在國(guó)家政策的引導(dǎo)下，城市環(huán)保設(shè)施建設(shè)和運(yùn)營(yíng)逐步走向多元化和市場(chǎng)化，環(huán)保設(shè)施運(yùn)營(yíng)效率逐步提高，體制和產(chǎn)權(quán)改革陸續(xù)展開(kāi)，投資多元化的局面初步形成，一批環(huán)保型企業(yè)在競(jìng)爭(zhēng)中成長(zhǎng)起來(lái)。但是，適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的投融資機(jī)制尚不健全，定價(jià)機(jī)制還未形成，管理體制也需要進(jìn)一步完善，特別是如何處理好政府、企業(yè)和公眾的關(guān)系，需要我們的努力。在國(guó)家政策引導(dǎo)下，我國(guó)城市環(huán)保設(shè)施進(jìn)行了一系列市場(chǎng)化改革。《關(guān)于投資體制改革的決定》（國(guó)務(wù)院，2004年）、《關(guān)于加快市政公用事業(yè)市場(chǎng)化進(jìn)程的意見(jiàn)》（建設(shè)部，2002年）、《市政公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》（建設(shè)部，2004年）、《關(guān)于加強(qiáng)市政公用事業(yè)監(jiān)管的意見(jiàn)》（建設(shè)部，2005年）等一系列文件先后出臺(tái)，推進(jìn)了城市環(huán)保設(shè)施市場(chǎng)化進(jìn)程。許多省（市、自治區(qū)）出臺(tái)推動(dòng)市政公用事業(yè)市場(chǎng)化的政策，江蘇等12個(gè)省（市、自治區(qū)）頒發(fā)了全面推進(jìn)市政公用事業(yè)市場(chǎng)化的具體意見(jiàn)；福建等5個(gè)省出臺(tái)推進(jìn)污水、垃圾處理產(chǎn)業(yè)化的指導(dǎo)性文件。在特許經(jīng)營(yíng)政策方面，北京、深圳和新疆已經(jīng)開(kāi)始實(shí)施本地區(qū)的特許經(jīng)營(yíng)條例；貴州等10個(gè)省市發(fā)布了市政公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法，天津等7個(gè)省（市、自治區(qū)）制定特許經(jīng)營(yíng)等有關(guān)政策。這些政策的出臺(tái)，加快了全國(guó)市政公用事業(yè)改革的步伐，特別是以城市污水、生活垃圾處理設(shè)施為重點(diǎn)的城市環(huán)境保護(hù)設(shè)施運(yùn)營(yíng)的市場(chǎng)化進(jìn)程。城鎮(zhèn)污水處理廠建設(shè)和運(yùn)營(yíng)模式日趨多樣化在城市污水處理項(xiàng)目上，ＢＯＴ（建設(shè)—運(yùn)營(yíng)—移交）、ＴＯＴ（移交—運(yùn)營(yíng)—移交）等方式占主導(dǎo)地位。2005年6月，建設(shè)部一項(xiàng)關(guān)于市政公用行業(yè)市場(chǎng)化改革的調(diào)查結(jié)果顯示，在確認(rèn)改革方式的200個(gè)項(xiàng)目中，ＢＯＴ項(xiàng)目占49％、ＴＯＴ項(xiàng)目占9％。分析ＢＯＴ項(xiàng)目地域分布情況可以發(fā)現(xiàn)，東部沿海城市污水處理ＢＯＴ項(xiàng)目數(shù)占全國(guó)的61．67％；其次為中西部地區(qū)，占22．91％，其他地區(qū)所占比例較小。按城市污水處理廠ＢＯＴ項(xiàng)目的規(guī)模分析，1萬(wàn)～3萬(wàn)立方米／日的項(xiàng)目占總處理能力的44．49％，其中以2萬(wàn)～3萬(wàn)立方米／日規(guī)模的項(xiàng)目居多；3萬(wàn)～5萬(wàn)立方米／日（不含3萬(wàn)立方米／日規(guī)模）的項(xiàng)目占30．84％；5萬(wàn)～10萬(wàn)立方米／日（不含5萬(wàn)立方米／日規(guī)模）項(xiàng)目占18％；10萬(wàn)立方米／日規(guī)模以上的ＢＯＴ項(xiàng)目較少。———委托運(yùn)營(yíng)。2001年11月，由深圳市、區(qū)、鎮(zhèn)三級(jí)政府共同投資建設(shè)的龍崗區(qū)龍?zhí)锖蜕程镂鬯�處理廠，租賃給安徽國(guó)楨環(huán)保節(jié)能科技股份有限公司運(yùn)營(yíng)，每噸廢水收取處理費(fèi)0．386元，運(yùn)營(yíng)期限15年。該項(xiàng)目既開(kāi)了國(guó)內(nèi)中小城市污水處理廠運(yùn)營(yíng)市場(chǎng)化的先例，也實(shí)現(xiàn)了政府和企業(yè)的“雙贏”。據(jù)估算，這兩個(gè)廠原來(lái)每月運(yùn)營(yíng)維護(hù)費(fèi)需要50多萬(wàn)元，租賃后政府每月只給企業(yè)付40萬(wàn)元；政府一年就可以節(jié)省120多萬(wàn)元。企業(yè)則通過(guò)改進(jìn)工藝和加強(qiáng)管理，取得一定的盈利水平。———ＢＯＴ方式。廣東省有一批城鎮(zhèn)污水處理廠采用ＢＯＴ模式建設(shè)。如2001年建設(shè)的廣東新會(huì)東郊污水處理廠，是國(guó)內(nèi)用ＢＯＴ模式建設(shè)的第一個(gè)污水處理廠。政府授予項(xiàng)目公司特許經(jīng)營(yíng)權(quán)，企業(yè)自行建設(shè)，通過(guò)收取污水處理費(fèi)收回投資，污水處理收費(fèi)約0．8～1．0／ｍ3。協(xié)議期滿(mǎn)后污水處理廠無(wú)償交給政府。———ＴＯＴ方式。政府通過(guò)公開(kāi)招標(biāo)出讓資產(chǎn)和特許經(jīng)營(yíng)權(quán)；投資者在協(xié)議期內(nèi)擁有、運(yùn)營(yíng)、維護(hù)設(shè)施；期滿(mǎn)后將運(yùn)行良好的設(shè)施無(wú)償交給政府。例如，珠海吉大污水處理廠采用ＴＯＴ方式轉(zhuǎn)讓給法國(guó)威望迪水務(wù)亞洲有限公司，實(shí)行特許經(jīng)營(yíng)。在1．8×104ｍ3／ｄ的污水處理規(guī)模內(nèi)，處理費(fèi)為0．9元／ｍ3；如果超過(guò)這一規(guī)模，超過(guò)部分按0．5～0．6元／ｍ3收費(fèi)。城市環(huán)保設(shè)施投資多元化的格局初步形成1995年，原外經(jīng)貿(mào)部《關(guān)于以ＢＯＴ方式吸收外商投資有關(guān)問(wèn)題的通知》發(fā)布，對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域采用ＢＯＴ方式吸引外資起到了引導(dǎo)和規(guī)范作用。2001年前，國(guó)家的政策重點(diǎn)是引導(dǎo)外資、規(guī)范外資在市政公用事業(yè)的投資行為；其后，國(guó)家確立了城市供水、污水處理、垃圾處理等市政公用事業(yè)投資主體多元化的改革方向，以多形式、多渠道、多類(lèi)型和多規(guī)格地吸納國(guó)內(nèi)外可以利用的資金。北京市2000年決定放開(kāi)城市污水、垃圾處理、自來(lái)水等環(huán)境設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目，推行多元化投資，投資者可獲得政府的特許經(jīng)營(yíng)權(quán)，并獲得補(bǔ)貼，這標(biāo)志著長(zhǎng)期由政府投資經(jīng)營(yíng)的基礎(chǔ)設(shè)施對(duì)民間資本和外資開(kāi)放。2003年，北京進(jìn)行大規(guī)模的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目招商，包括北苑、定福莊、東壩、垡頭、五里坨等5個(gè)污水處理廠和順義區(qū)垃圾處理廠經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓。5個(gè)污水處理廠聯(lián)合招標(biāo)，是國(guó)內(nèi)首次對(duì)小型項(xiàng)目聯(lián)合招標(biāo)的嘗試，由此形成了北京污水處理多元化經(jīng)營(yíng)的格局。2002年，大連市結(jié)合投融資體制改革，向社會(huì)推出一批（包括馬欄河、春柳河、老虎灘、泉水、寺兒溝等6個(gè)污水處理廠、中水回用及十個(gè)垃圾處理項(xiàng)目）已建成和計(jì)劃建設(shè)的城市基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，實(shí)行經(jīng)營(yíng)權(quán)和產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓。《大連市公共基礎(chǔ)設(shè)施和公益事業(yè)投融資體制改革實(shí)施意見(jiàn)》中規(guī)定，對(duì)于不涉及國(guó)家安全和國(guó)家限制的投資領(lǐng)域，全部向社會(huì)資本開(kāi)放。2002年，深圳市對(duì)供水、排水、污水處理、生活垃圾處理、醫(yī)療廢物處理、環(huán)衛(wèi)等八個(gè)行業(yè)實(shí)行特許經(jīng)營(yíng)，允許社會(huì)資金、外資采取獨(dú)資、合資、合作等形式參與建設(shè)和經(jīng)營(yíng)。由市（區(qū)）主管部門(mén)以委托或招標(biāo)方式，授予城市生活垃圾處理特許經(jīng)營(yíng)權(quán)，為期5年，包括環(huán)衛(wèi)設(shè)施建設(shè)、垃圾收集與運(yùn)輸?shù)龋�主管部門(mén)負(fù)責(zé)制定檢查標(biāo)準(zhǔn)。污水處理領(lǐng)域，引入ＢＯＴ和ＴＯＴ方式。醫(yī)療廢物集中處理處置方面，由市環(huán)保局向社會(huì)公開(kāi)招標(biāo)，向中標(biāo)人授權(quán)，專(zhuān)營(yíng)權(quán)期限20年，政府給予專(zhuān)營(yíng)單位免征土地使用費(fèi)等優(yōu)惠政策。其他投資方式還有，排污企業(yè)聯(lián)合投資、投資主體以自有資金和貸款投資、地方企業(yè)和地方政府聯(lián)合投資等，形成城市環(huán)保設(shè)施建設(shè)和運(yùn)營(yíng)投資的多元化格局。體制和產(chǎn)權(quán)改革陸續(xù)展開(kāi)實(shí)行政企分開(kāi)、政資分開(kāi)、政事分開(kāi)，是城市公用事業(yè)改革的另一個(gè)重點(diǎn)。表現(xiàn)為，一是各級(jí)政府職能由行業(yè)管理向市場(chǎng)監(jiān)管轉(zhuǎn)變。二是加快推進(jìn)企業(yè)改制，出現(xiàn)多種所有制形式，如“國(guó)有獨(dú)資”；國(guó)有企、事業(yè)單位經(jīng)股份制改制后，通過(guò)一定的“股權(quán)轉(zhuǎn)讓”形成產(chǎn)權(quán)主體多元化；國(guó)有企業(yè)或國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)以出資形式拿出一定比例的公有資產(chǎn)，與私人企業(yè)形成合資企業(yè)的“合資合作”等。城市供排水一體化，也在一些地區(qū)推進(jìn)。如深圳市以自來(lái)水集團(tuán)為基礎(chǔ)，吸收排水業(yè)務(wù)，組建了總資產(chǎn)60億元的大型水務(wù)集團(tuán)。上海市成立了注冊(cè)資本90億元的水務(wù)資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)發(fā)展有限公司，其下屬的原水股份收購(gòu)了合流污水治理一期工程資產(chǎn)，邁出了水務(wù)資源整合的第一步。2003年6月28日，廈門(mén)市整合原來(lái)的國(guó)有水務(wù)企業(yè)資產(chǎn)，組建廈門(mén)水務(wù)集團(tuán)有限公司。福建三明市在原自來(lái)水公司基礎(chǔ)上整體改制成立福建恒源股份制企業(yè)，推進(jìn)供水和污水處理的一體化和市場(chǎng)化。廈門(mén)市水務(wù)集團(tuán)的產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓、廣州西朗污水處理廠運(yùn)營(yíng)管理、上海浦東御橋生活垃圾焚燒處理廠（中國(guó)第一座現(xiàn)代化大型城市生活垃圾焚燒處理廠）國(guó)有資本全額轉(zhuǎn)讓等，按照國(guó)內(nèi)或國(guó)際招標(biāo)程序，實(shí)現(xiàn)了市場(chǎng)化改革的預(yù)期目標(biāo)。為加快公用事業(yè)改革步伐，2003年6月28日，廈門(mén)市將原有14家國(guó)有水務(wù)資產(chǎn)整合為廈門(mén)水務(wù)集團(tuán)有限公司，實(shí)現(xiàn)原水、給水、排水一體化運(yùn)營(yíng)和管理。2004年，依據(jù)國(guó)資委、財(cái)政部《關(guān)于企業(yè)國(guó)有產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓管理暫行辦法》，《廈門(mén)市人民政府關(guān)于廈門(mén)水務(wù)集團(tuán)有限公司產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓問(wèn)題的批復(fù)》出臺(tái)，產(chǎn)權(quán)交易機(jī)構(gòu)通過(guò)公開(kāi)招標(biāo)方式，將水務(wù)集團(tuán)的5個(gè)自來(lái)水廠和有關(guān)排水公司（7個(gè)污水處理廠及其配套管網(wǎng)和泵站）的資產(chǎn)，按有關(guān)規(guī)定評(píng)估核準(zhǔn)后，重組為兩家公司：制水公司和排水公司，并分別轉(zhuǎn)讓部分股權(quán)給投資者。其中前者轉(zhuǎn)讓45％，后者轉(zhuǎn)讓55％，轉(zhuǎn)讓標(biāo)的4．37億元人民幣（凈資產(chǎn)值）。經(jīng)近一年的接洽和談判，中環(huán)保水務(wù)投資有限公司以4．61億元人民幣中標(biāo)。項(xiàng)目簽約后，按照雙方協(xié)議合資成立廈門(mén)水務(wù)中環(huán)污水處理有限公司，專(zhuān)門(mén)從事城市污水處理。中環(huán)保水務(wù)投資有限公司占55％的股權(quán)，廈門(mén)水務(wù)集團(tuán)占45％的股權(quán)。按照規(guī)范的招標(biāo)程序，股權(quán)轉(zhuǎn)讓時(shí)考慮了雙方的互補(bǔ)性；設(shè)計(jì)了特殊的交易結(jié)構(gòu)，使兩家合資公司的權(quán)利義務(wù)對(duì)等。這是廈門(mén)公用事業(yè)史上最大的招商引資項(xiàng)目，也是2004年國(guó)內(nèi)水務(wù)市場(chǎng)產(chǎn)權(quán)交易額最大的招商項(xiàng)目。環(huán)保設(shè)施運(yùn)營(yíng)的成本降低，效率提高城市環(huán)保設(shè)施運(yùn)營(yíng)能否持續(xù)的關(guān)鍵是價(jià)格，包括水價(jià)、污水處理、垃圾處理及其它費(fèi)用的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)等。只有形成合理的定價(jià)機(jī)制，才能保障環(huán)保設(shè)施的正常運(yùn)營(yíng)和“利益攸關(guān)方”的多贏。否則，融資和效率這兩個(gè)改革目標(biāo)均難以實(shí)現(xiàn)。上海竹園污水處理廠是一個(gè)成功的例子。該污水處理廠一期和二期工程分別于2002年和2004年啟動(dòng)，公開(kāi)中標(biāo)價(jià)格創(chuàng)下了國(guó)內(nèi)污水處理業(yè)的最低水平。一期是蘇州河綜合整治一期工程的延續(xù)，采用一級(jí)強(qiáng)化處理工藝，總投資6．2億元，設(shè)計(jì)能力170×104ｍ3／ｄ。這是上海第一個(gè)百萬(wàn)噸級(jí)的污水處理廠。2002年進(jìn)行境內(nèi)投資人招商，民營(yíng)資本占85％的上海友聯(lián)聯(lián)合體以0．222元／ｍ3的最低價(jià)中標(biāo)。上海水務(wù)資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)發(fā)展有限公司負(fù)責(zé)項(xiàng)目的前期設(shè)計(jì)，并承擔(dān)相應(yīng)費(fèi)用（約2．4億元），土地由政府無(wú)償劃撥。二期工程是上海污水治理三期工程的一部分，采用二級(jí)生物處理工藝，日處理能力50萬(wàn)立方米。上海市城建（集團(tuán)）公司中標(biāo)，2005年5月注冊(cè)成立項(xiàng)目公司；經(jīng)授權(quán)后，項(xiàng)目公司負(fù)責(zé)投資、設(shè)計(jì)、建設(shè)管理、運(yùn)營(yíng)和維護(hù)；建設(shè)期內(nèi)，代表上海排水公司按照世行要求進(jìn)行招標(biāo)采購(gòu)；項(xiàng)目完工日或之前，在支付90％建設(shè)費(fèi)后，即擁有項(xiàng)目的運(yùn)營(yíng)和在規(guī)定期間收取污水處理服務(wù)費(fèi)的權(quán)利。該項(xiàng)目給我們的啟示是：通過(guò)公開(kāi)招標(biāo)和市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)創(chuàng)下了污水處理的國(guó)內(nèi)最低價(jià)，說(shuō)明投資人追求的投資回報(bào)時(shí)間可以較長(zhǎng)。政府的作用，除了投資外，還應(yīng)慎重選擇投資公司，考慮中標(biāo)公司的專(zhuān)業(yè)經(jīng)驗(yàn)和管理水平，并對(duì)項(xiàng)目的運(yùn)營(yíng)情況加以監(jiān)督。蘇州環(huán)保產(chǎn)業(yè)園采取固體廢物集中處理處置的辦法，顯著提高了效率。由中國(guó)光大國(guó)際有限公司投資建設(shè)的蘇州環(huán)保產(chǎn)業(yè)園區(qū)，含生活垃圾焚燒發(fā)電廠、工業(yè)固體廢物安全處置中心、生活垃圾填埋氣發(fā)電、垃圾滲濾液集中處理廠、城市污水處理廠污泥焚燒處理、固體廢物與處理中心及環(huán)保技術(shù)裝備研發(fā)制造等多個(gè)項(xiàng)目。總投資15億港幣，在3～5年內(nèi)分期投入。其中，生活垃圾焚燒發(fā)電廠總投資5億元人民幣，已于2004年10月開(kāi)工建設(shè)。第一期處理規(guī)模為1000ｔ／ｄ，年發(fā)電量7800萬(wàn)千瓦時(shí)。環(huán)保產(chǎn)業(yè)園區(qū)的建設(shè)和運(yùn)營(yíng)，在對(duì)固體廢物進(jìn)行無(wú)害化處理處置的同時(shí)，還能增加熱能供應(yīng)，可謂“一舉多得”。徐州三八河污水處理廠在建設(shè)運(yùn)營(yíng)成本控制上取得了成功。該處理廠日處理能力3萬(wàn)立方米，建設(shè)成本由原來(lái)政府規(guī)劃的7000多萬(wàn)元降到雙方共同認(rèn)可的3600萬(wàn)元，其中水廠每萬(wàn)噸能力投資僅為600萬(wàn)元。從工程承包、設(shè)計(jì)建設(shè)到調(diào)試運(yùn)營(yíng)都由一個(gè)公司負(fù)責(zé)，每一個(gè)環(huán)節(jié)的成本降低與公司的利益掛鉤。這種控制成本的經(jīng)驗(yàn)值得總結(jié)，并加以推廣。建立有效的風(fēng)險(xiǎn)控制機(jī)制，也是城市環(huán)保設(shè)施市場(chǎng)化中須重視的問(wèn)題。廣州西朗污水處理廠的經(jīng)驗(yàn)是，按照風(fēng)險(xiǎn)分配原則，分散建設(shè)風(fēng)險(xiǎn)，引入設(shè)計(jì)、采購(gòu)和建設(shè)一體化理念，既節(jié)省成本，保證工程質(zhì)量，又減少工程建設(shè)的風(fēng)險(xiǎn)；公開(kāi)招標(biāo)設(shè)施的運(yùn)營(yíng)維護(hù)，最大程度地控制運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)；重視在不同環(huán)節(jié)分別選擇最佳的合作伙伴，從而實(shí)現(xiàn)了風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避和合理分擔(dān)。為了提高環(huán)境污染治理設(shè)施運(yùn)營(yíng)管理水平，規(guī)范市場(chǎng)秩序，國(guó)家環(huán)境保護(hù)總局于2004年11月8日公布了《環(huán)境污染治理設(shè)施運(yùn)營(yíng)資質(zhì)許可管理辦法》。到2004年，部分排污單位實(shí)現(xiàn)了環(huán)境保護(hù)設(shè)施社會(huì)化運(yùn)營(yíng)。全國(guó)具有環(huán)境保護(hù)設(shè)施運(yùn)營(yíng)資質(zhì)的單位500余家。一批有競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)的企業(yè)得到發(fā)展壯大中國(guó)水網(wǎng)評(píng)出的2004年、2005年廢水業(yè)十大影響力企業(yè)，大體上有四類(lèi)：國(guó)有企業(yè)、投資企業(yè)、外資企業(yè)和環(huán)保工程公司。北京首創(chuàng)股份有限公司、深圳市水務(wù)（集團(tuán)）有限公司、北京城市排水集團(tuán)有限責(zé)任公司（包括京城水務(wù)）、法國(guó)威立雅公司、中法水務(wù)（法國(guó)蘇伊士環(huán)境集團(tuán)）、金州控股集團(tuán)有限公司、清華同方股份有限公司水務(wù)工程公司、北京桑德環(huán)保產(chǎn)業(yè)集團(tuán)（包括國(guó)投資源）、中環(huán)保水務(wù)投資公司、安徽國(guó)楨環(huán)保節(jié)能科技股份有限公司、天津創(chuàng)業(yè)環(huán)保公司等榜上有名。由環(huán)保工程公司轉(zhuǎn)型的水業(yè)投資企業(yè)，近年來(lái)實(shí)現(xiàn)了與資本市場(chǎng)的銜接，不斷擴(kuò)大市場(chǎng)份額，是水業(yè)投資領(lǐng)域成長(zhǎng)性最好的投資企業(yè)。金州控股集團(tuán)、北京桑德集團(tuán)、安徽國(guó)楨、清華同方水務(wù)是這類(lèi)企業(yè)的代表。城市環(huán)境保護(hù)設(shè)施建設(shè)運(yùn)營(yíng)市場(chǎng)化改革已經(jīng)取得一定成效，但一些需要解決的問(wèn)題也逐步被人們所認(rèn)識(shí)。1、環(huán)保設(shè)施市場(chǎng)化運(yùn)營(yíng)的定價(jià)機(jī)制沒(méi)有形成。城市環(huán)保設(shè)施市場(chǎng)化運(yùn)營(yíng)的核心是定價(jià)，更進(jìn)一步地說(shuō)是運(yùn)行維護(hù)的費(fèi)用分擔(dān)問(wèn)題。企業(yè)要追求利潤(rùn)最大，公眾則希望少交錢(qián)，如何保證在公平的前提下，提高城市環(huán)保設(shè)施的效率，關(guān)鍵看政府。目前，國(guó)內(nèi)城鎮(zhèn)供水價(jià)格雖然不斷調(diào)升，但總體水價(jià)仍然偏低，新的計(jì)價(jià)方法也剛剛開(kāi)始推行。污水處理費(fèi)更低，部分城市尚未開(kāi)征；自備水源的污水處理費(fèi)收繳率也低。部分城市垃圾處理收費(fèi)沒(méi)按經(jīng)營(yíng)服務(wù)性收費(fèi)管理，仍按行政事業(yè)性收費(fèi)；收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)低。從2002年171個(gè)城市開(kāi)征垃圾處理費(fèi)的情況看，所收費(fèi)用僅約為收集、運(yùn)輸和處理費(fèi)的50％，有的城市僅占20％；收繳率低，居民的繳納率僅為20％。究其原因，主要是難以確定事實(shí)上的垃圾產(chǎn)生者，無(wú)法按量收取垃圾費(fèi)；垃圾收費(fèi)缺少載體。由于收費(fèi)制度落實(shí)得不好，垃圾處理的運(yùn)營(yíng)費(fèi)用也就得不到保證。理想的環(huán)境服務(wù)價(jià)格或定價(jià)機(jī)制包括：價(jià)格合理，消費(fèi)者能接受；環(huán)保設(shè)施運(yùn)營(yíng)企業(yè)有相對(duì)穩(wěn)定的收入；有合適的載體，操作簡(jiǎn)便。定價(jià)機(jī)制是一個(gè)非常復(fù)雜的問(wèn)題，不可能一步到位，只有經(jīng)過(guò)不斷調(diào)整才能實(shí)現(xiàn)各方易于接受的目標(biāo)。2、企業(yè)改制還未全面推進(jìn)。全國(guó)大多數(shù)城市的供水、污水處理和垃圾處理還沒(méi)有全面開(kāi)展產(chǎn)權(quán)改革，政企不分、政事不分的現(xiàn)象仍然普遍存在。即使改了制，還是按原來(lái)那種管養(yǎng)不分、財(cái)政全額撥款的事業(yè)體制運(yùn)作，沒(méi)有形成名副其實(shí)的獨(dú)立核算、自收自支、自負(fù)盈虧的經(jīng)濟(jì)實(shí)體。目前政府投資建設(shè)的大部分污水處理廠一般由設(shè)計(jì)院設(shè)計(jì)，由于設(shè)計(jì)院一般不從事污水處理廠的運(yùn)營(yíng)管理，缺乏從方案設(shè)計(jì)上降低成本的考慮，也缺乏評(píng)估與成本核算。原有的效率低下、人浮于事等問(wèn)題，雖引入一定的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，但仍不完善。許多傳統(tǒng)的企業(yè)，不是具有一定實(shí)力和經(jīng)驗(yàn)的資本主體，缺乏業(yè)績(jī)和信譽(yù)，不具備在資本市場(chǎng)上融資的資格，沒(méi)有足夠的資金進(jìn)行投資。城市環(huán)保設(shè)施運(yùn)營(yíng)主體的“缺位”，是環(huán)保設(shè)施運(yùn)營(yíng)效率低下的主要原因。3、適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的投融資機(jī)制尚不健全。城市環(huán)保設(shè)施改革的目標(biāo)是多贏。要用政府、投資人、公眾“多贏”的理念建設(shè)和經(jīng)營(yíng)城市環(huán)保設(shè)施。政府滿(mǎn)意體現(xiàn)在國(guó)有資產(chǎn)不僅能保值還能增值，在改善居民生活質(zhì)量的同時(shí)，減少政府的財(cái)政支出，并提供一定的就業(yè)機(jī)會(huì)。用戶(hù)滿(mǎn)意是指以較低的支出（包括供水、污水和垃圾處理費(fèi)用）得到高質(zhì)量的服務(wù)。企業(yè)滿(mǎn)意則要求有合理的回報(bào)、員工身份的順利置換、獲得成長(zhǎng)空間和財(cái)富增值機(jī)遇，實(shí)現(xiàn)企業(yè)的可持續(xù)經(jīng)營(yíng)。從總體上看，我國(guó)以政府為主的投資方式?jīng)]有得到轉(zhuǎn)變：一是沒(méi)有形成政府投資和社會(huì)投資的合理分工。政府的宏觀管理難以適應(yīng)環(huán)保設(shè)施建設(shè)和運(yùn)營(yíng)的市場(chǎng)化要求。二是行政審批替代了投資決策；投資管理不到位，宏觀管理體系不健全。政府既是投資者，又是運(yùn)營(yíng)者、監(jiān)管者，政企不分，政事不分，影響政府在環(huán)保設(shè)施上的投資效益。三是缺乏科學(xué)、嚴(yán)格的管理，缺乏項(xiàng)目投資風(fēng)險(xiǎn)約束機(jī)制。四是市場(chǎng)對(duì)資源的配置作用還沒(méi)有充分發(fā)揮。項(xiàng)目投資主體一般由政府指定，項(xiàng)目法人責(zé)任制、招投標(biāo)制、監(jiān)理制、合同管理制等市場(chǎng)運(yùn)作機(jī)制不健全、不規(guī)范，競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制沒(méi)有真正建立。五是現(xiàn)行融資渠道狹窄，方式單一，缺乏專(zhuān)門(mén)的融資服務(wù)的金融機(jī)構(gòu)，難以適應(yīng)快速發(fā)展的城市建設(shè)需求。六是服務(wù)價(jià)格體系改革不到位，運(yùn)營(yíng)主體的經(jīng)濟(jì)效益普遍不佳，傳輸效率低下，勞動(dòng)力使用率低下。4、與市場(chǎng)化改革要求相適應(yīng)的管理體制有待進(jìn)一步完善。有關(guān)管理部門(mén)還沒(méi)從原來(lái)的管理思路、方式和重點(diǎn)中完全解脫出來(lái)，真正轉(zhuǎn)到對(duì)市場(chǎng)化投資主體運(yùn)營(yíng)過(guò)程、服務(wù)質(zhì)量的監(jiān)管；現(xiàn)行管理體制，缺乏明確的責(zé)任界定和責(zé)任追究機(jī)制，忽視了對(duì)環(huán)保設(shè)施監(jiān)管的公眾責(zé)任；從中央到地方切實(shí)可行的管理辦法和手段少；國(guó)有資產(chǎn)管理部門(mén)仍按照管理競(jìng)爭(zhēng)性行業(yè)的思路管理這個(gè)具有公共物品屬性的行業(yè)；部分地方政府沒(méi)有明確規(guī)定行業(yè)的牽頭部門(mén)。主管部門(mén)的責(zé)權(quán)利不清晰，存在政出多門(mén)、職責(zé)交叉、管理真空等現(xiàn)象；沒(méi)有機(jī)構(gòu)或團(tuán)體對(duì)政府行為進(jìn)行有效監(jiān)督。這些問(wèn)題說(shuō)明，適應(yīng)市場(chǎng)化改革需要的行業(yè)管理體制的建立完善，還需要一個(gè)過(guò)程。5、現(xiàn)行的政策法規(guī)存有缺陷。現(xiàn)行的政策法規(guī)雖然有了基本框架，但尚未形成體系，缺乏全盤(pán)、長(zhǎng)期、系統(tǒng)的考慮和安排，臨時(shí)補(bǔ)缺性的政策較多，重復(fù)或互有矛盾的情況已有出現(xiàn)；某些政策存有不足（如特許經(jīng)營(yíng)政策、管網(wǎng)投資政策等）；缺乏激勵(lì)機(jī)制、優(yōu)惠政策、國(guó)有資產(chǎn)考核管理政策及具有可操作性的配套政策措施等。最主要的問(wèn)題是，環(huán)保設(shè)施運(yùn)營(yíng)和管理的主體，在法律上沒(méi)有確定為非營(yíng)利機(jī)構(gòu)，按營(yíng)利機(jī)構(gòu)運(yùn)作勢(shì)必追求利潤(rùn)最大化，這個(gè)問(wèn)題不解決，難以解決城市環(huán)保設(shè)施的運(yùn)營(yíng)問(wèn)題。6、各地區(qū)市場(chǎng)化改革發(fā)展不平衡。據(jù)建設(shè)部2005年市政公用行業(yè)市場(chǎng)化調(diào)研資料，直轄市的改革緩慢，已經(jīng)改革的項(xiàng)目以大型項(xiàng)目為主；東北地區(qū)的改革也較慢，改革項(xiàng)目規(guī)模多為中小型供水項(xiàng)目；中西部地區(qū)資金短缺，地方政府改革心切，進(jìn)行改制或市場(chǎng)化改革的以供水項(xiàng)目為多；沿海地區(qū)對(duì)投資者有較大吸引力，是市場(chǎng)化改革的先驅(qū)。[][41]