【中國PPP示范項(xiàng)目巡禮】中邦園林：探尋PPP產(chǎn)融合作模式

　　文章導(dǎo)讀： 中邦園林2015年年度報(bào)告顯示，2015年度營業(yè)收入為3.80億元，較上年同期增長20.93%；凈利潤為2470.41萬元，比上年同期下降1.56%。

　　《中國經(jīng)濟(jì)周刊》 記者 宋杰 | 北京、吉林報(bào)道

　　2015年7月28日，中邦園林股份有限公司（下稱“中邦園林”，833026）正式在“新三板”成功掛牌。這是長春市第18家登陸“新三板”的企業(yè)，是吉林省園林領(lǐng)域首家登陸“新三板”的企業(yè)。同年9月25日，該公司承擔(dān)的“松原市城區(qū)園林綠化項(xiàng)目”，成為財(cái)政部PPP示范項(xiàng)目。這個(gè)項(xiàng)目開啟了松原市政府PPP模式操作項(xiàng)目的大幕，也為其他地方政府和社會(huì)資本合作進(jìn)行園林綠化項(xiàng)目提供了有利的示范作用。

　　中邦園林2015年年度報(bào)告顯示，2015年度營業(yè)收入為3.80億元，較上年同期增長20.93%；凈利潤為2470.41萬元，比上年同期下降1.56%。

　　報(bào)告稱，2015年中邦園林敏銳捕捉市場變動(dòng)信息，深度研究政策變動(dòng)，精準(zhǔn)抓住市場機(jī)遇，主動(dòng)與長春市、松原市、白山市等地方政府開展PPP項(xiàng)目合作，并成功承攬了松原市2015年城區(qū)園林綠化工程政府購買服務(wù)項(xiàng)目，長春市二道區(qū)主城區(qū)街路綠化工程投資、設(shè)計(jì)與施工一體化工程，白山市城市綠化及景觀提升項(xiàng)目一期工程等PPP項(xiàng)目，使該公司營業(yè)收入較2014年同期增長20.93%。

　　示范項(xiàng)目概況

　　總投資為5.4億元，合作期10年

　　松原市城區(qū)園林綠化項(xiàng)目位于松原市中心城區(qū)，采用PPP模式運(yùn)作，政府向社會(huì)資本購買松原綠化服務(wù)，合作期10年。項(xiàng)目總投資為5.4億元，施工期建設(shè)費(fèi)用約3億元，總建設(shè)面積62.05萬平方米，主要合作內(nèi)容包括14條街路綠化工程、扶余公園、一江兩岸建設(shè)工程、新城廣場及沿江景觀改造工程、松原市伯都訥南街、青年大街、松花江大橋南北環(huán)島南環(huán)島亮化等工程的投資、建設(shè)、運(yùn)營和維護(hù)。

　　項(xiàng)目建設(shè)期兩年，2015年開工建設(shè)，計(jì)劃今年年底全部竣工。項(xiàng)目全部建成后城區(qū)的綠地率可由38.72%增加到40%以上，基本完成了規(guī)劃綱要中綠地建設(shè)的目標(biāo)。同時(shí)將大大提升松原市的土地價(jià)值，為創(chuàng)造良好的人居環(huán)境和投資環(huán)境提供強(qiáng)有力的支撐。目前項(xiàng)目進(jìn)展順利，2016年6月已完成投資近2億元，各項(xiàng)工作正在有序進(jìn)行。

　　松原市城區(qū)園林綠化項(xiàng)目

　　據(jù)中邦園林經(jīng)營總監(jiān)溫娜介紹，2014年底，松原市城區(qū)內(nèi)道路的新建及改造已經(jīng)基本完成，新建及改造的綠地尚未進(jìn)行，新建設(shè)及重新規(guī)劃的公園及環(huán)島內(nèi)沒有綠化，沿江9000多米的兩側(cè)岸線護(hù)坡沒有綠化，堤岸的安全石柱年久失修，外觀破損程度較大，嚴(yán)重影響松原市的形象及松原市人民的出行。但局限于財(cái)力和產(chǎn)業(yè)的特殊性，在傳統(tǒng)模式下，目前和未來的很長時(shí)間里，松原市政府無法同時(shí)建設(shè)整個(gè)松原市的街路綠化和公園工程。

　　示范項(xiàng)目背景

　　當(dāng)?shù)卣撟C通過PPP模式實(shí)施，社會(huì)資本積極參與

　　2014年以來，國務(wù)院相關(guān)部委先后出臺(tái)了20余個(gè)文件用以支持和規(guī)范政府和社會(huì)資本合作模式在公共領(lǐng)域?qū)嵤?015年4月，松原市財(cái)政局成立PPP工作領(lǐng)導(dǎo)小組，負(fù)責(zé)貫徹落實(shí)國家、省關(guān)于政府和社會(huì)資本合作各項(xiàng)政策；牽頭推進(jìn)松原市政府與社會(huì)資本合作各項(xiàng)工作，特別是松原市城區(qū)園林綠化項(xiàng)目，市委、市政府及PPP工作領(lǐng)導(dǎo)小組給予了充分重視和支持。

　　黨的十八屆五中全會(huì)審議通過了《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十三個(gè)五年規(guī)劃的建議》，首次將美麗中國寫入五年規(guī)劃，顯示出國家層面對(duì)于生態(tài)環(huán)境的重視。在此背景下，松原市PPP工作領(lǐng)導(dǎo)小組根據(jù)向公用事業(yè)局、交通、住建、環(huán)保等行業(yè)主管部門征集潛在政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目的過程中，從公用事業(yè)局確定了本項(xiàng)目可以作為備選項(xiàng)目通過PPP模式實(shí)施，并將本項(xiàng)目列入年度開發(fā)計(jì)劃。

　　2015年5月中旬，松原市園林管理中心（項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)）向PPP領(lǐng)導(dǎo)小組提交項(xiàng)目可行性研究報(bào)告及初步實(shí)施方案。PPP領(lǐng)導(dǎo)小組會(huì)同相關(guān)部門及專家展開物有所值評(píng)價(jià)工作，參評(píng)專家認(rèn)為該項(xiàng)目采用PPP模式，一是可以減輕財(cái)政壓力，吸引社會(huì)資本和金融資本，加快城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，有效控制地方債務(wù)規(guī)模；二是通過引進(jìn)具有先進(jìn)建設(shè)及運(yùn)營管理經(jīng)驗(yàn)的社會(huì)資本方合作達(dá)到節(jié)約項(xiàng)目成本，提高項(xiàng)目運(yùn)營效率的目的；三是與傳統(tǒng)模式相比，有效化解了政府的風(fēng)險(xiǎn)，將項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)在政府和社會(huì)資本間合理分配。

　　2015年6月，松原市PPP領(lǐng)導(dǎo)小組組織相關(guān)方面的專家，對(duì)松原市城區(qū)園林綠化項(xiàng)目進(jìn)行了財(cái)政承受能力論證工作。在論證工作中，參評(píng)人員對(duì)項(xiàng)目申報(bào)初步實(shí)施方案及項(xiàng)目可行性方案報(bào)告等進(jìn)行認(rèn)真審核，科學(xué)識(shí)別政府支出責(zé)任，認(rèn)為該項(xiàng)目屬于政府付費(fèi)項(xiàng)目，通過PPP模式實(shí)施，合作期10年，綜合全市其他PPP項(xiàng)目的支出責(zé)任，符合“每一年度全部PPP項(xiàng)目需要從預(yù)算中安排的支出責(zé)任，占一般公共預(yù)算支出比例不超過10%”的要求。參評(píng)專家一致認(rèn)為該項(xiàng)目通過財(cái)政承受能力論證。

　　松原市園林管理中心在實(shí)施方案獲得市政府的批復(fù)后，確定本項(xiàng)目可以通過公開招投標(biāo)方式確定社會(huì)資本，在招標(biāo)的過程中，社會(huì)資本對(duì)本項(xiàng)目熱情很高，共有5家社會(huì)資本參與投標(biāo)，經(jīng)過綜合比選社會(huì)資本的投資能力、施工、運(yùn)營維護(hù)能力及專業(yè)技術(shù)人員配備等方面最終確定中邦園林作為本項(xiàng)目的投資、建設(shè)、運(yùn)營養(yǎng)護(hù)中標(biāo)社會(huì)資本。

　　中標(biāo)后，松原市園林管理中心與中邦園林簽訂了PPP項(xiàng)目合作協(xié)議，并對(duì)項(xiàng)目的建設(shè)和運(yùn)用維護(hù)質(zhì)量制定了嚴(yán)格的績效考核標(biāo)準(zhǔn)和付費(fèi)機(jī)制。

　　示范項(xiàng)目難點(diǎn)

　　融資與法律是民營資本介入PPP兩大瓶頸

　　項(xiàng)目在操作時(shí)，國內(nèi)沒有成功經(jīng)驗(yàn)可以借鑒。中邦園林根據(jù)項(xiàng)目本身特點(diǎn)，聘請咨詢機(jī)構(gòu)、法務(wù)團(tuán)隊(duì)認(rèn)真研讀國家PPP相關(guān)政策，并針對(duì)該項(xiàng)目成立專題小組，由專人負(fù)責(zé)研究模式、投融資、運(yùn)營考核等相關(guān)程序，確保項(xiàng)目依法、準(zhǔn)確、有序地實(shí)施。對(duì)項(xiàng)目實(shí)施過程中可能出現(xiàn)的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行了識(shí)別和分配，并在PPP項(xiàng)目協(xié)議中明確，政府政策類風(fēng)險(xiǎn)由項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)（松原市園林管理中心）來承擔(dān)；融資、建設(shè)、運(yùn)營維護(hù)風(fēng)險(xiǎn)由公司來承擔(dān)。

　　溫娜告訴《中國經(jīng)濟(jì)周刊》記者，他們與金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行了廣泛接觸，積極探索多種融資途徑，最終選定光大銀行長春分行為項(xiàng)目貸款方，成功獲得融資。“民營企業(yè)融資是難點(diǎn)，不像央企有那么多銀行會(huì)主動(dòng)來找你，四大行我們都找過，最后找到光大銀行才解決。”

　　記者了解到，中邦園林的具體做法是：社會(huì)資本方出資項(xiàng)目總投資的20%~30%作為項(xiàng)目資本金，金融機(jī)構(gòu)匹配70%~80%的項(xiàng)目貸款，經(jīng)測算項(xiàng)目的融資金額確定為2億元；在融資期限方面，根據(jù)本項(xiàng)目采用政府付費(fèi)的特點(diǎn)，為了滿足貸款償還的剛性需求，貸款期限在8~10年還款壓力最小，經(jīng)過和金融機(jī)構(gòu)的談判，最終確定本項(xiàng)目的貸款期限為8+1年（8年還款期，1年寬限期）；在風(fēng)險(xiǎn)控制方面，考慮到松原市人大已出具將付費(fèi)納入財(cái)政預(yù)算的決議，且本項(xiàng)目嘗試了依托項(xiàng)目PPP合同項(xiàng)下未來的收益權(quán)利進(jìn)行質(zhì)押，從而保障了項(xiàng)目融資的成功。

　　記者在采訪中了解到，此PPP項(xiàng)目在采購過程中還遇到了法律“困惑”。近兩年國家對(duì)PPP模式越來越重視及相關(guān)政策及法律法規(guī)相繼出臺(tái)，PPP項(xiàng)目的操作越來越成熟，隨著松原市城區(qū)園林綠化PPP項(xiàng)目的操作深入，在投標(biāo)過程中又遇到了新的法律問題。

　　在松原PPP項(xiàng)目采購中，涉及到兩次政府招標(biāo)過程，一次是確定PPP項(xiàng)目社會(huì)資本方的招標(biāo)程序，一次是在符合法定條件下必須進(jìn)行招標(biāo)確定的項(xiàng)目施工單位的招標(biāo)程序。但這給PPP項(xiàng)目實(shí)踐操作在時(shí)間上、程序上帶來了很大的工作量，而實(shí)際上中標(biāo)的社會(huì)資本——中邦園林的資質(zhì)和建設(shè)運(yùn)營能力能夠自行進(jìn)行項(xiàng)目建設(shè)。而且，《招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》第九條規(guī)定：“除《招標(biāo)投標(biāo)法》第六十六條規(guī)定的可以不進(jìn)行招標(biāo)的特殊情況外，有下列情形之一的，可以不進(jìn)行招標(biāo)：……(三)已通過招標(biāo)方式選定的特許經(jīng)營項(xiàng)目投資人依法能夠自行建設(shè)、生產(chǎn)或者提供。”此外，PPP項(xiàng)目是否屬于或包含特許經(jīng)營項(xiàng)目或包含在相關(guān)文件中也沒有明確說明。為此，松原市政府及PPP領(lǐng)導(dǎo)小組咨詢了大量的相關(guān)法務(wù)團(tuán)隊(duì)及咨詢團(tuán)隊(duì)，最終才確定了松原的招標(biāo)方式。

　　從松原綠化PPP項(xiàng)目的操作過程可以發(fā)現(xiàn)，雖然遇到了很多困難和困惑，但經(jīng)過政府、咨詢機(jī)構(gòu)、法務(wù)團(tuán)隊(duì)、社會(huì)資本的多方努力，現(xiàn)在項(xiàng)目已經(jīng)進(jìn)入良性循環(huán)階段，并將于今年8月份進(jìn)入運(yùn)營績效考核期，這對(duì)政府和社會(huì)資本來講，都進(jìn)入到了一個(gè)新的實(shí)施層面，對(duì)雙方來講也將迎來新的考驗(yàn)。