專家建言李佐軍

　　最近，國務院正式批準重慶市和成都市設立全國統籌城鄉綜合配套改革實驗區，這引起了各地較大的反響。很多地方都在積極探索統籌城鄉發展的路子。本文擬就如何具體推進統籌城鄉發展提出一些政策建議。

　　首先，正確理解統籌城鄉發展的涵義。統籌城鄉發展應包含五個基本內容：一是“城鄉制度統一”，即建立城鄉統一的基本制度；二是“城鄉權利平等”，即賦予城鄉居民、企業和其他主體平等競爭的權利；三是“城鄉自由互動”，即促進人口、產品和生產要素在城鄉之間的自由流動和優化配置；四是“城鄉合理分工”，即促使城鄉之間各自發揮自身優勢，形成合理的分工定位，避免同質競爭；五是“城鄉廣泛協作”，即鼓勵城鄉之間開展廣泛協作，推進“以工哺農”、“以城帶鄉”等。

　　其次，明確統籌城鄉發展的目標。統籌城鄉發展總的目標是打破城鄉分割體制，縮小城鄉差距，構建城鄉

和諧社會，實現城鄉共同富裕。具體說來包括兩個大的方面：一方面，統籌城鄉經濟發展，包括統籌城鄉經濟增長，即實現城鄉ＧＤＰ（或人均ＧＤＰ）的均衡增長；統籌城鄉產業發展，即，使得城鄉之間在市場機制的引導下形成合理的產業分工，實現產業優勢互補；統籌城鄉企業發展，即實現城鄉各類企業之間的公平競爭，使城鄉企業在城鄉之間自由流動和優化配置；統籌城鄉要素配置，即實現城鄉之間勞動力和人口的自由流動，按照平等交易原則，實現城鄉之間資金、土地、技術等要素的優化配置。另一方面，統籌城鄉社會發展，包括統籌城鄉人口發展，即逐步推進城鄉計劃生育政策的統一，實現城鄉之間人口的均衡增長；統籌城鄉科教文化發展，即逐步推進城鄉在科技、教育和文化方面實行統一的法律、政策和標準，實現城鄉科技、教育和文化事業的協調發展；統籌城鄉福利保障，即盡快建立起城鄉銜接、公平統一的社會福利保障制度；統籌城鄉資源環境保護，即盡快按照基本相同的標準和協調一致的步驟來實施城鄉資源環境保護。這些目標可根據實際需要設計成具體的指標，以衡量城鄉統籌的進展和成效。

　　再次，突出統籌城鄉發展的重點。一是統一城鄉基本制度：建立城鄉統一的財產制度、土地制度、戶籍制度、勞動就業制度、教育制度、福利保障制度和公共服務制度等；二是統一制定城鄉規劃：按照統一的思路和步驟，制定和實施城鄉各種規劃；三是統籌城鄉產業發展：充分發揮城鄉各自比較優勢，發展城鄉特色優勢產業，形成產業分工協作，加強經濟協作和交流；四是統籌城鄉基礎建設：按照統一的政策和安排，推進城鄉交通、通訊、供電、供水、供熱、供氣等基礎設施建設，尤其要加大對農村基礎設施建設的投入，扎實推進新農村建設；五是統籌城鄉公共服務：按照公平標準開展城鄉公共服務，增加對農村的財政投入和轉移支付，加強對農村的公共服務，開展城市對農村的幫扶；六是統籌城鄉精神文明：協調推進城鄉精神文明建設、和諧社會建設和區域品牌建設。

　　第四，抓住統籌城鄉發展的龍頭——建立城鄉統一制度。一是建立城鄉統一的產權制度，包括建立城鄉統一或銜接的土地產權制度、城鄉統一或銜接的土地使用權和所有權流轉制度、城鄉統一或銜接的住房產權制度、城鄉統一的資金產權制度等；二是建立城鄉統一的價格制度，如實行城鄉統一的自由價格制度，徹底消除工農業產品價格“剪刀差”，打破壟斷行業的壟斷定價等；三是建立城鄉統一的戶籍制度，按照國際慣例，建立城鄉統一的以身份證管理為核心的人口流動制度和戶籍管理制度；四是建立城鄉統一的就業制度，如建立城鄉統一或銜接的勞動擇業制度、就業和失業登記制度、就業保障制度等，建立覆蓋城鄉的人才和勞動力服務網絡，逐步取消“農民工”稱謂，實現城鄉勞動力的擇業自由和選擇工作地點的自由，規定農村居民在城鎮就業并落戶后，在住房、參軍、子女入托、入學等方面享受與當地城鎮居民同等的待遇，并履行相應的義務；五是建立城鄉統一的福利保障和教育制度，包括逐步建立城鄉統一的養老和醫療保障制度、最低生活保障制度和教育制度等，凡是城市居民享有的各種福利保障和教育待遇，作為中華人民共和國公民的農民也應同樣享有，即歸還農民基本的國民待遇；六是建立城鄉統一的財稅金融制度，逐步統一城鄉稅制，統一城鄉居民的非稅負擔，使城鄉的財政支出與其人口比例大致相適應，對農村金融資金的轉移進行適當的限制，考慮到農民過去做出了較多的奉獻和犧牲，按照十六屆三中全會的要求，今后新增的教育、衛生、文化等事業經費應主要用于農村，加大對農村的財政轉移支付力度。

　　與此同時，還要著重推進如下有利于統籌城鄉發展的體制改革：一是推進政府管理體制改革，如減少政府層次、精簡政府機構、轉變政府職能、培育農村自治組織等；二是推進干部管理制度改革，如重視農村基層干部的培養和提拔、加強上下級之間的干部交流等；三是推進行政區劃體制改革，如按照經濟區域的要求，適當調整行政區劃等；四是推進城鎮管理體制改革，如促進不同等級城市或城鎮之間的公平競爭，減少上級城市對下級城市或城鎮的收入上繳等；五是推進農民權益組織變革，提高農民的組織化程度。

　　第五，夯實統籌城鄉發展的基礎——統籌城鄉產業發展。一是制定城鄉產業統籌發展的總體規劃，明確其指導思想、基本原則、發展目標、總體思路、重點行業、重點地區、重點企業和保障措施等；二是建立城鄉產業統籌發展的利益機制，如建立城鄉產業發展品牌共享機制、上下游產業間的利益共享機制等；三是建立城鄉產業統籌發展的互動網絡，如建立城鄉產業連鎖網絡，大力發展橫跨城鄉的產業集群；四是開展城鄉產業統籌發展的項目布局，適當增加農村的產業項目，或促進城市項目向農村輻射；五是營造城鄉產業統籌發展的合理環境，如放寬農民創業的行業準入，降低農民創業的門檻，建立農民進城創業的援助機制（如廉租公寓、投訴中心等），設立統籌城鄉居民創業的信息服務網絡，增強農民的就業

競爭力等。

　　最后，采取統籌城鄉發展的保障措施。這一點主要針對已獲得全國統籌城鄉綜合配套改革實驗區資格的重慶市和成都市來說。一是思想保障，包括思想解放、思想統一和思想重視，建議在各級政府層面，通過動員會議、論壇、研討會、獻計獻策活動、群眾學習等各種形式予以落實；二是組織保障，如設立與中央政府及其有關部委的聯絡機制，設立專司城鄉統籌的領導小組及其辦公室，建立貫穿到基層的落實城鄉統籌的層級網絡組織體系，鼓勵創辦各種為統籌城鄉服務的非政府組織；三是干部保障，如打破現有格局，在市委市政府層面組織強有力的協調班子，將對城鄉統籌實驗有較深理解的干部提拔到領導崗位，加大與中央政府有關部委、沿海地區干部交流的力度，針對城鄉統籌實驗制定專門的考核體系，加強對各級干部的考核力度；四是群眾保障，如樹立“人人是主人”、“人人是人才”的理念，調動全體市民投入到城鄉統籌的偉大實驗中來，組織“我為城鄉統籌出主意”、“我為城鄉統籌做貢獻”的全民活動，開展各種獎勵表彰活動，對那些為城鄉統籌做出貢獻的市民進行獎勵和表彰；五是政策保障，盡可能爭取中央政府進一步的政策支持，與有關部委聯合有針對性地開展有關政策創新實驗和試點，有步驟、成系統地在市委和市政府層面出臺城鄉統籌新政策，鼓勵區縣政府大膽進行新政策探索；六是對外協作保障，如與有關國際組織和國外友好城市開展協作，設立多種形式的專家顧問委員會，與有關專家開展協作，與有關部委開展協作，與國家科研機構和高等院校開展協作，與沿海發達地區開展協作，與四川省和成都市開展協作，與國內外大型企業開展協作等。

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