證監會擴權之辯

　　本報記者 陳歡 實習記者 王伊娜 上海報道

　　猶如一粒石子投向平靜的湖面，沉寂已久的證監會擴權之辯再次浮出水面，到底該不該賦予證監會準司法權？作為全國統一的證券監督管理機構，證監會需要哪些監管權限？它的權力，邊界何處？

　　8月23日，全國十屆人大常委會第十七次會議上，證券法二審草案全新亮相。其中第168條作了重大修改，草案規定，證監會可以凍結或者查封有關當事人的銀行賬戶。并同時明確了證監會行使此項權利的程序：凍結或者查封當事人的銀行賬戶，應當經國務院證券監督管理機構主要負責人批準；履行檢查或者調查的人員不得少于二人，并應當出示合法證件和監督檢查、調查通知書；對不符合風險控制指標的證券公司，責令整改后，經驗收符合風險控制指標的，應當及時解除限制措施。

　　“沒牙齒的老虎”？

　　早在1998年，準司法權的問題就曾經引起過很大爭議。當年，

　　“當時就有人提出要賦予證監會凍結權，但是后來還是采取了比較保守的思路，擱置了這一爭議，所以后來證券法采用了折衷規定：如果證監會在調查中認為有必要，需向司法機關申請凍結。”一位曾參與立法的專家說。

　　此后，第168條第四項被證監會稱為“沒牙齒的老虎”。在證監會稽查局內部人士看來，向司法機關申請凍結，首先程序復雜、時間長，等手續齊備去凍結的時候，賬戶里面的資金早就被轉移了，即使最后凍結了，也起不到實際的效果。

　　這一點，成為此次證券法修改，證監會要求準司法權的最大理由。證監會提出，證券違法行為具有資金轉移快、調查取證難、社會危害大等特點，如果證監會沒有必要的強制查處手段，對有效打擊證券違法行為不利。

　　而且，由于不同的原因，券商、上市公司都是地方的，證監會的查處有時得不到充分的配合。“我大多數的工作時間都用來協調了，協調執法過程中，地方政府、最高檢、最高法和證監會的關系，整天奔走于各個機關之間。”證監會一位負責法律事務的高層人士表示。

　　從機構設置的角度看，證監會亦有為難之處。在制度設計之初，證監會被定位為正部級事業單位。根據我國《行政處罰法》第十七條的規定：法律、法規授權的具有管理公共事務職能的組織可以在法定授權范圍內實施行政處罰。所以，根據證券法第168條的規定，證監會就獲得了一點權限上的突破，是得到證券法授權的，行使行政處罰權的事業單位。此后直到2000年前后，證監會的監管權利，一直都行走在證券法的邊界內。

　　2002年3月，公安部的經濟犯罪偵查局下面，派生出了一個證券犯罪偵查局，該局和證監會稽查局合署辦公，涉及到刑事案件，需要查封、凍結當事人賬號時，由公安部證券犯罪偵查局出面。

　　這樣的制度安排不涉及到證監會權限的變動，顯得很順暢。但隨之而來了新的問題：打擊證券犯罪是證監會的一個重要監管職責，將證券犯罪偵查局設置在公安部之下，相應的權力就屬于公安部，證監會的此項職能，或多或少地被邊緣化了。

　　與此同時，隨著證券市場走熊，券商和上市公司的違規案件層出不窮，證監會在查處中強烈地感受到“武器”匱乏，沒有實際的威懾力。賦予準司法權，成為證監會越來越強烈的呼聲。

　　但是，賦予證監會準司法權的問題，遠不是這么簡單。

　　修法再起爭議

　　2003年6月證券法修改正式啟動。據記者了解，證券法修改是在證券法修改工作領導小組的領導下進行，小組由全國人大財經委部分委員和全國人大常委會法工委、國家發展和改革委員會、國務院法制辦、中國證監會、最高人民法院等單位的負責人組成。

　　據一名參加修改工作的專家介紹，此次證券法修改主要有3條線，第一條是證監會主導，通過委托上海證券交易所法律部，向券商、上市公司等征求意見，第二條是人大法工委主導，通過各地人大法工委，召集相關人士召開研討會，征求意見，第三條是一些專家學者自行發表意見。

　　對這樣的修訂班子，有人提出不同看法。中央財經大學郭峰教授在人大財經論壇上就表示：“這次證券法修改起草班子，我認為和公司法修改起草班子相比，有一個缺陷，就是法學界參加的特別少，基本上都是搞經濟學和金融學的。”

　　同是這次論壇上，中國人民大學教授趙旭東說，大概2004年初，他在人大財經委開會的時候草案比較成熟了，當時都認為在這之后不久草案就可以提交大會審議，人大財經委的官員也表示十分樂觀，但沒想到一拖就是一年多，現在都快兩年了，其中的特殊原因，最根本的有五大問題。其中之一就是要不要賦予證監會準司法權。

　　2005年4月，證券法修改草案提交第一次審議。其中第168條進行了重大修訂，賦予了證監會可以查封凍結當事人賬號司法權。由此，爭論正式浮出水面。

　　郭峰教授認為，證監會是國務院下屬的事業單位，不是全國人大的編制，也不受全國人大監督，如果把司法權賦予它，難以與非法律因素抗衡。而且，從法律程序的嚴謹性來說，證監會也不能擔負司法職能。

　　上海交通大學教授李明良對記者表示，賦予證監會準司法權，改變了我國面前的司法架構，雖然證券市場上有一些現實問題需要解決，但并沒有迫切到需要改變司法權限的劃分來解決問題的地步。而且，在我國現行的法律框架下，證監會的監管權限已經足夠，現在的關鍵問題在于，現有的監管權限證監會有沒有用好，而不在于要不要給它新的監管權限。

　　更有甚者已經考慮到：如果這次給了證監會準司法權，保監會、

　　一個折衷方案

　　在爭論中，證券法修訂草案迎來二審。二審草案中，關于證監會可以查封凍結當事人賬號的條款仍然保留，但是，新增加了嚴格的程序規定：凍結或者查封當事人的銀行賬戶，應當經國務院證券監督管理機構主要負責人批準；執行檢查或者調查的人員不得少于二人，并應當出示合法證件和監督檢查、調查通知書；對不符合風險控制指標的證券公司，責令整改后，經驗收符合風險控制指標的，應當及時解除限制措施。

　　這顯然是一個折衷的方案。現在證券市場的違規案件之多，成為了不得不給證監會準司法權的一個重要原因。

　　上海證券交易所曾作過的一份研究報告顯示，從1993年至2004年，證監會(交易所)查處的上市公司違法違規案近五百件。但即使是證監會內部人士也承認，這個數字和證券市場上實際發生的案件比起來，不過是掛一漏萬，其中存在巨大的案件“黑數”。

　　華東政法學院教授羅培新教授認為，不妨讓證監會一試。“在國外，證券法的修改是很頻繁的，因為商事活動是一個社會中發生密度最高，最活躍的活動，作為制度變革過程中的一步，可以讓證監會試試。”

　　在采訪中，幾乎所有的受訪者都認同：即使賦予證監會準司法權，也要規范其行使的范圍和程序，不經過國務院證券監督管理機構主要負責人批準，不得凍結或者查封當事人的銀行賬戶。“要凍結，必須經過證監會的主要負責人簽字，凍結錯了，允許別人告，這樣證監會就會比較慎重。”