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　　面對空中交通的擁堵，是應(yīng)該讓航空公司在市場競爭中自然調(diào)整資源配置，還是繼續(xù)用行政管理之手強行調(diào)控？

　　★ 文/陳曉舒

　　8月6日，備受矚目的“京滬空中快線”處女航顯得相當(dāng)不順，受當(dāng)日北京雷雨影響，18個航班延誤，2個航班被迫取消。正準(zhǔn)備第二天從上海到北京出差的曾恬看到這則消息便痛下決心投奔了“鐵老大”。

　　曾恬告訴記者：“我詢問了8月7日上海到北京的航班，幾乎都是全價票。又那么容易誤點，還是坐火車保險。”這條平均半個小時一個航班的“空中巴士”從運營之日起就經(jīng)歷價格聯(lián)盟嫌疑、航班延誤風(fēng)波，飽受詬病。

　　幸運的是，這條占整個民航旅客運輸量2.98%的黃金航線，由于其一直以來較高的上座率，避免了8月15日民航總局調(diào)減航班的“劫難”。

　　空中“限行”

　　據(jù)中國民航總局官方網(wǎng)站披露，從8月15日起，調(diào)減首都國際機場每日高峰時段的國內(nèi)航班，第一批調(diào)減48個航班，調(diào)整時間大約為半個月。其中國航、東航、南航各10班，海航8班，上航、山航、深航、廈航、川航各1班。

　　對此，民航總局的解釋是：“為抑制航空運輸發(fā)展過快的趨勢。”據(jù)統(tǒng)計，目前首都機場日航班起降為1150架次，相當(dāng)于平均每一分鐘就有1架飛機起降。2006年首都機場的旅客吞吐量4865萬人次，位列全球機場旅客吞吐量前十。2007年預(yù)計服務(wù)旅客5500萬人次，2008年將服務(wù)6600萬人次。

　　在3號航站樓尚未投入使用之前，首都機場設(shè)計的年旅客吞吐量僅為3500萬。面對2007年上半年已達(dá)的2600萬人次客流量，首都機場已經(jīng)瀕臨超容量運轉(zhuǎn)的境地。

　　為此，民航總局制定的目標(biāo)是：今年10月底之前將首都機場航班總量調(diào)減為1050架次/日，小時高峰58架次；11月至2008年3月底調(diào)減為1000架次/日，小時高峰55架次。

　　盡管從8月15日至10月27日，僅三大航空公司往來北京的航班就將調(diào)減336個。然而，大多航空公司仍然選擇“忍氣吞聲”，國航一位負(fù)責(zé)人告訴記者：“調(diào)減不僅會提高航班上座率，同時也利于保障高峰時段的航班準(zhǔn)點率，避免航班延誤。”

　　而早在8月2日，民航總局對7月31日首都機場4個延誤接近或者超過10個小時的航班(CA1295、CA4172、MU5458、CA984)進(jìn)行了制裁。東航、國航各一個航班因受到兩次黃牌警告被取消航班經(jīng)營權(quán)。

　　對于此次調(diào)減，業(yè)內(nèi)人士分析說，80%以上的航班延誤是由于天氣、空管等不可抗力造成，僅有不到20%是航空公司自身原因造成。因此民航總局此次“發(fā)威”是醉翁之意不在酒，真正的原因可能是中國的天空已經(jīng)開始擁堵。

　　行政手段破題？

　　申銀萬國航空分析師朱安平對本刊分析，民航總局調(diào)減航班的舉措是由于國內(nèi)民航業(yè)正處于競爭激烈、迅速發(fā)展的過程，地面及空域資源運行已經(jīng)逐漸飽和，航空業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)落后制約民航業(yè)繼續(xù)發(fā)展。

　　民航總局相關(guān)負(fù)責(zé)人也不得不承認(rèn)，近年來，我國航空運輸保持16%以上的年均增長。今年以來，航空運輸總周轉(zhuǎn)量累計更是同比增長19.6%，達(dá)到近年來的最高水平。伴隨著行業(yè)的快速發(fā)展，專業(yè)技術(shù)人員、空域資源和機場保障能力不足等問題卻日益凸顯。

　　因此，中國民航總局發(fā)出了另兩道“金牌”：在2010年之前暫停受理設(shè)立新航空公司的申請，對設(shè)立新航空公司增加更加嚴(yán)格的審批條件。同時，明確7項嚴(yán)格的監(jiān)管條件，嚴(yán)控航空公司運力增長。

　　然而，現(xiàn)時的情況卻是，隨著航空總量的擴(kuò)大和航空需求的增長，中國民航業(yè)逐年加速飛機引進(jìn)以保障其需求：2004年凈增90架、2005年凈增109架，2006年凈增135架。中國商務(wù)部部長薄熙來曾經(jīng)表示：“到2010年，中國航空市場預(yù)計還需要500架飛機；到2020年，還需要2000多架。”飛機制造商美國波音公司總裁更是預(yù)計，中國在20年內(nèi)，需要3000架飛機。

　　據(jù)此，安信證券航空分析師鄧紅梅認(rèn)為，在民航需求快速增長的背景下，民航總局嚴(yán)控航空公司運力增長，是明顯有悖市場規(guī)律的供給調(diào)控措施。

　　法新社報道，中國民航管理部門最近出臺了一系列措施給空運發(fā)展降溫，但并未解決問題的根本——在有限的空域中有太多的飛機。如何保障在有限的空域中，飛機能夠安全的飛行，這的確是對中國空中管理系統(tǒng)的一次考驗。

　　空管革命

　　這一次，民航總局從技術(shù)角度，針對解決空域資源的不足，減少因流量控制造成的航班延誤，制定了解決方案。方案確定了我國新的飛行高度層配備標(biāo)準(zhǔn)：在現(xiàn)行8400米以下飛行高度層實行300米垂直間隔、8400米以上飛行高度層實行600米垂直間隔的基礎(chǔ)上，縮小8400米至12500米高度范圍內(nèi)飛行高度層垂直間隔。

　　這也就意味著，從今年11月22日起，8400米至12500米高度范圍內(nèi)的飛行高度層將由7層增加至13層，通過增加空中道路的層數(shù)來增加空中交通的流量，空域資源將增加近一倍。 在歐洲，實施這種縮小垂直間隔的初期就收到了顯著的效果，整個空域的流量增加了20%左右。而且，縮小垂直間隔后，小于500海里的短途航班燃油效率可提高0.7%，中長航線的航班可提高1%。

　　當(dāng)然，除了在空管技術(shù)上的改進(jìn)，現(xiàn)階段，中國比歐美國家還要多走的一段坡路便是空管制度的改革。

　　根據(jù)民航總局空管局的數(shù)據(jù)顯示，在航空公司不正常航班中，由于空管原因(流量控制和航空保障)導(dǎo)致的比例在15%～20%左右。因此，民航空管系統(tǒng)開始從制度上解決空管效率不高的問題，空管體制改革從今年5月開始，預(yù)計9月份之前完成。

　　據(jù)了解，此次改革的基本思路是“政事分開、運行一體化”，即民航總局空管局、地區(qū)空管局的空管行業(yè)管理職能與運行職能實行分離。行業(yè)職能交由總局和地區(qū)管理局行使；總局空管局和地區(qū)空管局行使業(yè)務(wù)管理與運行職能，實行垂直管理、一體化運行。

　　7月9日，民航空管體制改革試點工作在中南地區(qū)率先完成；7月26日，西南地區(qū)成為繼中南地區(qū)之后第二個完成民航空管體制改革的地區(qū)；8月9日，民航西北地區(qū)空管體制改革也順利完成；8月16日，民航東北空管局揭牌，成為第四個完成空管改革的地區(qū)。

　　中國式改革

　　從世界各國的航空業(yè)發(fā)展歷程中可以證明，放松管制是產(chǎn)業(yè)發(fā)展的必然取向，也能使消費者受益。統(tǒng)計顯示，由于取消管制，在20世紀(jì)80年代航空業(yè)為乘客節(jié)約了1000億美元的票價，每年為社會帶來200億美元凈收益。

　　而在中國，2002年10月11日，中國民航六大集團(tuán)掛牌成立，與中國民航總局脫鉤。宣告了中國自2002年起實施的第三次民航體制改革。這項改革涉及1500多億元資產(chǎn)、8萬多人的變動。

　　最終以中國國際航空公司、中國東方航空公司、中國南方航空公司為基礎(chǔ)組建的三大航空運輸集團(tuán)，其資產(chǎn)總和占據(jù)中國民航總資產(chǎn)的80%，開始了民航業(yè)“三頭壟斷”的歷史。

　　接下來的兩年中，民航總局又將除北京首都國際機場、西藏拉薩機場外的90個民用機場的管理權(quán)、相關(guān)資產(chǎn)、負(fù)債和人員一并劃轉(zhuǎn)所在省(區(qū)、市)管理。機場下放后，以省(區(qū)、市)為單位組建機場管理公司，實行企業(yè)化經(jīng)營。這場改革涉及約400億元資產(chǎn)和近5萬名人員的變動。

　　至此，民航三級行政管理體系已轉(zhuǎn)變?yōu)閮杉壒芾怼Ｖ袊�民航總局向結(jié)束集裁判員和運動員于一身的時代又近了一步。2002年的改革，成為中國民航業(yè)市場化真正的開始。

　　但現(xiàn)在，又一場改革的腳步在臨近。面對空中交通的擁堵，是應(yīng)該讓航空公司在市場競爭中自然調(diào)整資源配置，還是繼續(xù)用行政管理之手強行調(diào)控？