美國(guó)證交會(huì)“跨境反腐”暗藏玄機(jī)

　　《環(huán)球財(cái)經(jīng)》記者 吳菲菲

　　北半球的酷熱天氣尚未遠(yuǎn)離，金融市場(chǎng)已經(jīng)進(jìn)入多事之“秋”。最新一件引人注目的公案，就是美國(guó)證券交易委員會(huì)(SEC)對(duì)摩根大通(JP Morgan Chase)“雇用中國(guó)高官子女”一事的調(diào)查。雖然權(quán)錢交易和官員腐敗一向是輿論關(guān)注的熱點(diǎn)話題，由遠(yuǎn)在大洋彼岸的美國(guó)證交會(huì)發(fā)起調(diào)查卻令人錯(cuò)愕，而美國(guó)證交會(huì)執(zhí)行部(Enforcement Division)，這個(gè)在金融危機(jī)中迅速崛起的神秘調(diào)查部門(mén)，也借此進(jìn)入中國(guó)人的視線。

　　非典型性調(diào)查惹爭(zhēng)議

　　8月18日，《紐約時(shí)報(bào)》援引機(jī)密政府文件曝料稱，美國(guó)證交會(huì)正在調(diào)查摩根大通銀行雇用中國(guó)高官子女一事，并指名道姓地提到兩位該銀行前雇員——某中國(guó)金融集團(tuán)總裁之子和鐵道部前總工程師之女。這篇報(bào)道被多家國(guó)內(nèi)外媒體轉(zhuǎn)載，激起社會(huì)熱議。中國(guó)主流媒體紛紛發(fā)表評(píng)論，主張借此推進(jìn)官員的廉政建設(shè)，這固然是一種積極意義。但問(wèn)題在于SEC本次行為既不普遍也不典型，事實(shí)上，這或許是SEC執(zhí)行部成立40多年的歷史中，首次公開(kāi)對(duì)“銀行雇用官員子女”這件事本身——而非某種犯罪行為進(jìn)行調(diào)查，令人不免心生疑問(wèn)。

　　首先，部分外媒似乎在刻意誤導(dǎo)，使讀者認(rèn)為這是一起“犯罪調(diào)查”。美國(guó)官方機(jī)構(gòu)“跨境反腐”的法律依據(jù)是1977年通過(guò)的《海外反腐敗法》(FCPA，F(xiàn)oreign Corrupt Practices Act)，執(zhí)法部門(mén)可以對(duì)美國(guó)公司及其機(jī)構(gòu)在任何其他國(guó)家和地區(qū)的腐敗行為進(jìn)行調(diào)查和訴訟。然而，尚沒(méi)有證據(jù)表明摩根大通在雇用上述“高官子女”的過(guò)程中有違法行為。在這種情況下公開(kāi)調(diào)查消息，有將猜疑視作事實(shí)、違反“無(wú)罪推定”原則之嫌。這也正是SEC選擇媒體曝料這種“非常規(guī)渠道”進(jìn)行公布的原因。

　　其次，為何拿中國(guó)“開(kāi)刀”？正如大量報(bào)道指出，在發(fā)達(dá)國(guó)家，銀行雇用前公務(wù)員或其親屬的現(xiàn)象十分普遍，美國(guó)前總統(tǒng)布什和克林頓都有多名家庭成員曾任職華爾街，就連負(fù)責(zé)“跨境反腐”的SEC執(zhí)行部，其上任主管羅伯特·庫(kù)薩米(Robert Khuzami)也曾就職于德意志銀行。為何偏偏摩根大通在中國(guó)的雇傭行為引起SEC的特別關(guān)注呢？有香港媒體認(rèn)為此事背后或有“政治動(dòng)機(jī)”，因中國(guó)監(jiān)管部門(mén)最近接連查處西方公司在華的不法行為，如奶粉企業(yè)美贊臣涉嫌壟斷中國(guó)市場(chǎng)被罰款、葛蘭素史克在華行賄被查等，由此引發(fā)美國(guó)監(jiān)管部門(mén)的不滿�！癝EC之所以進(jìn)行調(diào)查……是為了讓中國(guó)政府難堪�！备勖健赌先A早報(bào)》援引分析人士的觀點(diǎn)表示。

　　無(wú)論動(dòng)機(jī)如何，SEC本次調(diào)查都不大可能是“一時(shí)興起”之舉，而是更大規(guī)模和系統(tǒng)化的海外行動(dòng)的前奏。其中，負(fù)責(zé)調(diào)查的具體部門(mén)——SEC執(zhí)行部(Enforcement Division)的角色不容小覷。

　　金融危機(jī)造就強(qiáng)勢(shì)部門(mén)

　　SEC執(zhí)行部成立于上世紀(jì)70年代，是SEC五大部門(mén)之一(其余四部門(mén)分管公司、交易、投資和金融創(chuàng)新)，主要負(fù)責(zé)對(duì)金融市場(chǎng)的欺詐、內(nèi)幕交易等違法行為進(jìn)行調(diào)查，并將證據(jù)提交司法部用于訴訟。2008年美國(guó)爆發(fā)次貸危機(jī)，前納斯達(dá)克[微博]主席麥道夫詐騙案發(fā)，給全球投資者帶來(lái)數(shù)百億美元的損失。至案發(fā)時(shí)，麥道夫的資產(chǎn)管理公司已經(jīng)運(yùn)作近20年，監(jiān)管部門(mén)竟對(duì)其“龐氏騙局”本質(zhì)一無(wú)所知。此事給SEC執(zhí)行部的信譽(yù)帶來(lái)毀滅性打擊，直接導(dǎo)致該部門(mén)進(jìn)行徹底改革。

　　主導(dǎo)改革的是當(dāng)時(shí)52歲的前紐約地區(qū)聯(lián)邦檢察官羅伯特·庫(kù)薩米(Robert Khuzami)。庫(kù)薩米是司法界頗具傳奇色彩的英雄人物，最著名的莫過(guò)于90年代他擔(dān)任總負(fù)責(zé)人，美國(guó)司法部、FBI(聯(lián)邦調(diào)查局)和SEC共同參與的長(zhǎng)期臥底行動(dòng)。庫(kù)薩米帶領(lǐng)探員們成立了一個(gè)“投資咨詢公司”，以投資顧問(wèn)的假身份與上層社會(huì)打得火熱，一年之后他們發(fā)動(dòng)突然襲擊，逮捕了其中涉嫌金融詐騙的120人，包括數(shù)名黑幫老大、公司高管、對(duì)沖基金老板和股票經(jīng)紀(jì)人。這是美國(guó)歷史上一次性逮捕人數(shù)最多的金融罪案，庫(kù)薩米因此一夜之內(nèi)威震曼哈頓。

　　2002年庫(kù)薩米離開(kāi)公職加盟德意志銀行，他在這家銀行的頂頭上司理查德·沃克爾(Richard H. Walker)棄政從商前，正是SEC執(zhí)行部主管。當(dāng)獲知老東家因麥道夫案陷入窘境后，沃克爾立刻推薦得力干將庫(kù)薩米進(jìn)入SEC。頗具諷刺意味的是，以揭露政商腐敗為主業(yè)的SEC執(zhí)行部，主要負(fù)責(zé)人恰恰也是“政商旋轉(zhuǎn)門(mén)”的產(chǎn)物。

　　2009年初，庫(kù)薩米正式走馬上任，成為SEC執(zhí)行部新主管。他首先對(duì)該部門(mén)進(jìn)行結(jié)構(gòu)化改革，實(shí)現(xiàn)扁平化管理，賦予一線調(diào)查員更大的司法權(quán)限。他在部門(mén)內(nèi)部成立“首席運(yùn)營(yíng)辦公室”，負(fù)責(zé)原本外包出去的IT系統(tǒng)和財(cái)務(wù)工作，通過(guò)這種方式建立起相對(duì)封閉的獨(dú)立王國(guó)。更重要的是，他對(duì)部門(mén)的信息收集分類、整理和分析體系進(jìn)行了徹底改革，推動(dòng)建立了重獎(jiǎng)“告密者”(whistleblower)的機(jī)制。在某種意義上，他已經(jīng)將SEC執(zhí)行部改造成一個(gè)小型情報(bào)部門(mén)。

　　在庫(kù)薩米領(lǐng)導(dǎo)下，執(zhí)行部成為SEC最強(qiáng)勢(shì)的部門(mén)。對(duì)于當(dāng)時(shí)的SEC執(zhí)行部而言，當(dāng)務(wù)之急不僅是懲治金融危機(jī)中渾水摸魚(yú)的詐騙犯，還要拯救美國(guó)投資者對(duì)金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)搖搖欲墜的信心。因此，保持對(duì)內(nèi)的強(qiáng)勢(shì)形象十分重要，重要手段就是不斷高調(diào)打擊犯罪。庫(kù)薩米擔(dān)任主管期間，SEC執(zhí)行部的立案數(shù)量屢創(chuàng)新高，到2011財(cái)年，達(dá)到每年735項(xiàng)的歷史高位，這對(duì)僅有1000余名員工的SEC執(zhí)行部來(lái)說(shuō)，無(wú)疑是了不起的成就。

　　跟隨立案數(shù)量一起上漲的，還有罰款數(shù)額。改革后的SEC執(zhí)行部比從前更加傾向于用罰款來(lái)實(shí)現(xiàn)與被調(diào)查公司的“和解”，2009年該部門(mén)罰款和沒(méi)收非法收入的總額是24億美元，2011年這個(gè)數(shù)字上升到31億美元。在一些反對(duì)者看來(lái)，這種用罰款代替起訴的結(jié)案模式，儼然是一種利用公權(quán)的合法訛詐。前SEC調(diào)查員Gary Aguirre認(rèn)為，SEC執(zhí)行部已經(jīng)變成華爾街與司法部之間權(quán)錢交易的掮客。“首先，SEC和華爾街商量好罰款的數(shù)額；然后，SEC去說(shuō)服司法部承諾不起訴；最后，華爾街付錢給SEC，并逃脫法律制裁�！盇guirre這樣描述銀行家“花錢買平安”的過(guò)程。

　　然而，對(duì)于SEC和華爾街來(lái)說(shuō)，不嚴(yán)重的案件用罰款“私了”是一種皆大歡喜的方式，既能繞開(kāi)繁瑣的法律程序，又給雙方留足面子。庫(kù)薩米領(lǐng)導(dǎo)的SEC執(zhí)行部以這種“收集情報(bào)——高調(diào)立案——低調(diào)結(jié)案”的方式保持著強(qiáng)勢(shì)的監(jiān)管部門(mén)形象，直到今年迎來(lái)再一次改革的歷史時(shí)機(jī)。

　　調(diào)轉(zhuǎn)槍口對(duì)外？

　　到2012年底，次貸危機(jī)已經(jīng)過(guò)去四年，雖然美國(guó)經(jīng)濟(jì)仍難言回暖，但道瓊斯指數(shù)一路上漲，迅速超過(guò)了金融危機(jī)前的水平。隨著金融市場(chǎng)再度繁榮，拯救危難的改革者庫(kù)薩米在SEC的使命結(jié)束了。2013年1月，庫(kù)薩米在盛情贊譽(yù)聲中宣布離職。與此同時(shí)，SEC迎來(lái)了金融危機(jī)后的第三位女主席瑪麗·懷特(Mary Jo White)。按照美國(guó)輿論，懷特屬于“親華爾街派”，曾因在一些案件調(diào)查中袒護(hù)銀行高管而遭到批評(píng)。她順利就任SEC主席，體現(xiàn)出人們對(duì)華爾街的厭惡已慢慢消退。

　　那么，這是否意味著在過(guò)去四年里保持強(qiáng)勢(shì)的SEC執(zhí)行部將縮減規(guī)模呢？事實(shí)恰恰相反，提交國(guó)會(huì)的預(yù)算報(bào)告顯示，2014財(cái)年SEC的預(yù)算將比2013年增加18%，其中執(zhí)行部的預(yù)算將增加19%，同時(shí)該部門(mén)將增加131個(gè)職位，分布于市場(chǎng)情報(bào)分析、“告密者”項(xiàng)目等相關(guān)職能機(jī)構(gòu)。

　　看來(lái)SEC執(zhí)行部將繼續(xù)保持強(qiáng)勢(shì)，但其指向的目標(biāo)有可能發(fā)生變化。其中“FCPA”(即《海外反腐敗法》)調(diào)查組的工作，很可能是接下來(lái)的亮點(diǎn)。2012年12月，美國(guó)司法部和SEC聯(lián)合發(fā)布了“FCPA指南”，主要面向非法律專業(yè)人士，用簡(jiǎn)單的英語(yǔ)句子解釋《海外反腐敗法》條款。這意味著在海外工作的非專業(yè)人士，甚至非英語(yǔ)母語(yǔ)的外國(guó)人，也可以通過(guò)這個(gè)指南發(fā)現(xiàn)美國(guó)公司在海外的腐敗行為，進(jìn)而成為向SEC提供信息的“告密者”。

　　喬治·卡內(nèi)羅斯(George Canellos)成為SEC執(zhí)行部新任主管，他表示該部門(mén)的工作方式將進(jìn)行調(diào)整，將采取更多方法來(lái)“制止尚未發(fā)生的金融犯罪”，而非等不法行為發(fā)生后再去調(diào)查。為了實(shí)現(xiàn)這個(gè)目標(biāo)，該部門(mén)將研究相關(guān)法律條款，爭(zhēng)取獲準(zhǔn)“在沒(méi)有立案的情況下也能發(fā)布公開(kāi)調(diào)查報(bào)告”。

　　如果以上行為獲準(zhǔn)，就不必像此次一樣將秘密文件“泄露”給媒體，SEC可以公開(kāi)發(fā)布報(bào)告，對(duì)“美國(guó)投行雇用中國(guó)高官子女”現(xiàn)象做出全面分析。

　　無(wú)疑這將帶來(lái)個(gè)人隱私相關(guān)的法律和道德問(wèn)題，沒(méi)有立案，說(shuō)明該調(diào)查不涉及犯罪行為，或至少不能證明存在犯罪行為。這種情況下公布的調(diào)查報(bào)告若給當(dāng)事人或公司造成傷害，將由誰(shuí)承擔(dān)責(zé)任？更重要的是，SEC能夠決定公布或不公布某些信息，這是否將造成“合法訛詐”的可能？當(dāng)調(diào)查涉及其他國(guó)家，是否會(huì)干涉其司法主權(quán)？

　　SEC現(xiàn)任主席懷特并不打算將以上問(wèn)題納入考慮范圍，在最近的一次公開(kāi)會(huì)議上，當(dāng)被問(wèn)到如何避免調(diào)查報(bào)告對(duì)美國(guó)乃至世界造成負(fù)面影響時(shí)，懷特答道：“在SEC，我們并不考慮付諸法律之前所產(chǎn)成的伴生后果(collateral consequences)。”

　　然而，對(duì)于有可能被SEC調(diào)查影響的其他國(guó)家來(lái)說(shuō)，有必要衡量“伴生后果”的性質(zhì)。對(duì)方選擇性公布信息的可能，以及對(duì)方具備強(qiáng)大情報(bào)收集和分析能力這一事實(shí)，都應(yīng)該成為考慮的因素。