資源枯竭轉型城市探索市政工程新模式

　　甘肅省白銀市地下綜合管廊PPP項目：

　　文章導讀： 曾經的“中國銅城”——甘肅省白銀市，作為西北地區的一座資源枯竭型城市，正在以PPP模式打造城市地下綜合管廊，并入選財政部第二批PPP示范項目。

　　（本文刊發于《中國經濟周刊》2016年第45期）

　　《中國經濟周刊》記者 曹煦︱甘肅白銀報道

　　城市地下綜合管廊是一種集約程度高、科學性較強、智能化管理的城市綜合管線工程，能較好地解決城市發展中市政道路反復開挖及城市上空線網密布的問題，不僅可以用好地下空間資源、提高城市綜合承載能力、滿足民生之需，還可帶動有效投資、增加公共產品供給、打造經濟發展新動力。

　　曾經的“中國銅城”——甘肅省白銀市，作為西北地區的一座資源枯竭型城市，正在以PPP模式打造城市地下綜合管廊，并入選財政部第二批PPP示范項目。

　　記者日前趕赴白銀，實地探訪地下管廊如何提升白銀市城市建設管理水平和綜合承載能力，以及PPP為這座西北小城注入了怎樣的建設活力。

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　　示范項目亮點

　　在技術層面創造了“五最”

　　2015年4月，經過財政部和住建部組織的競爭性評審和答辯，白銀市在全國34個申報城市中成功進入全國首批地下綜合管廊試點城市行列， 也是西北地區唯一獲此“殊榮”的城市。從2015年到2017年的三年間，白銀市每年可獲得中央財政3億元的專項資金補助。

　　入圍試點城市后，白銀市主政者鋪就了一張地下管廊的白銀藍圖：投資22.38億元，用三年時間在白銀城區7條道路建設26.5公里地下綜合管廊和兩座中央控制中心。項目建成后，地下綜合管廊將輻射中心城區及銀西新區面積40平方公里，受益人口35萬人， 占城區總人口的90%。 “地下綜合管廊建設是創新城市基礎設施建設的重要舉措，也是利國利民、造福子孫后代的好項目、大項目。” 白銀市委副書記、市長張旭晨說。

　　2015年10月，白銀市政府與山東華達建設工程有限公司（下稱“山東華達”）、中國一冶集團有限公司正式簽訂了白銀市地下綜合管廊試點項目PPP項目合同書及備忘錄，成立白銀市城市綜合管廊管理有限公司（下稱“管廊公司”），開創了全國管廊試點城市中唯一以混合所有制形式投資、建設、運營、管理項目的先河。

　　其中，白銀市政府以地下空間作價出資5556萬元，占項目公司10%股權，社會資本方以現金出資5億元，占項目公司90%股權。項目采取建設—運營—移交（BOT）的運作方式，特許經營期30年（含建設期）。根據市場平均水平測算，社會資本方投入資本金的收益率不超過8%。

　　截止到10月底，項目已完成管廊規劃建設7條路中4條管廊的建設。《中國經濟周刊》記者日前來到白銀市綜合管廊北環路項目施工現場，藍天白云下，地下管廊雛形“身姿”盡顯偉岸。進入施工現場，工人們頭戴安全帽，身穿工裝，切割木料，搬運鋼筋，澆筑水泥，操作塔吊……每一個管廊建設者都有條不紊地在工作崗位上緊張忙碌著。

　　記者沿著入口的階梯一直向下走，地下堪稱管線的世界，電力、熱力、通信、供水、燃氣等多條管線規整地排列在管廊內，整個地下空間干凈整潔，一目了然 。此外，在地下管廊中還設有專門的檢修口、投料口和監測系統，未來能夠有效解決市政管線維修之難。

　　作為西北地區唯一進入全國首批地下綜合管廊試點的城市，白銀這個甘肅小城在綜合管廊的技術層面創造了“五最”。白銀市住建局副局長王東燕告訴《中國經濟周刊》：設計理念最優，首次將高壓電力線及燃氣管線統籌納入管廊；入管廊線種類最全，納入給水、雨水、污水、再生水、熱力、燃氣、電力、通信8類管線；管廊附屬設施設計最新，附屬消防系統、通風系統、排水系統、標識系統、電氣系統、監控與報警系統六大系統；管廊斷面結構尺寸最大，銀山路斷面達到68平方米；入廊熱力管徑最大，銀山路熱力主管徑達到1.2米。

　　“全國的地下管廊試點城市我基本都去了，白銀絕對是一流的。”管廊公司董事長、山東華達董事長郭鳳泉說。

　　示范項目意義

　　對資源枯竭轉型城市來說，可規避財政風險

　　以往中國城市建設中新建、改擴建道路工程反復開挖、長期施工的現象，令廣大群眾著實煩惱，白銀也不例外。記者在走訪中了解到，當得知這一次的開挖，是要在城市地下建造一個隧道空間，從此城市將徹底告別開挖的現象時，許多市民對此項工程表示期待。白銀市民李先生說：“長痛不如短痛，如果這是最后一次挖路，我們都會理解支持，老百姓期待工程早日建成。”

　　支撐起白銀市民巨大期望的，是省市兩級政府舉全力建設白銀地下管廊的決心。據白銀市政府人士介紹，甘肅省委、省政府高度重視，書記、省長親自指導，多次過問。甘肅省財政廳主要負責人和白銀市黨政領導多次帶隊赴財政部匯報銜接，甘肅省住建廳也多次向住建部匯報有關工作。

　　在市級層面，白銀市成立了地下綜合管廊工作領導小組，制定了管廊設施建設工作方案和管理運營辦法，由各相關部門主要領導直接負責本部門的項目推進工作，形成了有效的工作聯動機制、監督機制，同時與雨污水管、生活給水管、燃氣管、電力電纜、通信電纜等相關管線單位簽訂初步的意向入廊協議，確保項目高標準建設和運營。

　　事實上，作為典型的資源枯竭轉型城市，白銀市、縣區兩級財政都屬于“吃飯財政”。

　　甘肅省統計局披露數據顯示，2015年白銀市一般公共預算收入為25.49億元，一般公共預算支出達到30.73億元。在地方財政壓力巨大的背景下，白銀地下管廊項目的PPP模式更具特殊意義。在白銀市官方看來，市政府以地下空間作價出資5556萬元，按照政府授權的主體與選定的投資人1：9的股權比例合資組建項目公司，可以規避政府財政風險。

　　對社會資本而言，地下綜合管廊的“經濟賬”無疑是他們關注的核心命題。白銀市政府在測算本項目的收益后做了具體“安排”：預計項目建成后，項目公司在獲得合理回報和支付融資本息情況下，每年資金需求量為8290萬元，為確保項目運營后產生的收益能夠還本付息，保證社會資本的投資收益，項目公司可以獲得初期入廊費和以后年度管廊租賃使用費，管廊租賃經營收益為2800萬元/年；基礎設施配套費補助1500萬元/年；政府預算資金補助4000萬元/年。“以上費用合計現金流8300萬元/年，基本能夠保障項目公司的合理收益。”

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　　白銀管廊誠信大道施工現場

　　示范項目難點

　　融資難是民企參與PPP重大挑戰

　　在白銀地下管廊項目中，由民企控股的“民企＋國企”聯合體中標，這在全國各地同類項目中并不多見。白銀市財政局副局長張太明對《中國經濟周刊》表示，民營企業有管理效率高和決策流程快的特點，依托國企雄厚實力、先進技術和高信譽度，對縮減項目建設周期、降低項目運作成本和資產負債率都作用明顯。

　　張太明稱，聯合體涵蓋了地下綜合管廊投融資、規劃設計、地下空間施工、管廊信息化等核心業務領域，充分發揮了其資源調動與項目承接能力突出的優勢，確保了方案的可實施性。

　　身兼項目公司和民營資本的法人代表，管廊公司董事長、山東華達董事長郭鳳泉今年在全國考察了多個地下管廊PPP項目，他最大的感受是政府單方面壓縮造價是普遍現象，而動輒幾個億的壓縮，卻不是所有人都承受得起。“對央企控股的PPP項目公司來說，就當賠錢買個信譽，而我們民營企業，真的承受不了。”

　　在郭鳳泉看來，融資難是民營企業參與PPP項目的另一個重大挑戰。例如，農業發展銀行甘肅省分行對項目公司融資需求的反饋是：借款主體不符合農業發展銀行政策要求，管廊項目借款主體必須白銀市城投公司才能運作，對于民營企業控股的項目公司，農業發展銀行政策上有資格準入限制。

　　“政策性銀行融資落實不到位，是造成白銀管廊試點項目融資推進緩慢的主要原因。” 甘肅省財政廳PPP管理中心主任武曉崗說，“建議國家在PPP項目融資貸款方面放寬準入門檻，加快審批流程，給綜合管廊試點項目解決融資難題。”

　　記者觀察到，與國有大型銀行對民營企業參與PPP項目的融資“高門檻”相比，城市商業銀行就顯得頗為“靈活”。旨在“服務地方、服務市民”的甘肅本地銀行——蘭州銀行，通過投資銀行部對白銀管廊項目公司資本金方面提供金融支持1億元，蘭州銀行白銀分行對作為社會資本方的山東華達發放貸款4億元，滿足PPP項目融資需求。

　　蘭州銀行投資銀行部總經理祁文新對《中國經濟周刊》表示，“發放貸款和投行資金的介入使蘭州銀行成為PPP項目施工方的債權人，貸款和投行資金聯動也可以降低銀行貸款帶來的風險，投行資金的參與也為蘭州銀行更好參與PPP項目運作提供了良好的契機。”

　　“有時感覺政府還是拿我當施工方，沒有完全當股東和投資人。” 郭鳳泉談到在項目中的幾個遭遇后無奈地表示。這似乎也是當下中國民營企業參與PPP項目的一個縮影。“不如意肯定有，但我一如既往，從來沒放棄過。” 郭鳳泉特意補充說。