國際成品油價格改革的重要經驗包括：將油價改革與調整經濟結構、提高企業競爭力相結合；不刻意追求在低油價時啟動油價改革；將汽柴油區別對待；實行價稅分離；加強政府監管；運用稅收調控油價等。這些經驗對我們探索價稅分離、價格市場化的改革新思路有重要啟示。

　　國務院發展研究中心企業研究所“推進成品油價格改革研究”課題組

　　政府在油價改革上的兩大顧慮是，擔心油價放開導致經濟增長放慢，影響經濟穩定；擔心社會承受力弱，影響社會穩定。國際上有一些重要經驗，有助于我們認清油價改革的規律。

　　一、全球

成品油價格改革的重要經驗

　　(一)市場化是全球成品油定價的主流模式和趨勢

　　目前全球多數國家都實行市場化的油價機制，成品油由政府定價的國家越來越少。歐美發達國家的成品油價格早就由市場形成。美國從1979年開始廢除了第一次石油危機時采用的政府價格管制政策，重新采用市場定價機制。歐洲主要國家也都在20世紀80年代基本實現了成品油價格市場化。亞洲國家成品油價格市場化改革雖較晚，但改革時間較集中，參與的國家和地區逐漸增多。日本、韓國、我國臺灣地區已平穩過渡到了市場定價時代，印度、越南、馬來西亞等國正在積極探索適合本國的市場化改革道路。

　　(二)�犉�油、柴油區別對待

　　汽油與柴油的消費主體不同，汽油主要用于轎車消費，柴油主要用于交通、倉儲和農業。各國對汽油和柴油實行差別化的稅收政策，對汽油征的稅收普遍高于柴油。從全球看，汽油稅負一般是柴油稅負的1.2～1.8倍。日本的汽油稅收占日本石油諸稅收入的64%，單位汽油的稅負約是柴油的1.7倍。韓國對汽油和柴油征收不同的交通稅，汽油為455韓元／升，柴油為85韓元／升。歐洲是現代先進柴油技術的發祥地，多數國家采取了汽、柴油稅收差別政策，使柴油比汽油便宜8%～28%。

　　(三)�犝�府主要用稅收而非直接定價方式調控油品生產和消費

　　各國成品油終端零售價格由不含稅的市場基本價格和政府稅收兩部分構成。各國成品油不含稅價格相差不多，但成品油終端零售價格卻差別很大，主要是因為稅種、稅率不同。以汽油為例，西方各國不含稅價基本在0.6～0.7美元／升之間，而零售價格有的卻相差兩倍多。如汽油中稅收占總價的比例，2006年美國約是14%，英國是65%，德國是63%，日本是43%，韓國是58%。由于稅收不同，各國也形成了兩種不同的耗能、耗油模式。西歐、日本等國石油稅收比美、加等國高1～4倍，而人均油耗卻比美、加少一半。這表明，稅收工具可以對油價和油品生產與消費起到很大的調控作用。實踐也證明，運用稅收工具而不是政府直接定價是政府調控油品生產與消費最有效的辦法。

　　(四)  油價改革與調整經濟結構、提高企業競爭力有機結合

　　日本是石油資源貧乏的國家，國內生產原油比率僅占總供應量的0.3%。兩次石油危機對日本經濟產生了重要影響，出現如供應中斷、油價狂亂、石油企業利潤倒掛、制造企業成本增加、政府財政赤字擴大等問題。為應對高油價以及未來可能的石油危機，日本政府一方面逐步放松石油管制，確保油價壓力能有序、順暢地向企業和消費者轉移，使油價成為逼迫企業進行技術升級、開展節能降耗、增強消費者節約意識的基本經濟機制；另一方面，則下決心調整國內產業結構，抑制和淘汰高耗能產業，制定苛刻的節能和環保標準，引導和逼迫企業降低能耗。結果，日本由于很巧妙地將油價改革與調整經濟結構、提高企業競爭力有機結合起來，日本經濟不僅沒有被石油危機沖垮，反而以此為契機，促進了國內產業升級，培育出了如豐田汽車、東芝電子等極為注重節能環保、有全球競爭力的大公司，日本也成為世界上最注重節能的國家之一。

　　(五)�犛蛢r改革并非只能在低油價時才能進行

　　國際經驗證明，時機對油價改革很重要，但更關鍵的是改革方案是否合理可行以及推進改革的決心。美國是在油價高位波動時期啟動市場化改革的成功典型。第二次石油危機期間，全球油價高漲，消費者對政府怨聲載道，但為解決政府管制造成的價格失真、供需失調、石油企業競爭力不強等問題，美國政府下決心從1979年開始分階段解除石油價格管制，用不到3年時間實現了油價的市場化。1994年到2002年間是

國際油價相對低位穩定期，亞洲周邊的韓、日、印度等國紛紛進行油價改革，其中韓、日的改革取得了成功，印度則幾經反復，改革走了回頭路。韓國從1994年啟動油價改革，到1997年基本實現市場定價。日本從1997年逐步放寬價格管制，到2002年基本實現市場定價。改革期間，韓、日兩國都經歷了嚴重的金融危機，但油價改革堅持下來，并最終完成市場化。印度1994年開始討論放寬油價管制，2002年宣布油價改革，汽、柴油價格由企業制定，煤油、天然氣價格繼續由政府控制，同時財政提供補貼。2003年后，由于國際油價一路上漲，政府背上巨額補貼包袱，消費者對改革日益不滿，2006年初印度政府又收回了石油定價權。

　　(六)�犛蛢r改革的短期沖擊可以控制，也可接受

　　油價是經濟和社會的神經，操作不好會導致通貨膨脹、經濟增長放緩、社會不穩定，各國對油價改革都極為重視。日、韓兩國都是高度依賴石油進口的國家，油價波動對其影響更大。兩國都采取了“綜合改革、分步實施”的做法，將油價改革置于石油產業改革的整體框架中，與市場準入、政府監管等改革聯動，并在改革前設計詳細的改革方案，實施時則分階段推進。在改革初期，兩國也出現了油價波動加大、國內石油企業受到沖擊等問題，但由于方案設計和實施安排合理�燀n國用4年時間、日本用7年時間放開油價�牐瑑蓢�油價改革都沒有出現通貨膨脹、經濟增長放緩、社會不穩定加劇等問題。油價改革后，國民石油消費更趨理性，國內汽車、家電等一些重要產業通過推動節能、加強研發等提升了國際競爭力，國內產業結構也得到優化。

　　(七)�牱砰_油價并不意味著政府對價格放任不管

　　在摒棄了政府直接定價這種傳統手段的同時，各國政府主要通過間接、宏觀的手段對油價進行監管和調控。監管方面，無論是市場機制較完善的歐美國家，還是剛剛完成市場化或正在向市場化過渡的國家，各國均通過行業立法、設立分銷商資質、建立健全技術法規體系等手段，規范石油企業的經營行為，制止價格壟斷、哄抬物價、惡性競爭等行為。財稅方面，歐洲國家的做法是，當油價過高時，政府可以適當調整稅收，以減弱高油價對社會的沖擊，同時對弱勢群體進行補貼，但補貼范圍和力度各國不盡相同。儲備方面，1973年石油危機以后，美國等國紛紛建立了戰略石油儲備體系，主要是為防止石油禁運和石油供應中斷。石油儲備平時不輕易動用，但也可以通過市場信號的傳遞影響國際、國內油價。金融方面，政府利用石油期貨市場等金融平臺并配合使用戰略石油儲備工具，達到降低和避免國際油價劇烈波動嚴重沖擊本國經濟的目的。如2000年9月，美國原油現貨市場價格奇高，而全國家用取暖成品油的庫存量卻異常少，全國面臨一場冬季能源危機。于是，美國總統克林頓下令戰略儲備石油進行了3000萬桶原油的掉期交易，達到了打壓原油現貨市場的效果。應急處理方面，各國政府在市場化改革后均保留了對國內石油供給可能產生的緊急情況的管理權力。日本、韓國和中國臺灣規定，如果出現石油供給大量短缺的情況，政府保留通過價格管制和其他方法干預國內�煴镜貐^�犝麠l石油鏈的權力。在法國，一旦出現供給短缺情況，政府有權在6個月或更短時間內限定國內價格。例如，1990年伊拉克入侵科威特后，法國政府隨即臨時制定了幾種成品油的最高限價。

　　二、主要啟示

　　(一)�爤猿钟蛢r市場化的改革方向

　　由市場決定油價是大勢所趨，也有利于國家發展大計。我們在油價改革上已有10年連續性探索，市場化改革的方向不能動搖。油價市場化改革也必須與中國國情相結合，堅持系統設計，分步實施。

　　(二)�牱诸惛母�

　　我國汽柴油的消費結構與國際趨同，汽油71%用于轎車，用于工業和農村的只有10.9%和4.7%，柴油62%用于交通、倉儲和農村。汽油消費主體轎車使用者對改革承受力強，而柴油由于作為中間品使用的比例較大，其價格上升對GDP和物價的影響比汽油的影響大。根據DRC—CGE模型評估，柴油價格上升的沖擊強度比汽油約高2～4倍。借鑒國際經驗，將汽柴油價格改革在時間和稅收上區分開，分別設計和推進，可能是解決長期以來我們擔心放開油價會造成物價上漲、社會不穩定等問題的重要切入點。事實上，我們多年來的石油價格改革也基本體現了分類改革的思想。繼原油之后，我們又相繼放開了燃料油、石腦油、

潤滑油、液化石油氣、溶劑油、瀝青等石油產品的價格。目前剩下的就是汽油、柴油、煤油三種成品油的價格仍實行政府控制。

　　(三)價稅分離

　　價稅分離的本質是將政府角色與市場角色分開，政府主要通過稅收手段調控油品的生產與消費。價稅分離有利于分別發揮價格的市場引導和稅收的調控功能，減少政府對市場的不當干預，防止價格扭曲。能否真正實現價稅分離，應該是我國油價改革成功與否的基本標志。

　　(四)將油價作為轉變經濟增長方式、促進節能降耗的重要經濟機制

　　油價是重要經濟工具，在新形勢下適時推進油價改革，就抓住了轉變經濟增長方式的“牛鼻子”，可化壓力為動力，更重要的是，會使驅動增長方式轉變、節能降耗的市場機制和經濟性力量得到強化，對在經濟管理工作中過度使用行政手段的做法會起到一定的糾偏作用。

　　張永偉袁東明肖慶文執筆