袁 東

　　中央財經大學教授

    從“并購是吸收外資的必然選擇”說開去

　　宏觀經濟政策應 “一視同仁”，其最終目的必須是為了全體國民的福利保護與增進，而部門分割與利益封閉化直接影響宏觀經濟政策的選擇確定及有效性。某種程度上講，中央只是決定著宏觀經濟政策的實施執行力，地方則決定著宏觀經濟政策的方向，如果方向錯了，執行力越有效，宏觀政策對國民福利的負效用越大。

　　羅貫中《三國演義》開篇那句“合久必分，分久必合”，準確概括了中國二千多年漫長專制社會的政治格局變遷特點。高度集權的政治體制阻擋不了一次又一次改朝換代，而每次都有中央與地方關系惡化的影子。到了民國，更呈地方割據的“軍閥混戰”態勢。由此，如何處理中央與地方的關系從而保持中央對地方的絕對控制權與領導權，便沉淀為中國政治文化的一條基本理念與原則。順理成章， 1949年之后的政治和經濟體制建設與歷次改革，學界與實踐界都將精力集中在了中央與地方的關系體制上，有意無意忽略了中央政府各“部門”及相互間協調機制的建設與改進。

　　然而，改革走到今天，如何協調與掌控“內閣”各“部門”，使之形成維護與增進國民利益的合力，革除“公共利益部門化、部門利益小團體與個人化”以及“小團體與個人利益法制化”的怪狀，越來越成為急待研究并著手解決的重大問題了。

　　我在本專欄多次提到并強調，宏觀經濟政策應是“一視同仁”的公開公正的“國民經濟政策”，其最終目的必須是為全體國民的福利保護與增進服務，而部門分割與利益封閉化直接影響宏觀經濟政策的選擇確定及其有效性。某種程度上講，中央只是決定著宏觀經濟政策的實施執行力，地方則決定著宏觀經濟政策的方向，如果方向錯了，執行力越有效，宏觀政策對國民福利的負效用反而越大。

　　涉及經濟管理的中央政府部門，無論是綜合經濟管理部門，還是行業監管機構，無一不在片面強調各自的重要性。或者只看到一個方面的重要性，總強調維護與增進所負責管理的特定領域利益，阻礙公平競爭，大大降低了行業或市場發展效率。對此，有太多的事例可予佐證。

　　為什么理應早就出臺的體現公平公正原則的有關內外資企業所得稅稅法合并的法案一拖再拖，好不容易通過的法案還留有“尾巴”？為什么直接涉及民眾利益的電信、電力、郵政、能源等行業的競爭格局推進遠不如人意？為什么遲遲形成不了有力有效的環保政策？為什么金融行業的改革與效率令人擔擾？就連公司債券管理體制改革，都困難重重？這一系列問題的背后，不總有“部門”的因素嗎？

　　我想在此特別提一提“利用”或“吸收”外資的激烈爭論。最近有商務部官員公開宣稱“并購應該說也是我國吸收外商投資的一個必然選擇”。我不否認并購是吸收外資的選擇，但絕不同意“是必然選擇”。翻翻經濟史，當一國經濟增長處于快速增長軌道時，多為本土資本“走出去”并購境外資產，極少有大量外資并購本土企業；只有當一國經濟下滑之時，外資并購可能增多。而當前和今后相當一段時期，中國經濟持續高速增長是全球范圍內基本預期一致的事，處在這樣的增長與發展階段，怎么“并購是吸收外資的一個必然選擇”呢？外商到中國投資，有多種形式與渠道，并購也只是其中之一卻遠非是必需的形式。允許本土企業與資產被外商并購，理應最為慎重、最不常用。要不然，會遠離“國民經濟政策”的原則，而更多體現出“外商經濟政策”的色彩。

　　遺憾的是，我們觀察到的一些現實政策就是這種觀點指導的產物。有些官員在反駁社會各界有關外資并購會形成外商壟斷并威脅到國家產業安全的越來越強大的呼吁時，總拿以下兩點來支撐來辯解：一是，“2006年（外資）并購活動金額僅僅是47億美元，占我國實際利用外資總數的2.5%，數量有限，而在專業制造業領域只占1.7%”；二是，“監管當局”對外資并購能否形成壟斷是“非常關注的”，尤其是針對外資已經在一些行業占有較大比重而形成事實壟斷的現象，“監管層對于某種形式的壟斷采取了豁免的形式”。我認為，無論是從經濟分析還是現實情況看，這兩個理由都顯得軟弱無力。

　　觀察外資有沒有控制本土的重點核心企業與行業，并不是從其投入并購中的資金多少而言的。其實，外資已控制了部分核心重點骨干企業與行業，這連負責這一領域監管的商務部官員都承認，否則，為什么要“對于某種形式的壟斷采取了豁免的形式”呢。在這種情況下，外商投入資金越少，只能說明其并購成本小。完全可以說，2006年“吸收”的那“47億美元”的代價太大了，完全偏離了真正的市場交易價值。這當然主要是包括“部門”與地方政府在內的行政力量直接干預的結果。

　　再者，中國今天尚無《反壟斷法》，作為行政力量的“監管層”如何把握與識別哪些外資并購不涉及到產業安全？有什么權力對“某種形式的壟斷”采取“豁免權”？“某種形式”是什么樣的形式？由誰通過什么程序來界定？這“豁免權”又是如何界定并由誰賦予的呢？在這些問題都沒有明確之前，所謂“監管層”的政策也僅僅是“部門政策”而已，其隨意性以及其中的諸多弊端，或許某些外商的感嘆袒露得最清楚：中國的事說難做也難做，說好做也好做，只要將行政機構打通了，就是一路綠燈。而在這一過程中，最不確定最脆弱進而最易受損的，就是國民福利了。

　　如何防止與減少國民利益分割與部門利益膨脹，并盡量使部門政策真正體現出“國民政策”的合力呢？我認為至少有兩點是最重要的：一，在具有濃厚“中國特色”的政治文化環境中，重視中央與地方關系處理的同時，從思想意識上也應重視中央政府各部門關系的協調與治理問題，盡快打破“部門思維意識”指導下的政策確定機制，形成并不斷強化中央政府層次的“一統化”的“內閣”理念。二，從根本上形成相互約束相互監督的政治建設格局，尤其是增強“人代會”的建設及其對政府決策的監督制約力度。

　　前日本央行行長速水優講過，他在擔任日本央行行長期間，被國會質詢是家常便飯，最多一年曾達80多次。試問，我們的央行行長與部長們，一年被“人代會”“質詢”過幾次？看看每年美國總統在國會作的“國情咨詢”與財政預算報告長達多少頁，再瞧瞧我們的“國民經濟與社會發展報告”與“國家財政預算報告”又是多少內容，又能具體到何種程度，對“

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