中國已經邁進統一地權的歷史門檻，以有限量供地決定中國城市高房價的時代正在出現革命性轉變。

　　□ 武建東 資深學者 (《中國改革》8月號 10日出版)

　　農村建設用地改革將有轉折性探索

　　目前,《土地管理法》的修改已正式列入十屆人大常委會的立法規劃，目前確定的修法核心就是改革征地制度。這是該法自1986年6月25日六屆人大常委會第十六次會議通過后，歷經1988、1998、2004年三次修改后的第四次。由于2004年10月21日國務院曾以國發〔2004〕28號文件的名義發布了《關于深化改革嚴格土地管理的決定》，其中強調：“在符合規劃的前提下，村莊、集鎮、建制鎮中的農民集體所有建設用地使用權可以依法流轉”。從目前中國的立法體制體認，國務院制定的行政法規具有先行性，是為法律的制定和修改鋪墊基礎。因此，《土地管理法》的修改不可能在國務院行政規定的原則上退步，其底限最低是維持國務院的規定。所以2007年全國人大常委會立法的熱點就應該是以農村集體建設用地依法流轉為重點的《土地管理法》的修改，由此也表明中共十七大將在農村集體土地改革方面有轉折性的探索。

　　那么，通過完善農村集體土地使用權制度和修改補充《物權法》、《土地管理法》等法律，將使中國20～30萬億人民幣的村鎮住宅和100萬億人民幣以上的農村建設用地直接進入中國的市場經濟體系保值、增值、交易和繼承，由此將重構中國市場經濟的整個體系并將此種權益推進全球經濟軌道；由此具有中國特色的地權體系不但將能夠增加國家的財政收入，而且還能夠將中國市場經濟規模提高到更高水平。

　　與此同時，統一城鄉地權正以區域改革試點方式全面推進。從全國來看，農地使用權改革出現了幾種典型模式：廣東的地方立規開道，江浙滬的土地換社保等多元探索，天津的行政授權試點模式，重慶九龍坡區探索“用城市的社會保障換農村的承包地、用城市的住房換農村的宅基地”的辦法，北京、山東等積極探索解決小產權房的問題等等。

　　廣東立法推進集體建設用地使用權流轉

　　在全國集體建設用地使用權流轉試點單位順德等地的經驗總結基礎之上，廣東省政府常務會議于2005年5月17日通過了《廣東省集體建設用地使用權流轉管理辦法》，次月23日又以廣東省人民政府第100號政府令的方式頒布，并確定自2005年10月1日起正式實施。該辦法規定：集體建設用地使用權作價入股，與他人合作、聯營等形式合辦企業，視同集體建設用地使用權轉讓。此舉被業界稱作“農地入市”、“第四次土地革命”。

　　實際上，這個辦法還是很保守的，它限制了流轉的集體土地從事商品房開發建設和住宅建設，此外對土地的基準地價、農地轉市的法定程序和法定權利、農民集體成員權對轉讓土地的約束、農地轉市后的的社保體系等也都規定不足。2007年以來，廣東省國土資源廳負責人多次強調：廣東省擬再出臺允許宅基地轉讓的《關于加強農村宅基地管理的通知》，由此廣東農宅流轉再度成為風口浪尖的問題。目前廣受社會關注的是：廣東農村宅基地改革和農村建設用地入市的法律依據不足，也即廣東的農宅改革是合法的，還是非法的？

　　目前,中國農村宅基地都具有社會保障的性質、土地提供的無償性、期限的不確定性、地隨房走的從屬性等特征。為此，任何地方立法都必須解決以上實際問題，這包括三個方面：其一、農民的土地物權如何獲得社保，而且對離土以后失去生存能力的農民也要建立居住權保障制度；其二、集體土地的使用權的期限和費用如何繳納？如果仿若城市房改，其土地使用權是容易解決的。但是由于集體土地含有農民的成員權利益，如何落實這種權利就成為難題，可見，一方面可以試用有限所有權的方式，將宅基地的下級所有權復權給農戶，據此農宅可以直接流通；另一方面將農宅轉為國有土地使用權，設立土地使用權的使用期限。為此農宅走向市場，僅依靠地方立法難以解決，應該探索由中央立法，包括修改《土地管理法》來解決；其三、目前農宅的轉讓是地隨房走的模式，事實上農宅轉讓既涉及住宅，也涉及到土地，單純的“地隨房走”或“房隨地走”都容易造成市場體系的交易沖突，農宅轉讓應該有必要的規定。

　　根據憲法第八十九條和《立法法》第五十六條的規定，國務院有權根據《憲法》和《立法法》制定行政法規。《憲法》第十條確定的土地使用權可以轉讓的基本規定和《土地管理法》第九條確立的農民集體所有土地可以依法轉讓給單位或者個人使用的規定，實質性地構造了國務院《關于深化改革嚴格土地管理的決定》的法律基礎，因此國務院的上述規定是比政策性文件的法律地位要高些的行政法規，應有完整的立法依據。從這個意義而言，《廣東省集體建設用地使用權流轉管理辦法》的上位法應該是《土地管理法》。另外，廣東省完成的《關于加強農村宅基地管理的通知代擬稿》，是對農民宅基地物權改革的探索，對農民物權的保護具有重要意義。其內文規定對符合法定標準的農宅，實行轉讓、出租、流轉的收益歸農戶所有的政策，重新調整了發達地區的財產權利，肯定會成為更高一級立法的試點參考。

　　天津濱海新區農地入市的試點

　　2007年3月，天津濱海新區已經全面開始布置實施春節前剛獲國土資源部原則批準的土地改革方案。擬重點探索農村建設用地使用權的流轉，其中津南區葛沽鎮鄉鎮轉街道的農地改革方案是國土資源部批準的《城鎮建設用地增加與農村建設用地減少相掛鉤》示范鎮。

　　天津市已獲批準的方案是將農業用地與城鎮用地的比例調整為1：1，也即2007年三四月份以后濱海新區將有300多平方公里的農業用地按上述批復轉為城鎮用地。天津農地改革經驗更多地適用新區建設，該方案的要害是：如何安置好農民？即解決好城市化的利益分配；如何解決好二十年后產業結構升級后的土地利用的長期戰略。建一個新區容易，難的是建一個具有更高轉型能力，符合未來區域經濟體系需要的城郊都市區。

　　重慶土地使用權改革

　　2007年6月7日，國家發展和改革委員會下發《關于批準重慶市和成都市設立全國統籌城鄉綜合配套改革試驗區的通知》(發改經體〔2007〕1248號)。此前作為改革先行示范區的重慶九龍坡區探索制定了《城鄉統籌發展戶籍制度改革試行辦法》、《農村土地承包經營權流轉管理試行辦法》等12個配套制度。九龍坡按照“城市建設用地增加與農村建設用地減少相掛鉤”的試點要求，拿出原農村宅基地的20%左右，集中興建新型農村社區，可以騰出80%左右的農村宅基地指標置換為城市建設用地，用多得的土地出讓金等收益來補貼農民購房。

　　2007年7月2日，重慶市工商局又出臺《深入貫徹市第三次黨代會精神，服務重慶統籌城鄉發展的實施意見》，確定了重慶實施城鄉統籌改革的50條具體措施，并從即日起施行。該《意見》特別強調：支持當地探索農村土地流轉新模式。在農村土地承包期限內和不改變土地用途的前提下，允許以農村土地承包經營權出資入股設立農民專業合作社；經區縣人民政府批準，在條件成熟的地區開展農村土地承包經營權出資入股設立有限責任公司和獨資、合伙等企業的試點工作，積極推進土地集約、規模經營，提高農民組織化程度，加快發展現代農業。

　　重慶土地改革的實質就是促使農村建設用地的直接入市,由此確定了以國務院行政性批復和地方改革相結合的促進農村建設用地入市的模式，它反映了十七大前后土地管理法修改的方向和土地利用新的趨勢，也構成中國土地改革的重要開篇。

　　國土資源部就農地入市已有所作為

　　農宅入市從廣東的探索到天津濱海新區的授權試點，其中起支撐作用的是2006年3月29日國土資源部發布的《關于堅持依法依規管理集約用地，支持社會主義新農村建設的通知》(簡稱52號文)，該文明確提出了兩個試點：其一穩步推進城鎮建設用地的增加和農村建設用地減少相掛鉤試點，也即壓縮農村建設用地的路向；其二推進非農建設用地使用權流轉試點，也即將已有的農村建設用地直接進入市場流通的舉措。這也是重慶等地土地改革的試點體制基礎。

　　根據國土資源部有關部門的解釋，52號文標志著中國對農村土地利用嚴格限制的政策已經開始轉變，農村建設用地已經成為農村集體土地入市的主體內容。但是52號文對目前非農建設用地流轉也有兩個約束，其一：流轉須經省級以上主管部門的批準；其二收益必須到農民手中，由此也反映了試點是在非常強的屬地行政管理情況下進行的。

　　目前國土資源部正在結合《土地管理法》的修改，研究征地制度轉變的具體方案，中國已經邁進統一地權的歷史門檻，以有限量供地決定中國城市高