劉蘭香

　　編者按

　　經(jīng)過(guò)一年有余的爭(zhēng)論、辯駁、協(xié)調(diào)、妥協(xié)，一部新的美國(guó)監(jiān)管法律誕生了。盡管法律設(shè)置框架不完美，但卻程序完整；盡管對(duì)金融機(jī)構(gòu)做出妥協(xié)，但卻充分討論，民眾參與深入。這部法律可能很難保證美國(guó)不再次發(fā)生類似金融動(dòng)蕩，但卻對(duì)美國(guó)金融消費(fèi)者做出充分保護(hù)，極大限制了金融業(yè)貪婪無(wú)度和投機(jī)盛行�；蛘呶覀冋f(shuō)，美國(guó)金融改革做出了一個(gè)良好的開(kāi)始，這會(huì)對(duì)我們有什么啟示？

　　天下大勢(shì)，分久必合，合久必分。

　　7月21日，美國(guó)總統(tǒng)奧巴馬簽署已在國(guó)會(huì)獲得通過(guò)的金融監(jiān)管改革法案成為法律。有人預(yù)言，這將終結(jié)1999年通過(guò)的《金融服務(wù)現(xiàn)代化法案》重新確立的金融業(yè)混業(yè)經(jīng)營(yíng)格局，開(kāi)啟下一輪的分業(yè)經(jīng)營(yíng)格局，因此也將新法案媲美1933年通過(guò)的《格拉斯-斯蒂格爾法案》。

　　這一法案全稱為《2010年華爾街改革和消費(fèi)者保護(hù)法》，又以參議院銀行委員會(huì)主席多德和眾議院金融委員會(huì)主席弗蘭克命名為《多德-弗蘭克法案》。新法案既從微觀上對(duì)金融機(jī)構(gòu)經(jīng)營(yíng)范圍和規(guī)模做出諸多限制，也從宏觀上對(duì)系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)設(shè)下層層防線，確實(shí)堪稱“大蕭條”以來(lái)最為嚴(yán)厲和全面的金融監(jiān)管改革法案，

　　但面對(duì)兩黨的巨大分歧，為了法案最終能夠通過(guò)，力促金融監(jiān)管改革的民主黨人也做出了巨大的妥協(xié)，其中就包括對(duì)主張商業(yè)銀行和投資銀行分離開(kāi)來(lái)的“沃爾克法則”的大大稀釋。盡管在經(jīng)營(yíng)范圍和規(guī)模上受到一些限制，但金融業(yè)混業(yè)經(jīng)營(yíng)的格局并未打破，也為下一個(gè)繁榮周期來(lái)臨時(shí)監(jiān)管可能再度放松埋下伏筆。

　　更重要的是，一度因未能防范系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)而飽受詬病的美聯(lián)儲(chǔ)非但沒(méi)有受到更多限制，反而在這次改革中大大擴(kuò)展了權(quán)限，對(duì)其危機(jī)之前貨幣政策的失當(dāng)也未有嚴(yán)肅的檢討，這或許才是醞釀下一次危機(jī)的最根本因素。

　　不論如何，新法案的頒布必將對(duì)美國(guó)金融業(yè)帶來(lái)深刻改變，而這還僅僅是個(gè)開(kāi)始。

　　1.歷經(jīng)波折

　　在經(jīng)歷了財(cái)政部提案、眾院立案、參院立案、參眾兩院協(xié)調(diào)四個(gè)階段后，長(zhǎng)達(dá)2000多頁(yè)的美國(guó)金融監(jiān)管改革法案終于跨越重重阻力最終在參眾兩院獲得通過(guò)。

　　金融危機(jī)爆發(fā)后，外界對(duì)美國(guó)金融監(jiān)管體系改革的呼聲一浪高過(guò)一浪，奧巴馬政府因此于2009年6月17日公布了名為《金融監(jiān)管改革——新基礎(chǔ)：重建金融監(jiān)管》的改革方案。這份85頁(yè)的藍(lán)圖期望從金融機(jī)構(gòu)監(jiān)管、金融市場(chǎng)監(jiān)管、消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)、危機(jī)處理和國(guó)際合作等方面構(gòu)筑安全防線，恢復(fù)外界對(duì)美國(guó)金融體系的信心。

　　當(dāng)時(shí)奧巴馬政府設(shè)定的改革計(jì)劃是爭(zhēng)取在2009年年內(nèi)實(shí)行，但誰(shuí)料改革方案一經(jīng)公布，立即引起金融業(yè)的尖銳批評(píng)和強(qiáng)烈反對(duì)，國(guó)會(huì)內(nèi)的共和黨人更是對(duì)其指摘頗多。參議院金融委員會(huì)資深共和黨議員理查德·謝爾比當(dāng)時(shí)就表示，作為一個(gè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)，美聯(lián)儲(chǔ)“做得非常失敗”，如果讓它再負(fù)責(zé)監(jiān)管系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)，會(huì)讓它承擔(dān)過(guò)大的責(zé)任。

　　雖然阻力巨大，但經(jīng)過(guò)數(shù)月討論、協(xié)商及游說(shuō)之后，2009年12月11日，美國(guó)眾議院還是以223票贊成和202票反對(duì)的結(jié)果通過(guò)了金融監(jiān)管改革法案。其核心內(nèi)容是將美聯(lián)儲(chǔ)打造成對(duì)銀行、證券、保險(xiǎn)等金融機(jī)構(gòu)的“超級(jí)監(jiān)管者”以及設(shè)立新的消費(fèi)者金融保護(hù)局。眾議院通過(guò)的這份長(zhǎng)達(dá)1279頁(yè)的改革法案，標(biāo)志著美國(guó)金融監(jiān)管改革的初步勝利。

　　參議院立案的過(guò)程則曲折得多，可謂“千呼萬(wàn)喚始出來(lái)”。2009年11月19日，參議院銀行委員會(huì)開(kāi)會(huì)討論監(jiān)管改革提案，但會(huì)議遭共和黨人阻撓，當(dāng)年金融改革方案遭遇難產(chǎn)。今年3月15日，委員會(huì)主席多德在未爭(zhēng)取到參院銀行委員會(huì)內(nèi)10名共和黨議員任何支持的情況下強(qiáng)行推出長(zhǎng)達(dá)1336頁(yè)的議案，但在4月26日的參議院程序性投票中，共和黨參議員中除兩人棄權(quán)外全都投了反對(duì)票，其后又連續(xù)第二次、第三次在投票中阻止法案的推進(jìn)。

　　在參院版本法案連連受挫之際， 4月16日，美國(guó)證監(jiān)會(huì)宣布起訴華爾街巨頭高盛及其員工圖爾。理由是高盛在2007年初設(shè)計(jì)并銷售一款基于次級(jí)房貸抵押貸款債券的擔(dān)保債權(quán)憑證(CDO中涉嫌欺詐投資者，令投資者損失近10億美元，高盛則從中漁利1500萬(wàn)美元。緊接著，證監(jiān)會(huì)又宣布要徹查美國(guó)19家大型銀行是否存在財(cái)務(wù)舞弊。

　　在高盛訴訟案帶來(lái)的強(qiáng)大輿論和政治壓力下，共和黨人被迫做出讓步，不再阻撓法案推進(jìn)，參議院4月28日一致同意不經(jīng)投票直接進(jìn)入辯論階段。經(jīng)過(guò)三個(gè)多星期的辯論后，5月20日參議院終于以59票贊成和39票反對(duì)的結(jié)果通過(guò)了法案，其核心是限制金融機(jī)構(gòu)從事高風(fēng)險(xiǎn)的金融業(yè)務(wù)，禁止商業(yè)銀行直接交易高風(fēng)險(xiǎn)產(chǎn)品，限制金融機(jī)構(gòu)的經(jīng)營(yíng)規(guī)模過(guò)大。

　　與眾議院版本相比，參議院版本法案秉承拆分商業(yè)銀行和投資銀行的“沃爾克法則”，對(duì)金融機(jī)構(gòu)的監(jiān)管措施更為嚴(yán)厲，因此在最終表決之前，兩院須協(xié)商出統(tǒng)一文本。6月10日，兩院代表開(kāi)始就金改法案的最終定稿舉行會(huì)議，經(jīng)過(guò)多輪討價(jià)還價(jià)后，到6月29日，兩院代表敲定法案最終妥協(xié)版本。

　　為爭(zhēng)取到足夠票數(shù)令金改方案能夠獲得通過(guò)，法案最終版本剔除了向銀行收取190億美元費(fèi)用的條款，而規(guī)定實(shí)施該法案所帶來(lái)的成本將從財(cái)政部不良資產(chǎn)救助計(jì)劃中提取資金支付，同時(shí)美國(guó)聯(lián)邦存款保險(xiǎn)公司(FDIC)將要求風(fēng)險(xiǎn)性更高的大型銀行支付更多費(fèi)用。兩院定稿次日，眾議院就以237票贊成和192票反對(duì)的結(jié)果通過(guò)法案。

　　勝利似乎已經(jīng)在望，但6月28日民主黨參議員羅伯特·伯德突然去世，而民主黨原本希望7月4日之前能最終通過(guò)法案從而遞交給奧巴馬簽署，金融監(jiān)管改革法案少了關(guān)鍵的一票支持票令法案命運(yùn)再添變數(shù)。在一番協(xié)商后，兩位共和黨參議員最終同意投下支持票，7月15日參議院最終以60票贊成和39票反對(duì)的結(jié)果通過(guò)了最終版本的金融監(jiān)管改革法案。

　　7月21日，美國(guó)總統(tǒng)奧巴馬簽署法案成為法律，為長(zhǎng)達(dá)一年多的立法斗爭(zhēng)畫上句號(hào)。

　　2.新法案要義

　　盡管有諸多妥協(xié)，法案仍涵蓋了金融機(jī)構(gòu)、金融市場(chǎng)、消費(fèi)者和投資者保護(hù)等眾多方面。

　　新法案宣布成立金融穩(wěn)定監(jiān)督委員會(huì)，負(fù)責(zé)監(jiān)測(cè)和處理威脅國(guó)家金融穩(wěn)定的系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)。該委員會(huì)由財(cái)政部長(zhǎng)牽頭，共有10名來(lái)自各個(gè)聯(lián)邦監(jiān)管機(jī)構(gòu)的成員。委員會(huì)有權(quán)認(rèn)定哪些金融機(jī)構(gòu)可能對(duì)市場(chǎng)產(chǎn)生系統(tǒng)性沖擊，從而在資本金和流動(dòng)性方面對(duì)這些機(jī)構(gòu)提出更加嚴(yán)格的監(jiān)管要求。

　　政府還要設(shè)立新的破產(chǎn)清算機(jī)制，由聯(lián)邦儲(chǔ)蓄保險(xiǎn)公司(FDIC)負(fù)責(zé)，如果大型金融機(jī)構(gòu)的倒閉可能破壞金融體系穩(wěn)定，則FDIC可予以接管并對(duì)其進(jìn)行分拆。美國(guó)財(cái)政部將提供接管破產(chǎn)公司所需的前期費(fèi)用，制定出相應(yīng)還款方案。監(jiān)管部門須對(duì)接管資產(chǎn)規(guī)模超過(guò)500億美元的金融機(jī)構(gòu)的相關(guān)費(fèi)用進(jìn)行評(píng)估，以便在日后收回接管過(guò)程產(chǎn)生的損失。

　　為保護(hù)消費(fèi)者免受誤導(dǎo)和欺詐，在美國(guó)聯(lián)邦儲(chǔ)備委員會(huì)下設(shè)立新的消費(fèi)者金融保護(hù)局，賦予其決策權(quán)和部分執(zhí)行權(quán)，對(duì)提供信用卡、抵押貸款和其他貸款等消費(fèi)者金融產(chǎn)品及服務(wù)的銀行和非銀行實(shí)施監(jiān)管。這一新機(jī)構(gòu)將有權(quán)對(duì)所有抵押貸款相關(guān)業(yè)務(wù)、資產(chǎn)超過(guò)100億美元的銀行和信用社、短期小額貸款公司、支票兌現(xiàn)機(jī)構(gòu)以及某些非銀行金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行檢查和執(zhí)行監(jiān)管。

　　新法案將大部分場(chǎng)外金融衍生品移入交易所和清算中心，要求商業(yè)銀行將農(nóng)產(chǎn)品、能源、多數(shù)金屬信用違約掉期(CDS)等高風(fēng)險(xiǎn)衍生品剝離到特定的子公司(銀行可保留常規(guī)的利率、外匯等衍生品)；對(duì)從事衍生品交易的公司實(shí)施特別的資本比例、保證金、交易記錄和職業(yè)操守等監(jiān)管要求。

　　另外，對(duì)銀行自營(yíng)交易以及對(duì)私募股權(quán)和對(duì)沖基金的投資作出限制。為了避免利益沖突，禁止銀行做多或做空其銷售給客戶的金融產(chǎn)品；允許銀行投資對(duì)沖基金和私募股權(quán)，但資金規(guī)模不得高于自身一級(jí)資本的3%。

　　針對(duì)信用評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)，SEC將成立專門機(jī)構(gòu)的監(jiān)管辦公室，每年提供監(jiān)管報(bào)告，對(duì)評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)要求更完全的信息披露，降低評(píng)級(jí)公司與被評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)和承銷商間的利益關(guān)聯(lián)度，允許投資者對(duì)不負(fù)責(zé)任的評(píng)級(jí)行為發(fā)起訴訟，對(duì)長(zhǎng)時(shí)間評(píng)級(jí)質(zhì)量低劣的機(jī)構(gòu)SEC有摘牌的權(quán)力。

　　為了限制金融企業(yè)過(guò)度投機(jī)，美聯(lián)儲(chǔ)將對(duì)企業(yè)高管薪酬進(jìn)行監(jiān)督，確保高管薪酬制度不會(huì)導(dǎo)致對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的過(guò)度追求。美聯(lián)儲(chǔ)將提供綱領(lǐng)性指導(dǎo)而非制定具體規(guī)則，一旦發(fā)現(xiàn)薪酬制度導(dǎo)致企業(yè)過(guò)度追求高風(fēng)險(xiǎn)業(yè)務(wù)。