文/新浪財經意見領袖專欄機構 四十人論壇 CF40研究部季鐘南

　　中國政府網消息，9月27日，國務院金融穩定發展委員會召開第八次會議。會議特別提到要“進一步深化政策性金融機構改革，完善治理體系和激勵機制，遵循金融機構經營規律，發揮好政策性金融機構的逆周期調節作用。”

　　在我國，政策性金融機構主要還是指三大政策性銀行，即國家開發銀行、中國進出口銀行和中國農業發展銀行。在2015年的政策性金融機構改革中，國開行明確定位為開發性金融機構，進出口銀行和農發行則進一步明確了政策性銀行的定位。

　　《2019·徑山報告》建議設立小微企業政策性銀行

　　此前，監管文件曾明確三家政策性銀行的定位：國開行要發揮中長期投融資作用，加大對關鍵領域和薄弱環節的支持；進出口銀行要支持外經貿發展、對外開放、國際合作、“走出去”等；農發行主要服務國家糧食安全、脫貧攻堅等領域。

　　去年以來，民營小微企業遭遇融資難，政策性銀行在小微企業融資方面也做了不少嘗試。比如進出口銀行成立了普惠金融服務部，統籌小微企業、扶貧、“雙創”、“三農”等普惠金融業務，并發揮資金成本優勢，通過與地方商業銀行等機構合作，以小微企業轉貸款方式，重點發展批發性小微信貸業務等等。

　　但不可否認的是，前述定位決定了政策性銀行在網點數量、團隊構建、信貸決策、風控管理等諸多方面均與商業銀行存在差異，小微業務目前仍是政策性金融機構的短板。

　　9月22日，由中國金融四十人論壇主辦的《2019·徑山報告》在杭州發布。楊凱生團隊在分報告中建議，建立專門支持科技創新企業和小微企業發展的政策性銀行或科技銀行。

　　在答記者問時，楊凱生較為詳細地闡述了提出上述建議的原因——

　　我們課題組之所以考慮提出這么一個建議，即設立一個專門服務于創新型企業，專門服務于小微企業的政策性銀行，主要是考慮到，在目前經濟轉型發展過程中，確實出現了大量的創新型企業，還包括其它一些小微企業。他們的特點是信貸投放風險比較大，比如他們缺少足夠的資本，還沒有經歷過經濟周期的考驗。企業的生命力和市場前景究竟如何，還很難做出足夠的判斷。或者說一些既有的小微企業，他們的財務管理不如一些大企業規范透明。但這些企業又有存在的必要或者說合理性。這樣的情況下，如果它得不到資金支持肯定是有問題的，比如可能發生就業問題、創新速度問題，乃至社會穩定問題。因此，政府包括有關監管部門方面，都很重視對這些企業的信貸投入。

　　按照現行的銀行體系，肯定就是商業銀行進行投入。監管部門出于好心出臺了新增貸款中必須有一定比例投入到上述創新型企業和小微企業，如果達不到就要受到相應監管的處罰。而從商業銀行可持續性經營原則來說，商業銀行必須對存款人負責，考慮到風險控制的需要，考慮到維護存款人的利益，考慮到維護股東的利益，商業銀行在這個過程中確實面臨著兩難甚至是多難的選擇，也因此一直難以擺脫社會公眾，包括媒體的批評指責，說融資難、融資貴的問題一直沒有解決好。坦率的說，并不是銀行管理層政治站位不高，并不是銀行管理層不知道小微企業發展的重要性，不知道創新型企業加快發展的重要性，而是確實在經營管理中有一定的難處。

　　支持小微企業發展，這是政府的既定方針，為了落實既定方針，政府確實是需要拿出一些投入來的。設立一個政策性銀行，我覺得就是一種投入方法，政策性銀行特點是什么呢？一旦出現了風險，國家財政要承擔相應的責任。當然技術設計上還有很多辦法可以想，但顯然財政要承擔主要的責任，這也是現階段不得已而為之的辦法。通過這個辦法或許能較有效的解決企業融資難的問題。

　　PSL投放加大力度？

　　對于金融機構來說，發揮逆周期調節作用，最直接的含義首先是加大信貸服務實體經濟的力度。近年來，在發揮政策性金融機構逆周期調節作用的過程中，抵押補充貸款（PSL）扮演了重要角色。

　　2014年，為支持棚戶區改造、保障房安居工程、三農和小微企業發展，央行就創設PSL為國開行提供流動性，后來擴展到對三家政策性金融機構。PSL類似定向再貸款，主要流向“三農”、小微企業和棚改等國民經濟重點領域和薄弱環節，期限一般在3-5年，央行此前透露，PSL的利率為3.1%。2016年5月，央行正式宣布將于每月月初對三家政策性金融機構發放上月特定投向貸款對應的PSL。

　　今年全國“兩會”期間，國開行行長鄭之杰曾建議，繼續加大PSL等專項資金規模，用于國家重點支持領域，為實體經濟提供低成本、中長期、可持續的資金來源。

　　但今年4月以來，央行PSL連續零投放，截至2019年8月末，抵押補充貸款余額為34924億元，較今年3月末的峰值減少了486億元。

　　PSL投放放緩的背后，實際上是棚改的降溫以及棚改融資方式的改變。此前，地方上大多采取政府購買棚改貸款服務的方式融資，但這一模式造成隱性債務的膨脹，因此被監管叫停：2019年新增棚改項目不得再通過政府購買服務模式融資。今年地方主要通過棚改專項債融資，對棚改貸款的需求下降。

　　不過，PSL的應用范圍并不限于棚改。央行指出，抵押補充貸款的主要功能是支持國民經濟重點領域、薄弱環節和社會事業發展而對金融機構提供的期限較長的大額融資。抵押補充貸款采取質押方式發放，合格抵押品包括高等級債券資產和優質信貸資產。

　　9月25日召開的央行三季度例會指出，靈活運用多種貨幣政策工具，保持流動性合理充裕。結合此次金融委對于政策性金融機構的定調，PSL接下來是否會再次發揮作用值得關注。 

　　(本文作者介紹：中國金融四十人論壇(CF40)是一家非官方、非營利性的專業智庫，定位為“平臺+實體”新型智庫，專注于經濟金融領域的政策研究。)