文／本報(bào)記者 姜建生

　　在《土地法》司法實(shí)踐中，存在著一個(gè)奇特現(xiàn)象——執(zhí)法主體與違法主體同為一體，一些本該負(fù)起監(jiān)管責(zé)任的地方政府土地部門(mén)卻成了違法主體。

　　地方政府的發(fā)展需求

　　隨著工業(yè)化的發(fā)展，土地資源的利益格局也在發(fā)生變化，在地方經(jīng)濟(jì)建設(shè)中，征用農(nóng)村集體土地時(shí)違法違規(guī)問(wèn)題日趨嚴(yán)重，土地矛盾最主要的原因是土地違法。而土地違法的主體往往又是各級(jí)地方政府的土地管理職能部門(mén)。這給解決土地矛盾增加了巨大的困難和障礙。

　　3年前，筆者在浙江省中部一個(gè)欠發(fā)達(dá)的縣采訪時(shí)，該縣土地局局長(zhǎng)曾頗為自豪地對(duì)記者說(shuō)：“全縣一年財(cái)政收入3個(gè)多億，我們上繳的土地出讓金占了將近一半�！薄巴恋刎�(cái)政”，讓地方政府對(duì)土地違法產(chǎn)生了與失地農(nóng)民截然不同的“戀土情結(jié)”。在土地增值部分的收益分配方面，地方政府則拿走了大部分，他們堂而皇之反問(wèn)筆者，“同樣一畝地，種田的收益高，還是搞工業(yè)的收益高？”在局部利益的驅(qū)使下，一些地方政府打著“經(jīng)營(yíng)城市”的旗號(hào)，或搞工業(yè)開(kāi)發(fā)、或與

　　為了做大ＧＤＰ，為了快速出政績(jī)，一些地方政府號(hào)召全官招商，全民引資。項(xiàng)目總要落在土地上，在這種情況下，一些地方政府就默許甚至縱容土地違法現(xiàn)象的出現(xiàn)。為了能在土地上做成文章，“化整為零”、“以租代征”等”貓兒膩“應(yīng)運(yùn)而生。地方政府主導(dǎo)的土地違法案件，往往還掛上了“招商引資”、“發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)”的名堂，甚至以所謂的“因公違法”而諉過(guò)，從而逃避處理。

　　職能部門(mén)的自身利益

　　河北省一棉紡大縣，一位農(nóng)民的承包地被一棉紡企業(yè)占用，他多次舉報(bào)，縣國(guó)土資源局曾下達(dá)了《責(zé)令進(jìn)行行政處罰通知書(shū)》，通知書(shū)中的兩項(xiàng)主要內(nèi)容，“拆除違章建筑，恢復(fù)土地原狀”和“并處××罰款”，該局只執(zhí)行了后者，記者在采訪中，曾要求查看上繳財(cái)政的罰沒(méi)收據(jù)，該局無(wú)法出示，該款項(xiàng)的下落大概可知一二。河南省著名煤都的一個(gè)某鄉(xiāng)鎮(zhèn)，在國(guó)家煤礦塌陷區(qū)復(fù)墾后的基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)內(nèi)建了30余座磚窯廠，這個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)還專(zhuān)門(mén)成立了“窯業(yè)辦”，向各窯廠收取“綜合費(fèi)”，由他們統(tǒng)一向市國(guó)土資源局交納。據(jù)該鄉(xiāng)鎮(zhèn)內(nèi)部知情人透露，每年數(shù)萬(wàn)元的費(fèi)用交給市國(guó)土資源局，對(duì)方開(kāi)據(jù)的全是白條性質(zhì)的“收款收據(jù)”。上述兩個(gè)事例，可以看出，職能部門(mén)的自身利益決定了“國(guó)家利益部門(mén)化”。且不說(shuō)在這些違法征地“暴利”的利益鏈中，某些官員也是“暴利”的受益者之一。地方利益加上“個(gè)人化”的部門(mén)利益，使“頂風(fēng)作案”成為普遍現(xiàn)象。

　　職能部門(mén)的局限

　　在采訪實(shí)踐中，記者經(jīng)常聽(tīng)到基層土地局長(zhǎng)“實(shí)話實(shí)說(shuō)”：“縣長(zhǎng)要占地，我能管得住嗎？”“你是不想干呢？還是不敢干？換人！想干的人多著呢！”2004年起實(shí)行了土地管理的省以下“垂直管理”，但抱怨聲還是有：“他似乎管不了你的‘帽子’，但管的了你的房子、妻子、孩子�！钡胤酵恋刭Y源管理部門(mén)在資金分配、人事關(guān)系等等方面都千絲萬(wàn)縷地受制于地方政府，因此，讓局長(zhǎng)去管縣長(zhǎng)顯然是不現(xiàn)實(shí)的，也就難怪地方政府能夠大量地違法用地了。

　　現(xiàn)行的土地監(jiān)察機(jī)制也受制于地方政府，從而無(wú)法對(duì)由地方政府主導(dǎo)的土地違法案件進(jìn)行嚴(yán)肅處理。

　　從2003年，國(guó)務(wù)院下發(fā)了《關(guān)于清理整頓各類(lèi)開(kāi)發(fā)區(qū)加強(qiáng)建設(shè)用地管理的通知》、《要求加大工作力度進(jìn)一步治理整頓土地市場(chǎng)秩序通知》，2004年，國(guó)務(wù)院出臺(tái)了《關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理辦法的決定》，今年，建立了土地督察制度，隨后又發(fā)出了《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)土地調(diào)控有關(guān)問(wèn)題的通知》，實(shí)行嚴(yán)格的問(wèn)責(zé)制……面對(duì)中央發(fā)出的道道“金牌”，一些地方政府在土地違法道路上依然狂奔。土地違法屢禁不止，其根源就在于地方政府的用地沖動(dòng)，往深里究，就是執(zhí)法主體與違法主體的同一性使得錯(cuò)誤的政績(jī)觀能夠起作用。