正是由于一些政府官員不是從公共利益出發，而是從個人政治前途著想，著眼點不是增進公眾的環境利益，而是擴大自身的政治利益，不是促進經濟與環境的協調發展，而是以犧牲環境為代價換取任期的“政績”，才使得表面文章層出不窮，豆腐渣工程頻頻上馬，小煤礦、小水泥、小化工“遍地開花”，直接造成環境利益的巨大損失。

　　■十七大前改革難點縱橫談（12）■賈品榮

　　入夏以來，太湖、巢湖、滇池相繼爆發藍藻污染，在無錫引發嚴重的飲水危機。八百里秦川，一千里污染。全長500公里的渭河在寶雞以下全程污染加劇，到達潼關進入黃河時全部變成劣五類水質。黃河支流延河的監測斷面40％為劣五類水質。曾經山清水秀、林草茂密、鳥語花香之地，現在卻變得污水成河、垃圾如山、土地退化……面對嚴重的環保危機，我們需要從更深層面分析。

　　環保危機根在哪里？

　　第一，地方政府出于發展經濟的考慮，往往縱容一些企業“先污染，再治理”，使內部成本外部化。這種先污染、后治理的“末端治理”型發展模式，存在著明顯的缺陷和不足：一是治理代價高，影響企業

競爭力和經濟效益，致使企業界缺乏治理污染的主動性和積極性；二是治理技術難度大，并存在污染轉移的風險；三是無助于減少生產過程中的資源浪費；四是政府行政監督管理的成本過高。

　　第二，由于中國企業長期的產權不明晰，加劇了企業經營者的短期行為，使得他們只顧眼前的經濟利益而忽視長遠的環境利益。煤礦企業不會關心酸性礦水的排放，因為它的任務是采煤，以后有沒有機會很難說；電廠也不會關心空氣的污染，因為它的工作是供電，先獲取利益再說；造紙廠并不為附近的河流污染憂慮，因為他心目中是紙張的成本、市場行情和銷路……這樣，整個社會急功近利，破壞環境的成本就轉嫁到外部的公共機構或個人身上。

　　第三，政府不僅未退出市場，而且更多地直接卷入經營活動，這使得政府的公共性被異化，大大降低了其在環境治理上的效率。地方政府為了狹隘利益，往往與地方污染企業之間結成“同盟軍”，出現問題盡量“瞞天過海”。在環保總局組織的一次整治違法排污企業行動中，竟然清理出了208件基層政府制定的地方保護的“土政策”。造成這種現象的原因是，自20世紀90年代實行了“分稅制”，地方政府維持正常運轉的費用更多地依賴于當地企業利稅。而這些利稅大戶不少是污染企業。為了經濟利益，當地政府不得不傾全力維護企業的發展，對企業損害環境的行為“睜一只眼，閉一只眼”，即使企業的環境責任沒有履行，政府往往會“體諒”其難處，而不予追究，直接導致環境問題層出不窮。

　　第四，環境管理差，正為某些官員謀取自身利益提供了“極好”機會。他們為了個人的利益，用權力為污染企業撐腰，自己獲得巨大的租金，致使環保機構無法監管，直接導致國家環境政策扭曲。據國家環保總局披露，近期對淮河、海河、黃河、長江及重點湖泊進行專項檢查時發現，11個省區的126個工業園區，有110個存在違規審批、越權審批、降低環評等級等環境違法問題，占抽查總數的87．3％。

　　第五，對于地方官員而言，經濟增長是第一位的，而環境保護是第二位的。因為對官員的考核體系以經濟業績為核心。如果地方官員如期完成了各項經濟目標，自然提級，否則會被處罰或降級。對于地方官員而言，經濟產值是硬指標，生態保護是軟指標，誰也不會“傻”到為了保護生態而降低任期內的經濟產出指標，更不會考慮生態對接任者可能帶來的衍生收益。結果，地方政府把ＧＤＰ增速作為頭號硬指標，而把節能減排等約束性指標置于腦后。而且，現行的一些政策不是鼓勵轉變經濟增長方式，而是鼓勵大家粗放擴張。政府管制下土地價格低，

能源資源價格低，水價低，資源價格低，資源開采不收費或低收費，污染環境不收費，都是在逆調節。數據顯示：2006年，ＧＤＰ增速達10．7％，大大超出原來8％的預期；而單位ＧＤＰ能耗則沒有達到下降4％的目標，主要污染物二氧化硫排放量和化學需氧量不降反升。一些省市交出了不合格的環保答卷。

　　不合格的環保答卷背后有只手

　　一是民選機制沒有生根。“百姓跪求治污”的凄慘場景，突出地反映了當地政府在環境保護上的嚴重失職，反映了公眾的權利貧困。一些干部，不是對本地的人民負責，而是對考察、任免他的上級負責，這樣，面子工程、政績工程難以抑制。有人認為，上級可以監督。不錯，上級監督對地方官員可以起到一定的作用，但由于個別政府官員總是不斷地變換形式，從而使上級監督的實際效果要小得多。扭轉一些市縣這種不良現象的根本辦法就是直接選舉，這樣，也只有這樣做，官員才能對本地的人民負責——因為選票決定著他的“烏紗帽”。只有在競爭性的選舉制度中上來的干部才能真正對人民負責。那么，通過人民監督、人民參與，可以大大限制特權。

　　二是我國目前仍處于一種趕超式的壓力型體制狀態，經濟增長的壓力非常巨大。在這種情況下，各級地方官員無論是從地方公共利益出發，還是從個人政治前途著想，都會優先考慮經濟利益而不是環境利益。因為，經濟利益比環境利益更直接、也更為明顯。環境質量的改善不是一朝一夕就能解決的問題，其效果通常需要一個較長的時期才能顯示出來，而地方政府官員的任期又是不確定的、相對較短，在這種情況下，追求經濟利益而忽視環境利益無疑成為地方政府的“理性”選擇。更進一步分析，即使一些有遠見的地方政府官員下決心治理環境，但實際上很難全面衡量其環境治理的“業績”。因為，環境的改善具有明顯的公共品性質，有很強的外部性。即一地環境質量的改善，通常很難判斷出有多少“功勞”應歸當地官員的努力，又有多少“功勞”應歸于相鄰政府的努力。于是，地方政府官員誰愿意“為他人做嫁衣”？因此，在以經濟目標為主導的考核體制下，地方政府官員之間的環境責任考核制在一定程度上流于形式了。

　　三是官員沒有環保的責任。他們認為環保是國家的事，環保執法是給地方經濟發展找別扭。必須指出：地方政府承擔起補充市場失靈的責任，是現代政府的要求。政府只有真正履行政治責任、行政責任、法律責任和環保責任時才是合法的。責任政府既是現代民主政治的基本理念，又是對政府公共管理進行民主控制的制度安排。作為民主政治時代的一種基本價值理念，責任政府理念要求政府必須回應社會和民眾的要求并加以滿足，必須積極履行其社會義務和職責。

　　地方政府失靈的深層解讀

　　現代市場經濟需要政府從四個方面轉型：首先，市場經濟的發展，有賴于秩序的保障，因此，現代政府的核心理念是法治而不是人治；其次，市場存在失靈，要求現代政府由官僚政府轉向責任政府，政府應義無反顧地承擔起補充市場失靈的責任；再次，市場經濟提高效率的本質，要求政府由注重投入的理念轉向注重產出，將節能降排放在經濟發展的首位；最后，市場經濟的客觀發展要求政府從全能政府理念轉向有限政府理念，控制政府規模的過度擴張。

　　從這四方面分析，目前的環保危機實質上可以歸結為地方政府的失靈。政府失靈，指的是政府沒有達到克服市場失靈、彌補市場缺陷的目標，相反，由于角色的錯位，影響了市場功能的發揮，產生了負的外部性。正是由于地方政府與其所轄污染企業之間千絲萬縷的利益關系，才使得地方政府在執行環境治理責任時敷衍塞責。正是由于一些政府官員不是從公共利益出發，而是從個人政治前途著想，著眼點不是增進公眾的環境利益，而是擴大自身的政治利益，不是促進經濟與環境的協調發展，而是犧牲環境換取任期的“政績”，才使得表面文章層出不窮，豆腐渣工程頻頻上馬，小煤礦、小水泥、小化工“四處開花”，造成環境利益的巨大損失。

　　環境治理的戰略意義

　　作為一個后發展中國家，

中國經濟增長在享受“后發優勢”的同時，環境領域卻有巨大的“后發劣勢”。實現工業化的國家，把落后國家作為轉嫁環境危機的場所，進行公害輸出。有關調查顯示：中國的外資企業約有1／3是污染嚴重企業。我們國家不能成為世界的垃圾場！必須規范跨國公司的不當經營行為。

　　在工業化的進程中，中國人均資源的消耗出現“加權效應”。以能源消耗為例，中國的單位國民生產總值的能源消費量是中等收入國家的2．5倍，發達國家的4倍，主要能耗產品單位能耗比國外先進水平高30％－70％。

　　中國已成為世界上污染最嚴重的國家之一。中國目前是世界上僅次于美國的二氧化碳排放國家，以煤煙型為主的大氣污染導致酸雨的覆蓋面積占國土總面積的30％。世界銀行與中國有關部門完成的報告得出結論，中國每年有75萬人因為環境污染而早亡。

　　環境污染造成國民福利的凈損失。有關研究表明：我國環境污染及生態破壞每年造成的損失平均超過ＧＤＰ的10％。

　　環境問題是關系中國國際形象的重大問題。歐盟規定，從2006年7月1日起，在電子電器產品和設備中禁止使用鉛、汞、鎘等6種有害物質。世貿組織原則中環保標準也是重要的市場準入門檻，直接影響各國的產品進出口額。發達國家近年來設置的貿易壁壘正從關稅型轉向技術型，表現為掌握核心技術后，再提高進入門檻。

　　面對環境危機，我們一方面要加快政治體制改革，真正實行政企分開，改革政府官員的考核方式，建立嚴格的環境保護問責制，將環保指標納入官員考核體系，并成為第一指標；另一方面，必須強調企業社會責任，加快循環經濟發展步伐，使我國的產品符合國際環保標準。