這時政府可做、應(yīng)做之事，主要在于把握好兩個要領(lǐng)：第一是掌握力度，于上述配套改革中使大多數(shù)企業(yè)在比價關(guān)系變化面前，經(jīng)過努力可以繼續(xù)發(fā)展，少數(shù)企業(yè)被淘汰出局———可酌情漸進地做多個輪次，每次出局的便是所謂應(yīng)被淘汰的“落后、過剩產(chǎn)能”；第二是當比價關(guān)系變化傳導(dǎo)到最終消費品時，及時適度地提高低保標準，使最低收入階層的實際生活水平不下降，而中等收入階層會自覺調(diào)整消費習慣，趨向于低碳化生活。總體上，如掌握好這樣的關(guān)鍵內(nèi)容和兩大要領(lǐng)，這個價稅財聯(lián)動改革就可望成功，并成為釜底抽薪式化解霧霾等環(huán)境威脅的長效制度機制建設(shè)。

　　這種配套改革為當代中國迫切所需、勢在必行。縱有千難萬難，我們也應(yīng)群策群力，攻堅克難，力求突破，這才不辜負我們從未如此接近的中華民族偉大復(fù)興的召喚，以及我們必須把握的黨的十八屆“三中全會”后以全面改革實現(xiàn)“國家治理現(xiàn)代化”的戰(zhàn)略機遇期。

　　(本文作者介紹：全國政協(xié)委員、中國財政科學研究院研究員。)