■中國社會團體衙門作風盛行，官氣十足。理應用社會管理的方法進行管理，可是，這些社團卻行政至上，官本位盛行，用衙門的方式對企業(yè)吆五喝六，窒息了服務精神。為此，必須回歸社會組織的民間性質(zhì)，先撤衙門，去掉級別，清除其腐氣。

　　■一些社會團體變了性質(zhì)，本來是非盈利組織，卻成了盈利組織；本來是講社會責任的機構(gòu)，卻反其道而行之；本來是社會公器，卻變成為少數(shù)人、個別企業(yè)服務的工具。協(xié)會熙熙，皆為利來；商會攘攘，皆為利往。

　　■十七大前改革難點縱橫談（18）■賈品榮

　　中國社會團體的三大缺失

　　現(xiàn)在一些社會團體變了性質(zhì)，存在三大缺失。

　　缺失之一：社會團體是作為部門的附屬物而存在。由此也就決定了它的地位和功能——官辦或半官辦是當前中國社會團體的現(xiàn)實，缺乏獨立性。有的行業(yè)協(xié)會不僅沒有按照中央的要求轉(zhuǎn)換機制，反而搖身一變，成為“二政府”，有的協(xié)會中層人員對外竟然以廳級干部自詡；有的行業(yè)協(xié)會成了政府安排過剩干部的機構(gòu)，其設(shè)立的很大一部分原因就是為了解決某些政府部門人員的位置、職務、待遇問題，結(jié)果既增加了財政負擔，又敗壞了社會風氣。

　　缺失之二：一些社會團體變了性質(zhì)，本來是非營利性組織，卻成了營利性組織；本來應該大講社會責任，卻反其道而行之；本來是社會公器，卻變成為少數(shù)人、個別企業(yè)服務的工具。協(xié)會熙熙，皆為利來；商會攘攘，皆為利往。

　　缺失之三：一些社會團體變成利益集團。經(jīng)濟學家Ａ·克魯格在經(jīng)典論文《尋租社會的政治經(jīng)濟學》中指出：“人們?yōu)闋帄Z租金而進行的利己活動對整個社會完全是一種浪費。”看看一些社會團體，開展活動時，使用名稱張冠李戴，“拉大旗作虎皮”，打著行政招牌收取不法費用。有的借“公正”的外表，大肆斂財，通過頒發(fā)證書、舉辦論壇“忽悠”企業(yè)，收取不義之財。不少企業(yè)被商會欺騙入會后，并沒有得到什么服務，只有在下半年通知交會費時，才想起有這個商會存在。有的享受財政全額撥款，其人員有兩份工資，一份來自財政撥款，一份來自創(chuàng)收。有的社會團體熱衷于公關(guān)，為單個企業(yè)策劃活動，成了有錢人的工具，失去了社會公器的作用。

　　西方非盈利性組織的四大功能

　　在西方的理論中，社會組織可以歸于三個部門：第一部門是政府部門，主要是以公共服務為主要職能；第二部門是市場部門，主要是以盈利為目的的企業(yè)組織；第三部門是介于政府與盈利組織之間的社會組織。這些社會組織具有非盈利性的特征，也可以稱為非盈利組織。

　　20世紀中葉，西方國家發(fā)生了一場范圍廣泛的“第三部門”運動，政府退出了很多傳統(tǒng)的微觀經(jīng)濟領(lǐng)域，同時，大量的公共服務轉(zhuǎn)由第三部門來提供。各國紛紛向第三部門轉(zhuǎn)移它們在社會服務領(lǐng)域的事權(quán)。目前，發(fā)達國家非營利組織的開支已相當于國民生產(chǎn)總值的10％左右，國家對外援助資金的40％是由非政府組織支配的。第三部門對實現(xiàn)“大社會、小政府”的管理格局起到了不可替代的作用。同時，發(fā)達的社會組織在解決就業(yè)上也起到了一定作用。德國的社會組織專職工作人員約有70多萬人。

　　從公共經(jīng)濟學上說，非盈利性組織具有區(qū)別于盈利性組織的三個特點：

　　一是任何人都沒有一種可以得到非盈利組織利潤的權(quán)力；二是非盈利組織的收入很大比例來自捐贈，可以免交所得稅；三是非盈利性組織以會員利益為最高原則。

　　非盈利組織包括：維權(quán)機構(gòu)、行業(yè)協(xié)會、民間公益組織、社區(qū)組織、互助組織、商會、工會等。以行業(yè)協(xié)會為例，非盈利性組織具備四大功能：

　　功能之一：維護整體功能。指的是代表本行業(yè)所有企業(yè)的根本利益與整體利益，向立法機構(gòu)及政府反映本行業(yè)的總體利益要求和愿望，以民間身份參與國家有關(guān)法律及政策的討論，甚至參加政府同別國政府所進行的雙邊及多邊貿(mào)易協(xié)定的談判。

　　功能之二：社會溝通功能。從現(xiàn)實情況來看，國家在制定有關(guān)法律及政策時，為數(shù)眾多的企業(yè)不可能都去直接找政府，而行業(yè)協(xié)會則能起到這方面的作用；同時，當企業(yè)與社會有關(guān)方面發(fā)生某些矛盾時，行業(yè)協(xié)會代表企業(yè)可以進行求同存異的協(xié)商，以維系社會經(jīng)濟的穩(wěn)定發(fā)展。

　　功能之三：共同服務功能。如果單個企業(yè)進行產(chǎn)品展覽、行業(yè)培訓，必然成本高，那么，通過行業(yè)協(xié)會組織成本低，而且參加企業(yè)眾多，社會效應好。

　　功能之四：行業(yè)自律功能。行業(yè)協(xié)會促進各個企業(yè)遵守國家法律及各項政策，進行自律性管理；同時，維護本行業(yè)的整體利益，通過行業(yè)協(xié)會還可以清除個別“害群之馬”。

　　從四大功能可以看出社會團體的準確定位是為會員服務的社會管理機構(gòu)。

　　中國社會團體的三大作用

　　其實，社會團體在中國轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵時期，意義重大。

　　改革近30年來，全國性社會組織由1978年的100多個發(fā)展到目前的1800多個，地方性社團達到20多萬個。在活動領(lǐng)域方面，已遍及各行各業(yè)，行業(yè)性、專業(yè)性、聯(lián)合性、學術(shù)性門類齊全。其中，學術(shù)性占38％，行業(yè)性占23％，專業(yè)性占29％，聯(lián)合性占10％。在作用和影響方面，已成為社會生活中一支不可忽視的重要力量。

　　在市場經(jīng)濟條件下，社會團體作為中介組織，是市場經(jīng)濟的內(nèi)在組成部分，成為市場體系的重要組成部分。在市場經(jīng)濟活動中，社會團體處于中間地位，主要維護社會公平，起到化解矛盾、彌補斷帶、發(fā)揮補位作用。

　　社會團體有三大帶動作用：上下銜接、上下呼應、上下滲透。好的社會團體，一者可以彌補政府制度和社會法制的缺失；二者可以與自然人相互結(jié)合，共同發(fā)揮作用。不好的社會團體，如牙防基金會，不僅無助于社會公平，而且產(chǎn)生了負的外部性。

　　中國社會團體為何錯位

　　中國社會團體錯位的原因是多方面。主要有：

　　首先，政府對企業(yè)太“熱心”正是一些協(xié)會肆無忌憚斂財?shù)膯栴}要害。筆者常常聽到政府部門責備中國企業(yè)家素質(zhì)差和融資不暢，因此，通過成立協(xié)會幫企業(yè)一把。殊不知，政府對企業(yè)太“熱心”正是一些協(xié)會肆無忌憚斂財?shù)囊�害所在。舉例來說，政府扶持中國企業(yè)創(chuàng)立名牌用意是好的，但通過社團組織評選“中國名牌”、甚至“世界名牌”就是違背市場原則的，反而增加了市場交易成本。

　　其次，靠關(guān)系資源生存。中國不少社會團體的致命缺陷是“人格化”的方式生存，靠人脈及關(guān)系資源。在各類協(xié)會中任職的前政府官員，雖然期滿退休在協(xié)會任職，但人脈及關(guān)系資源還在那邊，他們?nèi)菀状蛲ㄕ�府的各個環(huán)節(jié)。尤其是曾經(jīng)擔任過較高領(lǐng)導職位的官員，他們的“余熱”不可小視，有些就在企業(yè)與政府中間做中介，為自己謀取利益。

　　再次，科層結(jié)構(gòu)形成利益集團。與政府有“血緣”關(guān)系的社會組織大多數(shù)本質(zhì)上還是依靠政府，組織體制、運行機制和活動模式仍帶有濃厚的計劃經(jīng)濟體制的烙印。按照斯坦福大學著名經(jīng)濟學家米爾格羅姆和羅伯茨的“影響活動”理論，在任何組織中，只要有一個上級是行政任命制，大家都要在里面進行很多尋租活動。

　　最后，缺乏一部專門約束社會團體的法律。對社會團體管理的原則規(guī)定散見于國家有關(guān)法律如憲法、刑法、民法之中，缺乏針對社會團體非盈利、公益性等特性規(guī)范其發(fā)展的內(nèi)容。各人民團體中，除工會由國家專門制定過《工會法》外，其余均未制定專門的法律。

　　社會團體應還原本位

　　針對當前社會團體存在的主要問題，筆者提出五點政策建議：

　　第一，先撤除衙門，去掉級別。中國社會組織衙門作風盛行，官氣十足。理應用社會管理的方法進行管理，可是今日中國之社團，行政至上，官本位盛行，用衙門的方式對企業(yè)吆五喝六，窒息了服務精神。為此，必須回歸社會組織的應有之義，先撤衙門，去掉級別，清除其腐氣。社團領(lǐng)導不再由政府部門領(lǐng)導擔任，而是由會員選舉產(chǎn)生。同時，培育和形成社會團體進入公共領(lǐng)域的渠道和機制，轉(zhuǎn)變其職能，由管理變?yōu)榉�務�?/p>

　　第二，破除部門利益主義，政府將部分執(zhí)行及監(jiān)督職能交給社團組織。現(xiàn)在，越是有實權(quán)的部門，在政府機構(gòu)改革和精簡中成立的事業(yè)單位越多，政府的職能首先向這些單位轉(zhuǎn)移，可謂“肥水不流外人田”——政府攬了很多本應該屬于行業(yè)協(xié)會的事情。目前，中國社會團體三分之一能正常開展活動，三分之一勉強維持，三分之一無法正常運行。因此，政府行政部門應將執(zhí)行及部分監(jiān)督職能逐步交給社團組織。具體可采用委托授權(quán)、契約和招標等方式。政府行政審批可以由行業(yè)資格認定來取代，對涉及單純業(yè)務性的行業(yè)項目審批問題，由行業(yè)協(xié)會組織專家進行論證。

　　第三，放開行業(yè)協(xié)會的準入門檻。我國社會團體要走出困境，像國外某些行業(yè)協(xié)會那樣有所作為，有效的辦法是，放開行業(yè)協(xié)會的準入門檻，淡化官方背景，徹底解決行政化傾向嚴重及過度依賴政府問題，真正回歸民間。

　　第四，加強立法，為社團發(fā)展提供法律支撐。社團接受政府職能轉(zhuǎn)移的關(guān)鍵，是通過立法來規(guī)定政府能做什么，不能做什么；同時也明確社會團體能做什么，不能做什么。因此，要推動政府職能向社會團體有序、有效地轉(zhuǎn)移，創(chuàng)造有利于社會團體健康持續(xù)發(fā)展的法律環(huán)境，為社團發(fā)展提供法律支撐。這是戰(zhàn)略性和根本性的措施。

　　第五，對社會團體的財務強化

審計，嚴格監(jiān)管，使社會捐助的財物真正用于社會公益事業(yè)。財務必須編制預算，每年要向會員大會報告預算使用情況，協(xié)會收入嚴格納入預算，不能使資金在體外循環(huán)。