現階段，中國房地產市場最大的問題是政府的公共服務功能缺失而產業發展功能過度造成的。地方政府弱化了公共服務功能，反而把土地經營、土地增值作為增加政府收入的主要渠道看待，直接導致房地產調控失敗。政府應該主要充當房地產市場的協調者、公共管理者和服務機構。尤其是通過提供具有準公共品性質的廉租房，產生正的外部性。但是在中國的房地產市場，政府成了經濟利益的最大獲取者，產生了負的外部性。歐美國家政府的地價、稅費收入大約只占住房價格的20％左右，而中國地方政府的稅費收入占到房地產價格的30％～40％，再加上土地管理費，政府在房地產上的收入約占整個房地產價格的50％～80％——地方政府成了房地產市場的最大獲利者。

　　■十七大前改革難點縱橫談（6）■賈品榮

　　住房保障中的不公

　　住房分配體制的超標等級制。住房分配的“官本位”現象和少數人手中分房的權力不透明，造成大量以權謀房、以關系分房現象，成為轉軌時期的制度隱患。一是以統一價格購買不同狀況、不同區位的住房，導致同一個單位福利的失衡；二是同樣的公職人員，住房資源豐裕的單位與住房資源短缺的單位，住房待遇相差懸殊。有的獲得了多套住房，每到一個地方任職就有一套商品化住房，有的則成為無房老職工，造成了分配上的不公。

　　無房老職工被“雙重剝奪”。住房改革中未能獲得住房的職工，往往單位效益差，很難提供住房補貼和

住房公積金。他們的收入也相對較低，通過商品房滿足自己住房需求的能力有限。這樣，由于無權無勢，他們在住房實物分配體制下，未能獲得住房；在市場化房改情況下，他們又要面對迅速增長的房價和日益擴大的收入差距，依然解決不了住房。數據表明：在35個大中城市中，針對老職工發放的一次性補貼只兌現了10％。而且，現行的補貼標準是根據2000年以前的房價確定的，遠遠落后于房價飛漲的形勢。

　　青年職工成為“房奴”。由于住房保障制度不到位，一些政府機關和企事業單位的年輕職工為結婚只能通過市場解決住房。中國人“好面子”，沒有房子好像面上無光。于是，年輕職工咬咬牙只好走上市場化購房一途，一生成為“房奴”。有的年輕人將手伸向父母，提出“不買房就不結婚”，結果父母把積攢下的養老錢拿去購房。年輕職工排浪式的購房熱，助推了房價一輪又一輪上漲。

　　經濟適用房被中高收入者擠占。一些經濟適用房受到開發商的操縱，他們自定

戶型、自定面積、擅自改變銷售對象、把信息提前透露給關系戶，致使不少經濟適用房被中高收入階層大量購買，買了后又空置。數據顯示：2005年，北京市經濟適用房的自用率僅為51．34％，出租率高達40％，很多經濟適用房被用作投資。盡管國家減免了經濟適用房的土地和配套建設稅費，投入了財政補貼，但是這些實惠并沒有落到低收入者身上。

　　一些機關還在變相分房。一些機關單位變相地延續福利分房。這些機關單位，利用手中掌握的行政特權和公共資源，或通過獵取廉價土地，或享受工程建設稅費方面多種優惠，或動用部門權力和影響力“團購”商品房，讓有房的領導“更上層樓”，一些公共資源變成小團體的福利。

　　住房公積金使收入較高的家庭受益。對比國外，通常采用財政、金融、稅收等配套的現代保障手段支持百姓住房。但中國這方面相當滯后。表現為：住房補貼不到位，貨幣化補貼舉步維艱，公積金對居民的購房支持力度小。世界銀行2006年發布的一份報告稱，中國的住房

公積金貸款主要是使收入較高的家庭受益，他們只是城鎮人口的一小部分。這就使得大眾面對天價的住房束手無策。

　　中國根本沒有建立廉價房租制度。數據顯示，到2005年第一季度，全國經濟適用房完成投資60億元，所占比重僅為2．6％，真是杯水車薪！在廉價房租方面，截至2005年底，全國累計用于最低收入家庭住房保障的資金僅為47．4億元，只有32．9萬戶最低收入家庭被納入廉價住房保障范圍。眾多的低收入者住房保障無從落實。

　　流動人員沒有住房保障。目前，我國正處于城市化快速發展階段，流動人口的規模相當大，全國進城務工人員已達1．18億。從發展趨勢看，將有越來越多的比例轉變為城市人口。但目前在住房保障方面對他們尚無明確的政策。

　　財富分配中的不公

　　中國的房地產商利潤率太高。國際房地產業的平均利潤率一般在6％～8％，而中國商品房的利潤率高達50％。從風險性來說，房地產投資具有一定的風險，房地產開發行業屬于資本密集型行業，進入門檻比較高，投資者沒有相當的實力是很難進入這一領域競爭的，這就使它的利潤高于社會平均利潤。目前全國工業平均利潤率為5．69％。由此來看，中國的房地產商利潤率太高。馬克思在《資本論》中指出：資本害怕沒有利潤或利潤太少，就像自然界害怕真空一樣。一旦有適當的利潤，資本就大膽起來。如果有10％的利潤，它就保證到處被使用；有20％的利潤，它就能活躍起來；有50％的利潤，它就鋌而走險；有100％的利潤，它就敢踐踏一切人間法律；有300％的利潤，它甚至敢冒絞首的危險。這幅圖畫將資本的貪婪性揭示得多么淋漓盡致！

　　中國房地產商的核心優勢是公關。除此之外，基本沒有優勢可言。惟一做的是向政府公關拿地和“忽悠”消費者，這樣就可以通過壟斷房地產開發的組織管理功能，攫取超額利潤。他們忽視社會成員主體的普通住房需求，導致整個房地產市場產品結構失衡，有限的土地資源沒有配置于大多數人所需求的普通住房上，加劇了普通住宅供應的緊缺——中國房地產商人的確變成了讓人傷心的人。他們的定位一直是有錢的單位和個人，而不是居民家庭，這和發達國家的大多數房地產商定位在中等收入家庭大相徑庭。

　　腐敗占了房價的20％。房地產領域是腐敗的第一重災區。前些年，不到5％的比例是采取拍賣的方式，其他都是“協議轉讓”和“調撥”。在中國對土地出讓的使用效率還難以進行有效監管的情況下，因官商勾結和地方政府不作為等原因極易滋生腐敗，這部分資金占房價的20％。據統計，在“落馬”的領導干部以權謀私、貪污受賄的案件中，涉及土地批租問題的約占1／3。突出表現是：一方面，一些地方政府用計劃經濟的辦法強行拿地；另一方面，用市場經濟的辦法低進高出。而行政價格和市場價格的巨額差價，既是驅動不少地方政府大量批地賣地的動力，又推動房地產商去積極尋租。

　　大量的信息不公開

　　房地產領域風氣不正、投機主義盛行的重要原因，是消費者處于明顯的信息弱勢。究竟整個區域的房地產供求狀況如何，房地產供應的質量如何，房地產的價格走勢如何，都是一個弱小的消費者所無法掌握和了解的，這也使得在目前的市場環境下消費者難以具有與房地產開發商議價的能力。一些開發商有組織地隱瞞商品房的真實信息，欺詐銀行，欺騙消費者。中國消費者協會的一項調查顯示：目前，中國消費者對房地產行業誠信狀況的滿意度指數為59分，即“不滿意”，在各項調查指標中處于最低水平。這個行業成為市場信譽度最差的行業。

　　住房保障呼喚新政

　　現行的住房制度必須改革，回歸到合理、健康、可持續的軌道上來。

　　（一）政府新定位：住房保障準公共性

　　現階段，中國房地產市場最大的問題是政府的公共服務功能缺失而產業發展功能過度造成的。地方政府弱化了公共服務功能，反而把土地經營、土地增值作為增加政府收入的主要渠道看待，直接導致房地產調控失敗。政府應該主要充當房地產市場的協調者、公共管理者和服務機構。尤其是通過提供具有準公共品性質的廉租房，產生正的外部性。但是在中國的房地產市場，政府成了經濟利益的最大獲取者，產生了負的外部性。歐美國家政府的地價、稅費收入大約只占住房價格的20％左右，而中國地方政府的稅費收入占到房地產價格的30％～40％，再加上土地管理費，政府在房地產上的收入約占整個房地產價格的50％～80％——地方政府成了房地產市場的最大獲利者。

　　中國的房地產市場化改革始于1998年，其根本性的標志是《國務院關于進一步深化城鎮住房制度改革，加快住房建設的通知》的頒布。該文件提出：“停止住房實物分配，逐步實行住房分配貨幣化，建立和完善以經濟適用房為主的多層次城鎮住房供應體系。”應該說，這一定位是正確的，這說明國務院從一開始在政策層面并沒有把房地產市場完全交給市場去操作，按照文件，房地產市場應該主要供應經濟適用房。從比例上來看，應當在60％以上。但是，到了2003年，在《關于促進房地產市場持續健康發展的通知》中，定位變成“逐步實現多數家庭購買或承租普通商品住房”，這樣，中國的房地產市場成了一個由商品房主導的市場。從中國現階段的居民收入水平和土地供應的總體情況而言，這一定位超越了客觀經濟條件，原因在于——目前中國家庭財富呈現“兩極分化”。在這種結構中，要實現多數家庭購買或承租商品房，不僅是不可能的，而且是政府推卸住房保障責任的表現。

　　為此，最重要的是政府要轉換角色，在住房保障上強調準公共性。住房保障的準公共性的涵義是指：在市場經濟條件下，住房不僅具有商品的屬性，而且住房又有社會保障的屬性，因為即使是最低收入的家庭也要消費這種商品，需要得到政府的幫助。因此，住房保障屬于民生的基本組成部分，是需要財政優先投入的民生問題。

　　準公共性要求政府切斷土地出讓金、稅費、政府政績、壟斷的利益關系鏈條。一是切斷土地收益與地方政府預算外財政收入來源的緊密聯系，土地出讓金和稅費由創收工具向房地產市場調控手段轉變。二是真正重視、研究、規劃低收入住房需求，將更多的土地出讓金、稅費用于轉移支付、加大補貼，少一些政績工程、面子工程，少蓋一些豪華辦公樓。國土資源部規定5％的土地出讓收入用于解決中低收入家庭的住房問題，應該說是一個進步，但比例太低。建議擴大5倍，并以30％的房地產相關稅作為實現全民住房保障的財政來源，真正保障公民的居住權。三是弱化住房建設與國有資本的千絲萬縷的利益關聯，讓國有房地產公司在競爭性市場謀生。四是為了強化政府在滿足中低收入家庭中的重大責任，建議把建設部改組為建設與住房保障委員會，履行政府在住房保障方面的重要職責，直接負責保障性住房的建設、管理與監管。

　　只有強調住房保障的準公共性，才能圓中國普通大眾的住房夢。讓公共財政的陽光照耀弱勢群體，使低收入者能夠分享經濟發展的成果。一定要清醒地認識到：中國的房地產市場承載著13億人的公平居住權。因此，住房保障公平，難點在政府，希望也在政府。

　　（二）房地產商新定位：陽光作業

　　陽光是房地產業最好的消毒劑和防腐劑。陽光作業不僅可以有效預防和制止房地產業腐敗，而且是中國房地產經濟可持續發展的根本。目前中國的土地雖然實施了招標投標管理方式，誰出的價格高，土地使用權就歸誰，但是事與愿違，土地招標投標成為“看上去很美”的形式，實際效果并不好。原因在于，小團體的權力和利益成為土地招投標的最大阻力。這就使招投標存在極大的隱蔽性，一些官員披著公正的外衣，行的是受賄之事，拿的是不義之財，掠奪的是公共資源。必須從制度上加以防范。那么，如何避免一些人一手遮天？土地招投標不能再是少數人的行為，而要在社會全程公開，明明白白招標，以保障公共利益。在開標、評標、定標過程中要做到全程審計，全過程跟蹤監控管理。

　　（三）市場新定位：追求長期利益，杜絕機會主義

　　長期以來，中國房地產市場是一個追求短期利益的市場。由于它是壟斷的，所以市場機制對它不發生作用。經濟學告訴我們，壟斷是排斥市場機制的，結果是供求、政策都不起作用。行業調控“頭痛治頭，腳痛治腳”就源于此。一方面，行業主管部門用市場的方法調控，就會雪上加霜，更加失靈。近幾年盡管加大土地供應，但是都囤積在開發商手中，再供給多少土地也解決不了問題，只會使市場更加失靈；另一方面，政府主管部門一會兒說房地產是支柱產業，一會兒又要取消其支柱地位；一會兒要求樓盤全部精裝修、現房銷售，一會兒察覺市場未見反應，不見下文。“頭痛治頭，腳痛治腳”，調控失敗在所難免。

　　我們說，房地產業的土地經營具有壟斷性。中國土地出讓期為70年，一次性收取70年的地租。在這種土地批租制度下，政府實際上是對未來70年的土地收益進行了一次性收取，這種透支未來財力的短視行為極易帶來政府的短期行為。其根源在于：ＧＤＰ增長成為政府部門的至上目標；與之相應的，地方政府官員的考核指標主要是看經濟性指標。如果把土地出讓金改為租金，房價就會降下一大塊。租金的方式可使土地初始出讓的價格下降，致使初始投入成本大大減少。同時，拓寬公共住房融資渠道。發展諸如住房建設公債等專門籌措廉租住房建設資金，考慮在廉租房建設中引入房地產信托基金等。在政府推動的同時，還可以引入外資甚至民間資本進入公共住房建設，多途徑解決住房資金問題。

　　在制度管理上，制定《住房保障法》。我國目前缺乏一套完整的法律保障體系。建議《住房保障法》明確規定政府在住房供應，尤其是中低收入家庭基本住房需求保障方面的責任，給予立法保證，防止在政策上左顧右盼，變來變去。