鹽改方案起草人獨家解讀：鹽改的市場化與四大目標

　　編者按

　　日前，國務院公布《國務院關于印發鹽業體制改革方案的通知》（國發〔2016〕25號），業界期盼的鹽業改革終破冰。作為目前我國極個別仍保持專營體制、按計劃統購統銷的領域，食鹽行業能否徹底實現從“計劃經濟”向“市場經濟”的巨大轉型？鹽業價格放開后，有關部門、經銷商、鹽業公司、消費者等能否實現多方共贏？敬請關注本期鹽業改革專題報道。

　　本報記者 張旭 北京報道

　　導讀

　　這次“鹽改”的核心，是“在堅持食鹽專營制度基礎上”，推進鹽行業市場化發展，實現鹽業資源有效配置。

　　鹽業改革經歷7輪方案后終于落定，圍繞這次鹽業改革的博弈也都呈現出來。

　　《鹽業體制改革方案》指出：“堅持食鹽專營制度基礎上推進供給側結構性改革。”這次“鹽改”的核心是“在堅持食鹽專營制度基礎上”，推進鹽行業市場化發展，實現鹽業資源有效配置。

　　參與此次鹽業改革方案制定的專家、北京大學教授章政接受21世紀經濟報道記者采訪時表示，此次鹽業改革方案出臺，鹽業改革逐漸朝市場化方向走。

　　一直在推動鹽業反壟斷的律師鄒佳萊告訴21世紀經濟報道記者，相對以往專營制度，改革跨出了一步，主要是把食鹽生產企業解放出來了，原來是一直被束縛。不過，“此次鹽改仍不徹底”。

　　事實上，鹽業改革整個改革的思路是從供給側改革的角度出發，用市場的力量，解決食鹽行業現存的結構性矛盾——“供大于求”、供給不能很好滿足市場“多元化”消費需求等問題。

　　此次改革，專營制度未變，但是食鹽定價放開，外界擔心未來食鹽繼續漲價而難以獲得改革的實惠。

　　鹽業改革目的

　　鹽業改革的提出已經有10年多了，從1996年開始，國家推動鹽業改革，至今醞釀出臺7套方案，隨著第七套方案公布實施，終于邁出市場化的第一步。

　　根據國務院此次推動食鹽業改革的指導思想，此次鹽業改革是以確保食鹽質量安全和供應安全為核心，在堅持食鹽專營制度基礎上推進供給側結構性改革，堅持依法治鹽，創新管理方式，嚴格市場監管，建立公平競爭、監管到位的市場環境。

　　章政表示，鹽業改革必須推進，是因為目前鹽業體制存在三方面問題。第一個是效率不高，整個產業，資源的配置活力沒有釋放出來，從生產企業來講，優質優價沒有體現出來。 第二個是利益不均，表現為產地與銷地之間的關系，行業內部利益需要進一步調整。第三個是活力不夠，沒有競爭機制，行業地區之間封閉，市場割裂。

　　而這次改革要改的問題，就是怎么來提高效率，怎么樣來協調利益，怎么樣來增強活力。

　　章政表示，這次鹽業改革的目標有4個：首先是為了更好的確保國家食鹽供給的安全。無論如何改，這都是一個大的前提。第二是怎樣來釋放市場的活力。因為鹽業體制，經過專營之后，很多活力可能沒有得到更好的釋放。第三是確保國家鹽資源的安全和有效配置。第四是加強和完善來確保老少邊窮地區的碘缺乏病的防范。

　　鹽業改革外界呼聲最高的是改變現有的鹽業專營制度，從壟斷走向市場化。但是方案中鹽業專營沒有改變，與外界的預期有一定差距。

　　鹽改方案第二條就明確指出：“強化食鹽專業化監管，完善食鹽專營制度”。

　　“改革過程中最大的一個難點在于食鹽的品質安全。如果完全放開，一步到位，從食品安全來講肯定是有隱患的。”章政如是說。

　　在鹽業行業看來，包括工業鹽在內，每年鹽產量在9000萬噸，但食鹽消費量約1050萬噸，另外8000萬噸是工業用鹽，如果提取鈉的成分后，剩下的廢渣含有大量的重金屬，可能會非法流入市場冒充食鹽，存在巨大隱患。

　　“如果做成小包裝流入到市場，食品安全就會出現很大問題。”章政表示，對這個問題首先由一個機構或單位來負責。

　　繼續專營與價格市場化

　　食鹽專營壟斷經由“食鹽加碘”得以強化。1994年國務院頒布強制推行食鹽加碘政策，奠定食鹽專營雛形。1996年5月，國務院正式發布《食鹽專營辦法》，確立鹽業專營壟斷制度。

　　鹽業改革始于2001年，但是由于種種干擾，持續了15年，國家相關部委先后制定了6套方案。根據梳理可知，有原經貿委鹽辦制定的方案、發改委鹽辦制定的方案、國家審計署提出的方案、發改委經濟體制與管理研究所提出的方案、發改委經貿流通司提出的方案，以及發改委與工信部聯合制定的方案。

　　國務院本次鹽改公布的為2014年制定的第七個方案。鄒佳萊表示，相對于外界市場化的預期，本次方案專營制度不變，改革并不徹底。

　　鹽改方案明確指出：繼續強化食鹽專業化監管，完善食鹽專營制度。在食鹽生產上，完善食鹽定點生產制度，不再核準新增食鹽定點生產企業，確保企業數量只減不增。在食鹽批發銷售上，堅持批發專營制度，不再核準新增食鹽批發企業，非食鹽批發經營企業不得從事食鹽批發。在食鹽監管上，保持現有專業化食鹽監管體制不變，繼續專營。

　　專營不變，改革的是放開統一定價，價格市場化。此次改革放開食鹽出廠、批發和零售價格，由企業根據生產經營成本、食鹽品質、市場供求狀況等因素自主確定。

　　章政表示：這是保留以前鹽業專營制度有效的方面，但是會逐步放開，市場解讀和鹽業行業的解讀是不一樣的，市場的解讀相對簡單，鹽業行業的解讀是他們還沒有完全到位，需要一段時間，進行市場化。

　　“市場化以后，食鹽管理體制面臨如何建的問題。”章政表示，以往鹽業是由單一的鹽業公司（鹽政部門）管理，現在改為多地區、各部門參與，以行業為主導的管理模式，管理更嚴了。

　　鹽價市場化，外界擔心鹽改會導致鹽價上漲。

　　章政表示，鹽改對市場的影響可能有幾個方面：一個是鹽價將來可能會有波動，因為不同質量、不同價格，不同品種，價格會變化，市場會有些波動，可能會出現跟我們的蔬菜、肉等一樣，不夠的時候，價格上漲。

　　但他預測，短期內競爭非常激烈，價格只會往下走，因為大家都在搶市場，降價搶地盤銷售，這樣一來搞不好有些企業就會被兼并重組了。

　　各方博弈的結果

　　經過10多年的觀察，鄒佳萊總結出一套規律，每到鹽改方案上報國家發改委部委辦公會討論，或者由發改委上報國務院的時候，各地就會巧合爆發出“假鹽”事件。

　　2015年6月份，第七套鹽業改革方案上發改委部委會議討論時，廣西北海被曝出假鹽，查到2萬噸“假鹽”，這家被查的企業聘請鄒佳萊擔任律師打官司。

　　鄒佳萊指出，這是食鹽行業阻擾鹽業改革的“雕蟲小技”，個別利益集團不肯放棄既得利益。

　　有關本次鹽改方案出臺，信息靈通的鄒佳萊表示，發改委鹽改方案最初沒有“對生產企業放權”，工信部提出食鹽改革方案的核心內容之一，就是將食鹽定點生產企業解放出來，實現上游生產與下游批發的行業內競爭。

　　對于“解放生產企業”，發改委認為比較好，把食鹽生產企業解放出來，涉及不到食品安全問題，生產企業銷售的與鹽業公司銷售的沒有區別。

　　鄒佳萊表示，而在企業改制上，這塊歸國資委管，發改委征求各方意見，國資委的意見是國企都要改革。

　　國企改革，最重要的就是混合所有制改革，以國有資本為主，國有控股，引進社會資本。而推動鹽業混合所有制改革，引進社會資本，國資委也就完成了混改的任務。

　　國資委的改革意見是，一是在食鹽專營的基礎上，推動混改；二是要求生產企業與經營企業互為參股。不過，鄒佳萊表示，股權改革時間比較長，文件里沒有具體時間要求。

　　而對于社會資本的進入，鹽業行業十分警惕。

　　章政表示，其實目前已經有相當部分社會資本進入鹽業了。社會企業進入他們的目的是什么？有些是參與這個行業，有些是目的不純，進來目的就是為控制。此外章政還建議，那些沒有從事過鹽業資源經營的企業不能進來，因為其進來后只是把食鹽作為盈利手段。