■周天勇評說中國經濟社會難題之十一■周天勇

　　近幾年，中國的水污染越來越嚴重，一些城市空氣質量的好轉可能很大程度上歸功于大量排放煙塵工廠的倒閉，粉塵和汽車尾氣污染在加重，城市垃圾和污水處理率較低，而農村農田、水面的面源污染和村莊的垃圾及污水污染也沒有得到明顯的改善，局部地方還在惡化。經濟學上講，環境污染是經濟社會活動主體相關行為的負外部性所致。對于其盈利和生活等行為產生的污染等負外部性，只有一定的制度設計，形成約束其行為的機制，才能防止污染的蔓延和惡化。但是，中國目前沒有形成系統有效的約束各種排污行為的制度體系。并且，一些體制貌似保護環境，其實是在加重環境的污染。

　　首先，政府環境保護機構的經費來源制度與企業自愿交罰款來節省處理污染運營成本的行為相結合，使經營企業、建設施工單位污染根本得不到控制和治理。

　　中國各級政府的環境保護機構，在經費來源上，以前是自收自支，近年改為收支兩條線，即先從排污企業收上排污費和罰款來，再交給財政，財政再撥款下去，這里還存在著超收獎勵和罰款分成的潛規則；另外，基層環保機構所交的費和罰款中，地、省和中央環保機構還要分成和集中一些。從經濟核算講，企業或者不上處理污染的設備，或者上了，如果一年罰款兩次，每次2萬，而其處理污染設備的運轉成本可能多達30萬，企業當然會選擇不讓處理污染的設備運營，而自愿挨罰交罰款。而且，企業交罰款的多少，由于污染多少的判定隨意性很大，還可以與個別

公務員私下交易。在具體辦事的公務員得到好處后，污染可以被大事化中，中事化小，小事化無。于是，政府環保機構，包括個別公務員，由于企業排污，而獲得了收費和罰款及其他好處，而企業因政府環保機構需要經費交罰款及個別公務員謀利后獲得排污的許可。政府環保機構、個別公務人員與企業共謀合作，各自獲得了自己所需要的利益，甚至各級地方財政也因超收和分成獲得了利益，惟有環境污染問題日益惡化。

　　其次，地方領導的政績考核評價不合理，政府職能的缺失，以及地方財政從污染企業的來源體制，也是污染難以控制的重要原因。

　　1．從發展取向上看，地方注重于ＧＤＰ總量的增加，更看重于稅收的增長，雖然一些項目是高排污的投資，在環評時將其排污程度說得輕一些，將其減污措施說得全一些，當項目投產運營后，則進入前面說的政府有關機構、個別公務員與企業利益都最大化，而企業隨意排放污染的階段。

　　2．各地領導對于廣場、交通、地面建筑、綠化等看得見的工程非常重視，而對污水處理、排污管道等政績看不見的工程不舍得投入。有的城市愿意建設樓堂館所，包括一些標志性工程，而沒有錢建設污水處理廠；有的

城市建設了污水處理廠，但不投資往地下埋排污管道，相當多的城市排雨水的管道與排污水的管道混用，污水把本來可以收集用的雨水也給污染了，污水廠也因運轉費用太大財政不愿負擔，而不正常運轉。

　　3．從目前縣鄉政府實際的工作任務看，主要是招商引資，保公務員和事業單位職工工資，保社會穩定，保建設城市和道路；而防止和治理農村大面積的面源污染，村莊的垃圾污染處理，基本上不是其主要的工作范圍。只是在新農村建設運動中抓抓而已。要么，生產建設型的政府沒有向公共服務型轉型；要么，公共服務職能的排序中，還沒有把防止和治理環境污染提上重要的議事日程上來。

　　再次，從體制上講，也沒有形成防止和治理污染的法律、民間組織和新聞輿論監督等綜合性約束機制。

　　從一些國家的經驗看，除了政府的監督管理外，對于污染的防止和治理，法律、民間組織、新聞輿論監督等等，都是能夠節約成本和非常有效的制度組成部分。但是，從我國來看，實際的司法并不支持排污受害者的訴求。刑事方面，雖然無數企業污染給中國的環境造成了如此大的破壞，但很難見到有法人或者其他責任人因污染破壞而被批捕和判刑的。民事方面，如果司法體制支持污染受害的自然人和法人對排污者的賠償要求，就會加大排污企業的成本，它就會或者上處理污染的設備，并會讓處理污染的設備運轉起來，或者因減排成本很高而轉產或關閉。這是一個重要的減少和治理污染的制度機制。這幾年，群眾生態環境意識加強，對于損害自己利益的排污，上訪增加，訴訟也增多。但是，地方為了不影響自己的經濟總量和財政收入，也怕企業停工帶來失業安置等，還可能有排污企業疏通關系腐敗方面的因素，很少看到地方信訪和司法體制支持污染受害者訴訟的判例。

　　在許多國家，民間環保組織，是保護環境不可忽視的社會力量，它們在防止和減少污染中發揮了重要的作用。但是，在我國，可能是出于考慮它們的活動會影響一些發展項目的上馬，或者會影響社會穩定等等，總體上并不支持它們的活動，使地方政府可能光顧發展和財政、忽視環境的行為，企業謀求利益最大化而把污染轉嫁給社會的行為，個別公務員謀求個人利益而失職的行為，都得不到社會力量的制衡。生態環境方面的新聞輿論監督，也受到各個方面的制約。

　　分析到這里，我作為一個學者百思不得其解，目前這樣的體制怎么能防止和減少污染的排放呢？如果我們不是口頭上，而是真想防止污染，并減少污染的排放，建設一個環境優美的國家，那么，需要做的工作是形成一個系統、綜合的防止和治理環境污染的制度體系和機制：

　　一是財政預算中要有環保經費科目，編制環保經費預算，將環境保護局的人員從吃雜糧（其許多從事公務的職員是事業編制，經費上是收支兩條線），改變為吃撥款；制度設計上，要避免收排污費和罰款變成使企業不用環保設備而大量向外排污的負向機制，要使罰款和排污收費向壓迫企業投資和運營處理污染設備方面設計。制度上，污染收費和罰款不與環境保護局的利益（工資獎金、福利、辦公經費、辦公樓設施等）掛鉤。另因收費和罰款與環境保護機構和其公務員利益分離后，有機構和公務員見污染而不作為者，則通過公民、民間組織舉報，新聞輿論報道，查實后，以瀆職違紀和瀆職罪論處。

　　二是黨政領導要鼓勵受污染之害的公民從污染上訪轉變為污染訴訟，并且司法部門降低門檻，保護弱者，積極受理污染受害案件，勘定受害損失，公正判案，向排污者索賠，并從快執行判決。這樣，從訴訟角度，壓迫和促使排污企業防止和減少排污。

　　三是發育和發展民間生態和環境保護組織，加大輿論監督的力度，由政府環保機構和民間環保組織設立企業環保誠信檔案，并定期公布污染大戶黑名單，在公眾和新聞輿論的壓力下，促使排污企業（包括建設施工揚塵單位）防止和減少排污。

　　總之，只有一個系統和相互配套的制度設計，以形成能有效約束污染的機制，才能真正防止即將發生的環境污染，并真正治理和根治正在向外大肆排放的污染，使我國的環境污染問題確實能逐步地得到解決。