造紙廠排出的污水污染南洞庭湖 新華社

　　國家環保總局副局長潘岳：

　　“沒有催生制度的‘風暴’，解決不了根本問題”

　　本報記者 楊磊 北京報道

　　太湖爆發藍藻，滇池、巢湖爆發藍藻，江蘇沭陽因水污染導致20萬人斷水……在入夏以來的短短一個多月內，令人震驚的大規模水污染事件接二連三地發生。

　　“中國的污染狀況已經到了一個危險的臨界點上。”7月3日，國家環保總局副局長潘岳在接受本報專訪時說，入夏以來的連串污染事件，就是傳統發展模式積累的環境成本到達臨界點的標志。

　　因而，環保總局這次發起自區域限批啟動以來最大規模的執法行動絲毫不令人意外。

　　但潘岳認為，周期性的環保風暴已經走到盡頭，“沒有催生制度的‘風暴’，解決不了根本問題。”

　　危險的臨界點

　　《21世紀》：輿論認為，中國水源地和流域性污染已進入密集發生期，環保總局怎么判斷目前的整個環保形勢？

　　潘岳：目前“水”問題已經成為中國經濟發展、社會和諧的主要制約因素之一，在未來相當一個歷史時期內它將是中國環境領域最重要、最緊迫的主題。近年來快速的工業化和城市化進程造成了大規模水污染和水緊缺。目前7大水系的26%是五類和劣五類，9大湖泊中有7個是五類和劣五類。意味著這些水不能和人體接觸，就是連農業用水也不能做了。華北地區1300億立方的地下水已經用掉了1200億立方，海河流域人均用水量不夠300立方米，而以色列這個全世界著名的缺水國家人均尚且還有380立方米。

　　所以說，中國的污染狀況已經到了一個危險的臨界點上。今年入夏以來接連發生的太湖、滇池、巢湖的藍藻爆發，不是偶然的突發性事件，而是傳統的發展模式積累的環境成本到達臨界點的標志。只不過矛盾最激化、最早爆發在“水”問題上，因為它既是工業化和城市化的命脈，又是人民生存的命脈。

　　衛生部5月8日公布了2006年城鄉居民主要死亡原因，惡性腫瘤超過腦血管疾病，成為我國居民死亡的主要原因。從公報中可以看到，中國的惡性腫瘤發病率從1970年代中期的每10萬人中99.5人，上升到2002年的每10萬人中148人，30年間上升了近50%，其中肺癌死亡率增長了500%以上。

　　我們不能說這百分之百是由環境污染造成的，但空氣污染和水污染與惡性腫瘤中最高發的肺癌和消化道癌有著強烈的對應關系。從2005年底松花江事件后，平均每兩天發生一起環境突發事故，其中70％是水污染事故。如果我們不能夠更有效地治理環境，恐怕在工業化和城市化完成之前，就將影響和諧社會的建設。所以我們必須要用更加強力、更加有效的手段去治理。

　　“風暴”已到盡頭

　　《21世紀》：以前環保總局也多次針對流域污染出臺過相應政策，但似乎仍然沒有引起地方的足夠重視。

　　潘岳：“沒有引起地方部門的足夠重視的原因”是因為這些政策沒有碰觸到它們的底線，包括“區域限批”“流域限批”在內。這個底線就是官員的政績考核制度。為什么在中央提出“科學發展觀”，總理親自掛帥減排工作的情況下，一些地方政府仍然不顧區域、流域環境承載能力已逼近底線，盲目追求GDP增長，甚至犧牲國家利益和公眾健康換取極少數人的特殊利益？這是因為官員政績考核制度的“GDP”核心還沒有變，因為造成重大環境事故和污染的官員還沒有被問責。在法律短期不會有突破的前提下，這兩條不變，行政手段再強硬，執法再嚴厲，也不會產生根本性的作用。

　　《21世紀》：從2004年開始，每隔一段時間環保總局就會進行“風暴”式的執法行動，環保總局如何評價這種階段性的治理措施所起到的真正效果？

　　潘岳：如果要用一句話來評價的話，就是“風暴”已到盡頭。三年前第一次執法行動開始的時候，我們心里就很清楚，沒有催生出制度的“風暴”，解決不了根本問題。但制度短時期內不會有突破，我們不能坐著等，只有一輪又一輪越來越嚴厲的行政手段來遏制污染。但行政手段有天生的弱點，就是“階段性”“短期性”，“區域限批”和“流域限批”已是環保總局權限和現有法律框架內的極限，但和面臨的問題相比，還是杯水車薪。10多年來，國家斥巨資治理“三河三湖”流域水污染，但治理的速度遠遠趕不上破壞的速度，至今這些本已改善的流域又被重新污染。

　　所以我說，單純的行政手段已經無法解決中國當下的環境問題。我們亟需制度上的變革。這三年，環保總局借著一次次的“風暴”推出了區域限批制度、綠色GDP核算、規劃環評制度、出臺了《環評公眾參與暫行辦法》、《環境信息公開條例(試行)》等法規制度。我們盡了最大的努力，但和污染形勢相比，卻是遠遠不夠的。我們還需要建立更根本性的制度。

　　跨部門跨區域協調機制

　　《21世紀》：你說的建立更根本性的制度，具體是指什么？

　　潘岳：建立根本性的制度，其中最急迫的是兩項：第一、要成立一個跨部門跨區域的統一環境協調機制，破除“多頭管治”的局面。這個機制要能協調環保、水利、城建、林業、農業等部門開展聯合監測和執法。只要有這個功能，不管什么形式，環保總局都將全身心、無條件加入，不爭權，只做事。

　　第二、建立一套完整的環境經濟政策體系，利用市場的力量遏制污染。環保總局將和銀監會在近期出臺綠色信貸政策，未執行環評審批和驗收的項目、未按環保審批要求落實環保措施，依法被環保部門查處的企業將不能得到各金融機構的信貸支持，已發貸款也將被追回。以此為開端，環保總局將聯合相關部門以最快速度就綠色財稅、綠色保險、綠色證券研究并出臺一系列環境經濟政策。

　　另外，從這次“流域限批”開始，環保總局將強烈建議監察等部門繼續加大加重對區域流域重大環境違法行為的處罰。建立上級環保部門對下級政府督察督辦的制度，對整改不到位的要實施區域限批，并追究政府相關人員責任，特別是地市以上負責人的責任。另外還要實行嚴格的環境責任跟蹤問責制度，尤其對近年來的官員在任時所造成的環境責任進行跟蹤追究。

　　我認為，建立有效的環境問責制和官員環保考核體制，才是遏制污染繼續惡化的根本手段。當然，這不在環保總局的權限之內，但這是我們所有環保人的強烈愿望。

　　建立官員環保考核體制

　　《21世紀》：從你講的這幾項制度設想來看，對于污染問題，環保總局是不是已經有了一個系統性解決方案的新思路？

　　潘岳：環保總局希望從這次“流域限批”開始，探索一條將行政手段、市場力量、公眾參與結合起來的流域污染防治新思路。

　　行政手段，就是剛才說的，盡快建立跨區域跨部門的流域污染防治機制。

　　市場力量，就是出臺新的環境經濟政策，比如剛才講的綠色信貸政策。

　　公眾參與，就是建立公眾參與的環境后督察和后評估機制。從這次“流域限批”開始，環保總局對責令停產整頓的污染企業將定期進行督察，對于通過環評審批的企業是否兌現環保承諾進行抽查評估。這就需要國家對環保執法評估機制進行更大投入，但更需要的是公眾的廣泛參與。公眾作為環境最大的利益相關者，最有動力去監督各相關部門和企業是否履行了環境義務。國務院新近發布的《信息公開條例》和環保總局發布的《環境信息公開辦法(試行)》已經為公眾監督提供了平臺。

　　賦予環保部門更多權能

　　《21世紀》：水源地和流域性污染的治理往往涉及好幾個省份，這就凸顯了環境聯合執法的必要性。環保總局如何確保聯動機制回避地方保護影響？

　　潘岳：2005年松花江支流發生水環境事件后，在環保總局的協調下，吉林和黑龍江兩省政府建立了《吉林黑龍江兩省松花江流域環境應急協調機制協議》，為共同處理水環境事件，確保飲用水源安全起到了很好的促進作用，意義重大。要確保聯動機制不受地方保護影響，“協調機制”是承諾，關鍵是雙方必須遵守，對故意不遵守協議造成重大環境事件的，要按照監察部和環保總局發布《環境保護違法違紀行為處分暫行規定》的要求，追究有關責任人員的行政責任，情節嚴重的要移送司法機關追究刑事責任，使協調機制真正發揮作用。

　　《21世紀》：聽說在這次水源地和流域性污染檢查中，有部分地方企業藐視環保執法，甚至拒絕讓檢查組進入廠區。環保總局怎么認定這種行為？針對拒絕配合的企業，是否會有更嚴厲的措施出臺？

　　潘岳：在過去環保部門執法中，暴力抗法、拒絕檢查的事情時有發生，每年全國有數百起之多。這說明有相當一部分排污企業對于環保法律法規置若罔聞。但從更深層次來講，這也說明我們環保部門的弱勢和在執法過程中的尷尬地位。環保部門既沒有關停企業的權力，也沒有處罰責任人的權力，甚至對污染企業最重的罰款還不如他們一天的利潤多。地方環保部門的位子、帽子和票子都掌握在當地政府手中，因此有時執法就像豆腐一樣軟弱。

　　針對這種情況，我們環保部門當然不能后退，要堅決做科學發展觀的捍衛者，排除干擾果斷執法。但更重要的是，應該賦予環保部門更多的權能，使我們面對污染企業有更多、更有效的手段。同時建立起有效的環境問責制，將環境指標納入官員