天然氣管網開放需重視“本土資源”

　　來源：能源評論雜志 文·尹海濤

　　2014年，國家能源局和國家發展改革委分別印發《油氣管網設施公平開放監督辦法（試行）》和《天然氣基礎設施建設和運營管理辦法》，拉開了中國天然氣管網設施公平開放的大幕。2016年，涉及管輸定價、成本監審、儲氣調峰價格機制等方面的多個改革文件陸續發布，推動天然氣管網公平開放的落地實施。2017年5月中共中央、國務院印發的《關于深化石油天然氣體制改革的若干意見》提出，要進一步“改革油氣管網運營機制，提升集約輸送和公平服務能力”。

　　天然氣管網設施公平開放，是打破天然氣市場壟斷，在天然氣領域充分釋放市場作用的重要舉措。而推動天然氣管網公平開放，更好地實現通過管網開放提高管網利用效率、保障社會責任的目標，必須要重視中國的“本土資源”。“本土資源”是法學學者朱蘇力提出的概念，原意為強調法律制度變遷必須要考慮既定的制度環境。放在天然氣管網運營機制改革的語境中，“本土資源”就是中國在天然氣的市場供應上不同于西方國家的方面。

　　這些具有深刻中國烙印的“本土資源”，使中國的管網開放有著與西方國家實踐不同的邏輯。“本土資源”和天然氣供應的共性特征一道，構成了管網設施公平開放的制度約束。忽視任何一方面的制度約束，改革都可能會遇到預料之外的挑戰。

　　天然氣管網開放面臨三大“本土資源”

　　對于天然氣管網的管理，存在各國均需面對的共性問題。沒有學者會否認天然氣管網設施具有自然壟斷的特征，這個判斷的潛臺詞是天然氣管網設施最好由一家公司壟斷經營，這也是中央反復強調的“X+1+X”改革方向中“1”的含義，即中游管網輸送系統的唯一性。這個“1”不僅涵蓋國家級天然氣管網，也包括省級管網、區域性管網及城市燃氣配送管網。若在某一省市有多家天然氣公司并分別自建管網供氣，那么必然會有多網并存、重復建設、使用效率低下、總成本增加的劣勢。再者，天然氣供應通常被視為公用事業，要求其承擔一定的社會責任，即提供均等化服務，保障用氣高峰時的穩定供給和用氣安全，給予居民用氣，尤其是偏遠地區居民用氣一定的政策傾斜，讓社會性、公益性的民生基礎工作在改革中得到保障。

　　與此同時，中國天然氣管網設施公平開放改革的深化，還需要考慮三個在歷史中形成的“本土資源”。

　　其一是管道設施的投資主體多元化。目前，天然氣管網投資主體主要包括三大石油天然氣公司、部分省份（自治區、直轄市）的省內天然氣管道公司和城市燃氣企業，此外還有一些用氣大戶也會謀求自行投資修建管道。允許多元化投資，最初是為了提速管網基礎設施建設、推廣天然氣的使用。但這種局面帶來了一個問題，即在局部地區會出現網絡競爭現象，不同投資主體會去角逐那些利潤率高的供氣區域，而供氣成本高、收益率低的區域則會受到冷遇。

　　其二是中國天然氣價格體系以交叉補貼為基礎。交叉補貼主要是指工商業用氣補貼居民用氣、低成本的居民用氣（城市和平原地區）補貼高成本的居民用氣（偏遠地區和山區），是油氣公司收入從一個群體或地區向另一個群體或地區的轉移，這為公共事業履行社會責任、緩解政府補貼的財政壓力做出了貢獻。

　　其三是城市燃氣公司在特許經營權下形成的區域壟斷。特許經營權是排斥管道燃氣競爭者的制度壁壘，也是增加競爭者供氣成本的制度枷鎖，造成了特許經營范圍內燃氣供應的壟斷，具有明顯的排他性。這種壟斷不僅會抑制企業提高效率、降低成本的愿望，更會遏制多元化氣源的進入與競爭。

　　“本土資源”或影響改革成果

　　中國在天然氣供應領域的“本土資源”，給推動天然氣管網公平開放的政策落地帶來了多重挑戰。

　　在投資主體多元化格局中，局部網絡競爭會導致“挑奶皮”現象。“挑奶皮”是管制經濟學中的一個概念，指在天然氣管網投資時，只挑選最有盈利前景的項目，不承擔同類性質企業要承擔的社會責任和義務。比如中國石油的西氣東輸管線，在所經區域內與省級管網形成競爭，在浙江省和陜西省尤為突出。當前，陜西省西安秦華天然氣公司從西氣東輸二線直接買氣，從而拋開了陜西省天然氣管道公司。西安市地處關中平原，供氣成本低，體量又大，占陜西全省天然氣消費的三分之一，是最好的“奶皮”。在浙江金衢麗天然氣管道項目建設中，是否能直接接入西氣東輸二線，而不是通過省網轉輸，也是一個爭論焦點。管網公平開放之后，可以預見的是，部分用氣量很大的企業，例如鋼鐵企業，也會通過自建管線的方式和上游或者價格相對較低的中游管輸企業建立聯系，減少購氣環節。省略一個壟斷環節會降低終端價格，從市場經濟的角度出發，這無可厚非。但是這些利潤最為豐厚的市場需求流出之后，在以交叉補貼為基礎的定價機制下，會造成市場混亂，并導致公用事業的社會責任無法履行。

　　以陜西為例，作為國企的陜西天然氣股份公司，把實現“氣化陜西”和提供均等化服務作為企業自身最大的社會責任，在交叉補貼的價格體系下，履行社會責任的成本可以由“奶皮”市場的高利潤來分攤。如果這部分“奶皮”市場在管網公平開放之后流失的話，勢必要求原有的以交叉補貼為基礎的價格體系做出適當調整，否則居民用氣，尤其是山區居民用氣的價格，必須更加真實地反映成本，氣價必然會提高。高升的價格又會減少甚至擠出消費，均等化服務的目標無法實現，通過“以氣代煤”減少二氧化碳和粉塵排放的環保目標也會受到影響。

　　在特許經營權所支持的城市輸氣管網壟斷經營情況下，天然氣管網開放在提高效率、降低燃氣價格方面所能產生的實際效果，也可能會大大低于理論預期。比如福建省實施管道燃氣特許經營制度，泉州、漳州等地的工業用戶“求氣若渴”，而在當地有特許經營權的管網企業非但無法滿足這些用氣需求，還使用高成本的液化石油氣，收取數萬至數百萬的管道“開口費”，造成用戶用氣價格畸高。管網的公平開放，目前主要改革主體是國家級管網和省級管網，但如果最末端的網絡仍然存在壟斷情況，國家級管網和省級管網公平開放的效果便會大打折扣。如何打破這一局面，是改革過程中不得不正視的問題。

　　總而言之，天然氣管網公平開放勢在必行，但需要正視并思考改革所面臨的“本土資源”，只有這樣，才有可能更為穩妥地推動改革，也才能把改革引向深入。

　　（作者系上海交通大學安泰經濟與管理學院經濟系副教授、經濟系主任）

　　文章來源于《能源評論》雜志