曹澤華

　　進入新世紀，我們國家在農村發展上先后提出了三大主題：一個是全面建設小康社會；一個是統籌城鄉經濟社會發展；再一個是解決好“三農”問題。其實，這三大主題是一篇文章，不管寫好了哪個主題的文章，農村就繁榮了，農民就增收了，農業就做強了。這就叫“三題一解”。推進城鄉統籌發展，既是解決好“三農”問題的一條大思路，更是全面建設農村小康社會的根本途徑。所以，我們必須探索城鄉統籌發展深層次的問題，尋求解決辦法，才能從根本上建立起農民增收的長效機制，真正解決好“三農”問題。

　　第一，如何統籌城鄉社會生產力發展，改變當前農村生產力要素配置落后狀況，使農村綜合生產力有一個明顯提高？

　　社會主義的本質就是發展生產力。中國改革開放29年來的實踐，充分證明了這一點。至于農村，改革開放以來盡管農村社會生產力有一定的發展，但嚴重滯后于城市。這主要表現在城鄉社會生產力布局嚴重不合理，國家資源在城鄉分配中嚴重失衡，優質生產力要素不但不能注入農村，而且外流，致使農村社會生產力得不到有效保護，也不可能有一個更好更快地發展。當前，農村三大優質生產力要素正在流入城市：一是幾千億元的農村資金；二是幾萬億元的征地差價；三是上億的青、壯年農村勞動力。所以，農村生產力的現狀，可以歸納為四個方面：一是農業結構發育不全，農業發展仍主要在自己內部循環，農業工業化水平低；二是農業組織結構落后，經營規模過小，

農業產業化水平低；三是農產品標準化生產能力弱，市場定位缺乏

競爭力，農業國際化水平低；四是農業經常承受著成本提高，農產品價格下滑雙重擠壓，農業產出率低。

　　農村生產力為何會處在這樣一種狀況？原因在于：一是農村改革滯后，農村經營體制得不到創新，組織制度落后，導致農村生產力得不到進一步的解放；二是農村生產力要素投入少，質量低，導致農村生產力得不到一個更快的發展；三是農業科技，特別是高新農業技術嚴重落后，作為農村第一生產力的農業科技進步對農業的推動力不強；四是農村自然災害頻發，抵御自然災害的能力弱，破壞性大，導致農村生產力得不到有效保護。

　　第二，如何統籌城鄉經濟結構調整，改變城鄉經濟發展差距拉大的現狀，使城鄉經濟協調發展？

　　農村經濟嚴重落后于城市經濟，城鄉經濟二元化現象明顯。造成這種現狀的主要原因是，長期以來，國家在宏觀政策上沒有從城鄉經濟協調發展，建立城鄉經濟一體化的格局上來調整城鄉經濟布局；沒有從“以工補農、以城帶鄉”上優化農村經濟結構，推進農村產業結構調整。另外，在投資結構、消費結構的調整上，更是明顯歧視農業、歧視農村、歧視農民。

　　因此，一定要調整城鄉投資結構的方向，通過國家投資結構的調整，扶持農業產業成長，引導城鄉經濟協調發展。要從強化農業、發展農村、富裕農民，加快推進農業產業化、農業工業化和農業現代化，全面建設農村小康社會這個大目標上，調整國民經濟分配格局，構建國家支農投資體系。這里，有幾條是必須要做到的：

　　一要增加財政支農投入。不能簡單地看每年增加多少總量，重要的是依法提高支農資金占GDP的比重，建立支農資金的長效穩定增長機制。

　　二要調整支農資金使用方向。重點圍繞改善農業生產環境、農民生活環境、農村生存環境，加大支農力度。“三農”問題的嚴重性，城鄉發展的不協調，集中表現在這“三大環境”上。因此，要重點支持農業基礎設施建設、農業科技進步、農業和農村生態保護、扶貧開發和農村公益事業。

　　三要改變國家財政對農業的扶持方式。多年來國家用于扶持農業的資金從總量上看倒也不少，但效益很差，除了一些硬性項目如水利工程建設、交通基礎建設等效果較為明顯，其他一些計劃項目經費大部分被當地財政吃掉了，或是項目沒有什么效益。因此，一定要改變目前這種政府撥款給政府，由政府實施扶持的方式。而是要建立起國家撥款-市場運作(公司)-農村合作經濟組織實施-政府監督的扶持新體制。

　　第三，如何統籌城鄉工業和農業發展，改變當前農業基礎薄弱地位，使農業現代化進程明顯加快？

　　這里，有一個問題很值得討論，就是如何來看第一產業在全國GDP中已降到13%以下這個比例？盡管這個比例表明了我國工業化水平提高，國家財政收入結構得到優化，但是，從國民經濟整體發展上看，這是一個不能盲目樂觀的比例。道理有二：一是在我國國民經濟整體工業化水平還不高(不能以第二產業比重來衡量工業化)，城市化水平也較落后的前提下，農業比重降到13%這樣低的一個比例，表明中國農業發展嚴重不足，農業產業化水平低，農業工業化水平低，農業現代化程度低；二是農業占GDP總量13%以下，可迄今還承載全國50%以上的勞動力，70%以上的農業人口，這充分說明農業勞動生產率低、農村土地產出率低、農民無法走出增收的困境。

　　特別要注意到一個帶有規律性的問題，1949年以來，尤其是改革開放29年間更為明顯，凡是強調要加快經濟發展，加快工業化的時期，就是忽視農業，削弱農業，農業基礎地位受到動搖的時期；凡是經濟調整、治理的時期，就是重視農業，強調農業基礎地位的時期。為什么會出現這種帶規律性的發展現象？一是我國加快工業化進程中忽視農業現代化建設；二是我國加快城市化發展中忽視農村社會事業建設；三是我國加快推進工業化、城市化進程中，忽視對農民利益的保護。

　　這“三個忽視”，嚴重地傷害了農業、傷害了農村、傷害了農民，致使工農矛盾突出，城鄉差距拉大，農業基礎地位不穩，“三農”問題成為全黨工作的重中之重。如果要從更深層次來分析這種發展的規律性現象，就是關于確立農業基礎地位的基本觀念有問題。

　　大家知道，傳統的農業基礎地位是在計劃經濟體制下通過高度統一的統購統銷制度，以“保障供給”的方針而確立的。其作用有兩條：一條是，以農民生產農產品的低價格供應給城市居民，保障城市居民低工資收入的基本生活水平；再一條是，以農民生產工業原料的農產品低價格，供應給城市工廠，保障工業低成本高效益發展。這兩個以“低”保“低”，就確保了國家“發展生產，保障供給”方針的落實，實現了“無農不穩”的國家大局。顯然，這種關于農業基礎地位的觀念，只求農業穩，不求農業強。

　　改革開放以來，盡管社會主義市場經濟體制已經確定，市場經濟也得到較充分的發育，但是，這種以“保障供給”為理念的農業基礎地位觀不僅沒有得到改變，某種程度農業還承受了更大的“保障”壓力，乃至形成了嚴重的“三農”問題，致使城鄉發展嚴重失衡。當然，這種“保障供給”再不是當年由農民生產農產品的兩個以“低”保“低”，而是出現了兩個新的以“低”保“低”——以農村勞動力的低成本，和征用農村土地的低價格，保障加快中國工業化的低成本和加快中國城市化的低成本。非常明顯，中國當前工業化和城市化的加快，完全是以犧牲農民利益、犧牲農業和農村的發展為代價的。某種意義上講，這更是從根本上削弱了農業的基礎地位。

　　因此，進入新世紀，黨中央提出要全面加快建設小康社會，要統籌城鄉發展，這就必須樹立新的農業基礎地位觀，徹底改變以“保障供給”為核心的農業基礎地位觀。新的農業基礎地位觀，應該是以建立起農民增收長效機制，使農業做強、農村發展、農民增收，“三農”問題得到不斷解決，確保農業基礎地位長期牢固為核心內容。

　　第四，如何統籌城鄉發展的

政策法規體系，通過制度創新改變城鄉二元結構，使城鄉形成統一的政策平臺而互動發展？

　　中國城鄉二元結構盡管是漫長的歷史形成的，但是，中華人民共和國成立以來，國家一直實施并強化了城鄉二元政策、二元制度、二元體制，致使我國城鄉二元結構體制化、制度化、政策化和法律化。特別是在與戶籍制度相關的農民就業制度和享受國民待遇上，城鎮居民與農民簡直是有天壤之別。因此，要從根本上實現城鄉協調發展，城鄉共同繁榮，一定要形成統籌城鄉發展的政策體系和法律體系，從制度上打破城鄉居民的二元身份，實現城鄉居民同等國民待遇身份；打破城鄉發展的二元結構，實現城鄉協調發展。

　　目前，特別要注重以下幾個方面：

　　一要從統籌城鄉發展的政策和法規體系上，實現兩大調整。一是調整國民經濟分配格局，要從法律制度上保障農民實現國民待遇，為農民提供公共產品。二是調整城鎮發展格局，真正走中國式的城鎮化道路，改變目前這種城市化完全是“城內化”，盲目發展大城市，浪費城市資源的現象。

　　二要從統籌城鄉發展的政策和法規體系上，實現城鄉勞動力平等就業和自主就業。在勞動力就業上，兩個現實不可逆轉。一個是農村勞動力向城市轉移、農民勞務收入成為農民主要收入的趨勢不可逆轉，再一個，城鎮勞務市場上主要是農民工、農民工成為產業工人的主要成分的趨勢不可逆轉。為此，一定要開放勞務市場，建立保障農民進城就業生活的一系列政策法規，保護農民工及其子女在城市各項權益。

　　三要從統籌城鄉發展的政策和法規體系上，建立完善的農村社會保障制度。中國農民是最大的群體，又是收入最低的群體，更是生活水平最不穩定、最需要社會保障的群體。但是，農民卻不能同城市居民一樣，享受同等國民待遇，獲得社會保障。盡管中國農民有一定的土地作保障，但是，還有相當一部分不能自立的病殘、智障農民，生活處在極端貧困之中。為此，要盡快建立農村最低生活水平的保障制度，首先使那些分散在農村的病殘智障農民獲得最低生活水平保障。要加大對農村和農民的救濟力度和福利支持。要盡快在農村全面建立起更高水平的以大病治療為主的合作醫療制度。這些制度的建立不是不可能的，關鍵在于政府要將主要職能轉變到為不分城鄉的全體國民提供公共服務上來。

　　(作者為江西省人大常委會委員、農業農村委員會副主任委員）