“以罰代法”“因公違法”現象頻發

　　農村集體土地征用存在司法盲區

　　本報記者 姜建生報道

　　法律是保證實現社會正義與構建和諧社會最根本的屏障，在社會矛盾最頻發的領域，它理應發揮最多的作用，然而在土地征用矛盾中，它的作用出現了不應該有的弱化。

　　《中華人民共和國土地管理法》的第七章中的全部條款，《中華人民共和國刑法》第二百二十八條、第三百四十二條、第四百一十條，最高人民法院《關于審理破壞土地資源刑事案件具體應用法律若干問題的解釋》，對土地違法行為都有詳盡的法律責任規定和司法解釋。

　　“以罰代法”阻礙了執法監察

　　在東南沿海，幾乎沒有一個縣、鄉真正做到了現行“土地利用總體規劃”中對基本農田保護率達到國家規定的要求。造成這一現象的原因之一是，個別村干部和小企業合謀，“蠶食性”地占用

城市建設規劃區以外的耕地。這種很難找到具體“受害者”的行為（或者說具體的“受害者”失語），一旦被發現，誰來代表國家提起公訴？誰來衡量其的“情節嚴重”呢？只有土地監察執法人員開具《土地行政處罰決定書》了，處罰一般包括：限期拆除違章建筑，恢復土地原貌；并處罰款；逾期申請人民法院強制執行，等等。但最終多數只執行了“罰款”。更有甚者，那些根本拿不到農用地轉用指標的小企業主，他們從前人那里知道這種違法用地的后果也不過是“先上車后買票”，結果無非土地成本高了點兒，“一條不可逾越的紅線”似乎不是“誰碰誰死”的“高壓線”。土地征用中的這部分違法行為被“以罰代法”導入了司法盲區。

　　“因公違法”影響了執法監察

　　產生土地征用中的司法盲區的另一個原因就是，各地持續多年的大規模開發區建設。據報道， 2003年～2006年，鄭州市政府及有關部門違反土地利用總體規劃和城市總體規劃，違法批準征收集體土地14877畝，用于龍子湖高校園區建設。2006年9月，鄭州市違法批準征收占用土地建設龍子湖高校園區問題受到了上級嚴肅處理。有關責任人員也受到了黨內嚴重警告處分。但是，根據最高人民法院的司法解釋，違法占用基本農田五畝以上，就將被追究刑事責任，而“龍子湖事件”違法占地達14877畝，迄今為止，卻沒有人為它承擔了刑事責任。可見，土地征用中的這部分違法行為被“因公違法”導入了司法盲區。

　　據專家統計，我國從農業化向工業化過渡的進程中，農民至少損失了五萬萬個億。這其中除了現行土地征用制度原因之外，違法征地占了一定比例。可是，又有多少人為這種變相掠奪行為承擔了法律責任了呢？

　　克服司法盲區，一是要嚴格執法，公正司法，切斷地方政府及國家公務人員與土地使用者的利益鏈條，從而為嚴格查處和懲罰土地違法掃清障礙，提高究責的幾率，發揮執法和司法應有的威力和尊嚴。克服地方保護主義，因為土地擴張、土地財政能給當地政府財政帶來巨大收入，才滋長了地方政府和司法部門對于違法用地的庇護。二是加強社會監督，廣義的社會監督又包括來自個人的監督、各種組織和團體的監督以及輿論的監督。擁有社會監督職權的各部門和個人相互結合是充分發揮社會監督力量的最有力手段。