一面是草原生態惡化需要禁牧，一面是農牧民發展生產要放羊。人、羊、生態，這三者的矛盾把赤峰市巴林右旗大板鎮黨委副書記鮑文龍逼得額頭上多了好幾條皺紋。

　　他向記者感嘆，上面把禁牧這塊“最難啃的骨頭”推給了基層干部，基層干部迫于壓力只好“硬著頭皮上”。現在矛盾都集中在最基層，就難免會發生沖突。有時干部一去逮羊，牧民一個電話，幾十人就趕來圍攻。當地派出所有時也束手無策。

　　記者在內蒙古、陜西、寧夏、河北等省區采訪了解到，盡管禁牧、休牧和輪牧制度正在使中國草原發生可喜的變化，但由于多種因素影響，各地禁牧休牧工作開展得還不平衡，距離草原保護建設的總體要求尚有差距。尤其偷牧、散牧現象屢禁不止，在農牧民與政府之間的“游擊戰”中，矛盾和沖突時有發生，禁牧成為取消農業稅后影響基層干群和諧的一大“焦點”，綠色的“禁牧令”正在經受嚴峻考驗。

　　本報資料照片禁牧、休牧、輪牧、舍飼被沙塵暴吹出來的八個字

　　“我以前養100多只羊，草場卻在退化，現在養300多只羊，草場的長勢反而好了，關鍵是禁牧、休牧、輪牧、舍飼的路走對了！”內蒙古自治區鄂托克前旗昂素鎮巴音什里嘎查牧民馬呼格日圖指著家門前一片泛著青綠的草場說出了自己的心聲。

　　為了扭轉“局部治理，整體惡化”的生態怪圈，內蒙古自治區等西部省份相繼在草原嚴重沙化退化的地區實行禁牧，有的省區則實施全境禁牧。截至目前，全國累計已有25個省(區、市)的1100個縣旗全部或部分實施了封山禁牧，封育保護面積達到67萬平方公里。禁牧成為席卷西部草原乃至全國生態脆弱地區的一場“綠色革命”。中國有天然草地面積33099萬多公頃，僅次于澳大利亞，是世界第二草地大國。由于超載過牧，2000年前我國西部草地90%出現不同程度的退化，大面積開墾的草地有近50%因生產力下降而被撂荒成為裸地和沙地，長年干旱少雨，風沙頻繁，植被稀疏，荒漠化十分嚴重，使建設速度趕不上破壞速度，由此引發的沙塵暴已成為我國最讓人頭痛的環境問題。

　　面對這一生態問題，從2000年起，西部各地逐步摸索出了一套與草原和諧共處的發展之路，那就是因地制宜地通過“禁牧、休牧、輪牧、舍飼”使農牧民轉變畜牧業生產方式，由牧羊人向養羊人轉變。可以說，這八個字是被沙塵暴吹出來的，是被大面積的草原沙化逼出來的。

　　農業部草原監理中心主任張喜武在內蒙古自治區杭錦旗舉行的2007年春季禁牧休牧啟動儀式上介紹，截至目前，中國禁牧休牧草原已超過13億畝，草原禁牧休牧取得了良好的生態、經濟和社會效益。全國率先實行禁牧制度的內蒙古自治區可利用草原的植被覆蓋度由2001年的30.59%提高到了目前的36.07%，草原植被大面積恢復，生態環境實現了“整體遏制，局部好轉”的可喜局面。

　　內蒙古最早實施禁牧政策的鄂爾多斯市植被覆蓋度由2000年的30%提高到目前的70%以上，牧業年度牲畜總頭數由2000年的614萬頭(只)增加到2006年的1500萬頭(只)，農牧民人均純收入由2000年的2453元提高到2006年的5308元，走出了一條生產發展、生態良好、生活提高的良性循環之路。

　　“草原夜襲隊”挑戰“禁牧令”

　　禁牧可以改善生態，這毋庸置疑，但為改善生態而下發的一紙禁牧令，就能夠一“禁”了之嗎？幾年來地方政府在禁牧措施方面做了大量工作，農民賣了不適合圈養的羊，放牧的少了，但飼草供應、圈舍補貼、品種改良、防疫滅病等問題一直未得到徹底解決。目前在西部一些地區常見到牧羊人與他們的羊群。因而這些成群出沒在草原上的羊群也被戲稱為“草原夜襲隊”，這些羊群也習慣了晝伏夜出吃“夜草”。

　　緣何會出現“草原夜襲隊”？一些基層干部認為農牧民認識淺薄，只顧眼前利益，不懂得禁牧的長遠生態意義。但記者在調查采訪中發現，造成農牧民偷牧的原因是多方面的，絕非一個“認識淺薄”那么簡單。要改變一個牽涉諸多方面的生產方式，并非僅發一個禁令就能解決。農民要維持生計，羊要果腹，圈養缺乏有力支持，出現偷牧現象并不奇怪，這不能光怪農民，還應對禁令本身進行反思。

　　當然，觀念陳舊也是偷牧的重要原因，一些農牧民在舍飼養羊上還有認識誤區，甚至不少人認為舍飼養羊太麻煩，不如把羊趕出去放趕回來圈方便。加之近年來的好雨水換來了草茂林豐，一些地方的干部群眾原來緊繃的生態弦又有放松的跡象。記者途經西部一些已經頒布過禁牧令的旗縣，發現綠色的草場上不時有偷牧的羊群出沒，個別偷牧嚴重的地區羊群甚至是成群出沒于禁牧的草地上。

　　“草原夜襲隊”的出現也說明告別傳統的艱難，向新型畜牧業轉型任重道遠，不可能一蹴而就。西部大部分地區十年九旱，水地很少，在有限的水澆地上種糧種草就成了主要矛盾，不少干旱硬梁區的老百姓剛剛解決溫飽問題。一些農牧民說，他們也不想出來放羊，風吹日曬人受罪，可沒有那么多的飼草喂養，水地還要解決口糧，不能全部種草養羊。

　　“要想管住牛羊的腿，先得管住干部的嘴”

　　記者了解到，取消農業稅后，基層干部與農牧民接觸最多的一項工作就是禁牧。盡管各級政府采取“發現偷牧就重罰”的措施，但偷牧現象仍屢禁不止。取消農業稅等一系列惠農政策的實施深得民心，對照之下，農牧民對“發現偷牧就重罰”的措施尤其對各地不同程度地存在的干部借禁牧斂財現象深為不滿，在農牧民與政府之間的“游擊戰”中，矛盾和沖突時有發生，禁牧成為影響基層干群和諧的一大“焦點”。記者調查發現，農牧民對禁牧工作的不滿主要有以下三個方面：

　　其一，禁牧干部工作作風簡單粗暴，逮羊隨意性很大。不少農民反映說，禁牧干部很少與農民做思想工作，禁牧就是逮羊。他們開著專用的拉羊車，徑直闖入羊群，拉上羊就走。記者曾碰到正在偷牧的化德縣勿蘭淖村一位村民，她沒好氣地說，前一段時間鄉里來人闖進她的羊群，由于用力過猛，一只羊當場被摁死，這伙人沒有理會死羊，另外抓了兩只羊揚長而去。

　　其二，罰款主體多元化，以罰代管。記者在烏蘭察布市化德、察哈爾右翼前旗、卓資等幾個旗縣采訪時，農民普遍反映，別看家家戶戶養羊不多，可罰款的部門有縣林業局公安分局、縣水務局水政執法大隊、鄉政府林牧站、縣畜牧局草原站、臨時護林員。罰款的數額沒個固定標準，有關系的罰個二三十元，沒門路的罰個幾百元到幾千元。由于頻頻出來抓羊，幾個部門的人經常發生“撞車”現象。

　　其三，把禁牧當作“吃口”�！敖�牧的大政策是對的，如果能徹底禁牧，一個羊也不讓養，我們也就認了，可現在不是這回事兒啊，罰款的部門生怕農民不出來放羊，取消農業稅后，禁牧就成了一些鄉鎮和部門的最后一道‘吃口’！”在記者走訪的幾個盟市中，許多農牧民的抱怨不約而同。

　　農牧民反映，不管哪個部門來抓羊，不說別的，交了“罰款”就可以繼續放羊。甚至提前收取“罰款”后，就可以在一段時間內放羊。有時偷牧者答應不要票據，禁牧人員就少收部分罰款，直接裝入自己腰包。有些干部嘴饞了，借禁牧之名出去逮個羊回來就殺掉吃了。呼和浩特市土默特左旗烏蘭板村村民閆林旺說，有一次林業派出所將他的羊逮回45只，待他交完700元罰款后，一數羊少了一只，他轉身回屋一看，那只羊的皮子和頭還放在案板上。陳滿倉、陳文俊、陳鐵珍等村民也都訴說他們去交罰款贖羊時，羊都缺了兩只。

　　上述禁牧中存在的問題在西部省區的農村牧區甚為普遍�！耙�想管住牛羊的腿，先得管住干部的嘴！”這是記者與農牧民談到禁牧話題時聽到的最多的一句話。

　　“不放往死里餓，一放往死里罰”

　　農牧民抱怨的同時，基層干部也有一肚子的苦水。記者采訪基層干部時，他們幾乎無一例外地要談到禁牧。不少鄉鎮干部感言，如今禁牧是最令他們頭疼的事。現在不少盟市把禁牧列入實績考核的硬指標，一票否決，基層干部壓力很大，稱禁牧為“摘帽子工程”。

　　為落實禁牧令，內蒙古自治區等西部省份的不少基層干部付出過很大努力。但有的干部反映，他們遇到了一種尷尬，就是在推行禁牧時，進行處罰沒有明確的法律法規可作依據。內蒙古鄂托克旗某鎮曾查處一個在山梁上放羊的農民，將他的幾只羊扣留，但要進行處罰時卻找不到明確的法律法規依據，結果只好不了了之。不少鄉鎮干部說，嚴格說來，鄉鎮一級根本沒有“處罰權”，平時查處偷牧時，多數情況下農牧民沒有較真，但要是較起真來，怎樣給一個“說法”還真是個問題。

　　不少基層干部對記者說，禁牧就需要有人去管理，管理的過程中就涉及到方方面面的問題：有暗箱操作的現象、有人情關系的問題、有借禁牧斂財的案例、有粗暴過激的行為，正是這些問題損傷了政府形象，損害了干群關系。

　　鄂爾多斯市農牧業局副局長王水云等基層干部說，政府禁牧的目的是要保護和恢復生態，讓群眾增加收入，并不是以逮羊、罰款為目的。但上面定的政策基層在執行時常會出現偏差。比如禁牧人員除了罰款和逮羊以外也找不到更好的辦法，結果農牧民與禁牧人員玩“游擊戰”，羊群成了“草原夜襲隊”，不僅吃草，有時把農作物吃了，把樹啃了，造成村民之間也出現不少矛盾，給農村的穩定和團結埋下隱患。

　　再如，禁牧辦的情況有點像個別地方的交警，車、油、工資等款項都來自罰款所得。如果罰款收入全部上交，鄉鎮的禁牧人員很容易產生懈怠心理，如果將一部分所得給禁牧人員，老百姓很難理解。加之還有一部分禁牧人員的素質不高、私心很重，將禁牧看成了自己的生財之道。

　　化德縣副縣長郭守玉等基層干部坦言，現在是國家要生態，群眾要生活，上級領導既要你發展畜牧業，又要你保護生態，讓基層干部無所適從。如2004年市里給縣里下指標發展“寒羊工程”，要求“調進寒羊留位子，調不進寒羊離位子”，縣里從外地調回3萬多只寒羊。化德縣是國家級貧困縣，以現在惡劣的生態狀況看，一只羊也不該養。放牧違反政策規定，圈養就得搞好棚圈、青貯、飼草料基地、防疫、良種繁育等配套工程建設�？扇�縣去年財政收入5600多萬元，每年維持發工資和機關運轉的經費就得9000多萬元，根本無力扶持。加上連年干旱，老百姓的生產生活十分困難，也難怪他們抱怨“不放往死里餓，一放往死里罰”。

　　還有，農牧民對全年禁牧的規定也意見很大。草原上一些老牧民也講，牧草發芽生長期間，禁牧是應該的，但等到牧草枯萎落籽后，完全可以放牧。草不讓羊吃，冬春幾場大風全刮走了，到頭來還是浪費了。

　　一些基層干部也坦承，經過幾年的全年禁牧嘗試，禁牧確實是一種最有效的恢復草地生態的方式，目前，還沒有哪一種人工建設手段在人力物力上能夠勝過禁牧所取得的生態效果，但同時也應看到全年禁牧帶來的巨大的飼草資源浪費。有資料表明，每年4月至7月的季節性禁牧，草地植物最高生物量可提高兩三倍。在此之外，其余季節牲畜的正常采食對草地產量不僅沒有負面影響，而且牲畜糞便還可均勻地給草地增加肥力，促進草地產草量，因為牧草的生長關鍵是只要不破壞其生長點，生長即不受影響。

　　郭守玉說，禁牧成為免稅后基層干部與農牧民之間發生矛盾和沖突的“焦點”，確實難題不少，如今禁牧工作“上交不了國家的差，下交不了老百姓的賬”。

　　在羊、生態和人之間尋找一種和諧

　　不管如何，綠色的禁牧令正在“禁”出草原生態的回歸。鄂爾多斯市杭錦旗分管農牧的副旗長王德義認為，就禁牧而言，“羊進圈”只是萬里長征走完了第一步，只有做到“禁得住，不反彈”才算大功告成。禁牧管理難，除了農民傳統思想轉變難，教育工作不到位外，最重要的還是短時間內難以為群眾找到一條脫貧致富路。禁牧存在著艱巨性、復雜性和持久性，如果沒有從根本上解決群眾的困難，光靠逮羊罰款，再過十年也禁不了偷牧。

　　王德義認為，禁牧如治水，靠疏不靠堵。禁牧并非禁羊，而是要在羊、生態和人之間尋找一種和諧。解決好了此三者之間的關系，因禁牧造成的基層干部和群眾之間的矛盾和沖突自然迎刃而解。

　　王德義等基層干部建議：一是核定載畜量，根據禁牧草場面積和所增加的飼養費用直接補貼。二是通過實施相關項目，加快飼草料基地建設、草場改良補播、棚圈、機械化等基礎設施建設，通過配套項目保護群眾利益，再引導其進行舍飼圈養。三是改良羊的品種，通過良種繁育、胚胎移植等，提高個體產羊量，讓單位羊產生更大的效益。四是通過社會募集資金，發行生態建設彩票，形成長效、穩定的資金渠道。

　　達拉特旗在禁牧上也探索了一些好的辦法，比如第一次發現偷牧不罰款，提出警告；第二次發現讓偷牧者本人簽字；第三次再發現，就從退牧還草等一系列國家及自治區的項目上和政策上制裁偷牧者。這樣讓群眾知道政府禁牧并不是以罰款為目的，同時禁牧工作人員也不與錢直接打交道，減少了與農牧民的直接沖突，維護了鄉鎮干部的形象，還有利于國家惠農政策的貫徹執行。

　　同時，一些畜牧專家建議，西部各縣(市、旗)應根據草原植被恢復情況，測算出合理的載畜量，科學確定草原禁牧時間、禁牧范圍和利用方式，以政府令或通告的形式定期發布草原禁牧令、休牧令，明確禁牧、休牧的具體時間和范圍，使草原禁牧、休牧更加科學，更利于實施。