低收入者才是住房保障的目標人群

　　在住房保障問題上，關于“中低收入者”的概念，我認為在低收入者的基礎上加進一個“中”字并不妥當，中等收入者的住房問題不可能完全依靠政府來解決，政府所能解決的只是其中的低收入者。

　　分析一下低收入者的構成情況，我們發現他們主要集中在以下幾類人群：

　　首先是新舊體制轉換過程中的各類企業人群：如國企下崗職工，登記失業人口，被拖欠工資的職工，被拖欠退休金的退休人員。這部分人群社會經濟地位較低，收入微薄，年齡較大，多居住在舊城區，包括自有住房和公房，居住質量較差。在當前的住房市場化下很難通過購買新房來改善自己的居住條件。他們的市場競爭能力較弱，謀生渠道狹窄，擇業觀念陳舊，對國家和企業有明顯的依賴性。

　　其次是城市新增人口中中低收入者的住房問題，例如年輕產業工人、商業服務業人員等，由于他們收入較低，沒有什么積累，因此在相當一段時期內都無法購買價格高昂的商品房。據國家統計局2002-2006年的數據，4年時間全國的城鎮人口增加了7494萬。從構成上來看，這些新增的城鎮人口由以下幾個方面的群體構成：城鎮人口中的自然增長部分、畢業后留在城市工作的大中專畢業生、農村人口向城市的遷移和定居(獲得城鎮戶口)、由于純粹行政調整導致戶籍上的農轉非人口等。而在這7494萬的新增人口中，不僅基本上沒人可以享受福利分房，而且，買得起房地產市場提供的商品住房的也只是其中的極少數。

　　還有低文化素質和缺乏技能的外來群體：例如農民工、個體經營者、拾荒者等等。他們收入較低且沒有城市戶籍，難以購買住房，主要以租住為主，居住水平很差。這部分外來人口的住房保障問題目前還沒有進入城市政府的視線。

　　政府最初發展房地產市場，是為了借助住房市場來啟動國內疲軟的“內需”，拉動經濟增長，但住房問題既有其經濟性，又有其社會性，長期以來經濟性與社會性被混淆在一起，使得福利保障部分所占比例很小，如

經濟適用房的使用范圍從一開始就界定不清。因此，要逐步解決居民的住房問題，就要把政策細化，顯然，不是人人都能支付得起房屋購買費的，所以在政策上就要選擇廉租房。

　　目前的高住房私有率和高空置率說明現有的住房市場供應結構極不合理。先看空置率，在每年大規模新增城市人口的壓力下，北京市可售新住房15萬套，其中住宅商品房8萬多套，68000套左右空置，而空置房中，現房就有2萬套。再看住房自有率，我國的住房自有率超過了80%，這一比例遠遠超過世界平均水平。這說明當下我們面臨的問題不是缺少可購買的住房，而是缺少廉租房、公房。

　　政府職能缺位致使經濟適用房福利傳遞不到位。目前，政府調整住房市場的供應結構主要著力于增加中小

戶型和低總價住房的供給比重，推動

二手房市場的發展，協調與均衡低端住房的空間分布，但政府在住房保障制度和實施規范上是缺位的，經濟適用房在開發的各個階段存在的問題即是一個明證。

　　首先在土地出讓階段，政府是按照土地利用、總體規劃和城市總體規劃要求劃撥然后減半征收各項行政事業經費，目的是福利性質的。但是在這個階段，經濟適用房地段劃撥多位于遠郊地區，降低了經濟適用房對于城中心低收入群體的吸引力。

　　其次是建設階段，開發商進行規劃、設計、建設，并按照成本價格計算利潤。但是經濟適用房的界限不清，導致住房戶型設計偏大，總價格超出了“經濟適用”的范疇，變形為商品房。政府的監管不嚴使得開發商借助政策漏洞“變相盈利”。

　　第三是出售階段。為提高銷售價格，開發商做假賬，拼命提高成本，又由于房源緊缺，“排號、炒號”現象嚴重，政府對開發商缺乏有效的監控措施，對購房者的收入審核不嚴，給了開發商追求利潤最大化和“尋租”的空間，真正的低收入群體很難進入購房圈。

　　保障群體錯位帶來“圈內循環”

　　我國當前正處于社會轉型時期，社會群體分布呈現正金字塔形，對應社會財富分布卻呈現倒金字塔形。即中低收入群體占絕大多數比重，而財富則集中在少數高收入群體手中，如果用平均收入線界定中等收入群體的話，我國會有大規模的群體歸入到中低收入的范疇，這遠遠超出了當前政府十分有限的保障能力范疇。

　　根據1998年“國發23號”文件的規定，經濟適用房能夠覆蓋的群體約占到城市人口的60%-70%，這個群體如此龐大的原因就在于最初的制度設計界限不清，沒有厘清住房作為保障品或商品的區別，因此在提供方式上也出現了所謂的“圈內循環”。圈內循環是指一旦進入政策保障循環，一部分人將重復獲得保障，而另一部分則不能獲得保障，永遠在圈外。目前，進入這一保障圈的最基本資格就是擁有城鎮戶口。

　　目前，中國的出租房屋僅占住房比例的15%，廉租房的比例更低，目前全國只有33萬套，根本無法公平分配，滿足需求。

　　建立多層次的住房保障體系

　　我們建議，建立多層次的住房保障，分階段、分層次地提供住房：高收入、中高收入者的住房由市場來滿足，中等收入者可以考慮提供限價房，中低收入者則提供經濟適用房，最低收入者提供廉租房。

　　首先是立法。我們需要立法來規定居民的基本權利，使政府的責任更多地著眼于困難戶，而不是有購買能力的人。

　　其次，明確政府主管機構及主要職能。世界各國都有專門的機構負責住房社會保障，如瑞典的住房委員會、新加坡的政府房屋發展局等。我們認為在建設部也需要加設一個獨立的住房保障部門，并將住房保障納入政府考核。

　　第三，確定保障對象。經濟困難和住房困難的雙困群體才是我們政策實施的對象。從供給重心看，目前租賃式的公共住房空缺比較突出，實物補貼和貨幣補貼并行也是一種解決方法。

　　第四，提高租賃性質的公房比例。希望大家都擁有自己的住房是不實際的。我們曾調查過低收入戶，問他們是否希望房改，他們認為自己沒有購買能力，所以對購房不感興趣，因此，當務之急是提高租賃性質的公房比例。公房也可以通過充分利用市場資源來滿足房源：一是政府新建，二是開發商代建，三是政府收購現有的存量住房。

　　最后，當前推行的住房公積金方式也存在問題：一是存在較多的違規，二是人為地將人群分成兩部分——買得起房的人多處動用住房公積金，買不起房的人卻要每月往公積金里投錢。所以，我們建議不如干脆參照世界各國的方式，搞住房銀行。住房銀行的模式在歐洲已有百年歷史，如德國的3800萬套住房中就有50%的融資來自于住房儲蓄，所以從住房公積金形式轉為住房銀行的形式，也許是解決當前住房問題的一個途徑。

　　(本文為作者在中國經濟體制改革研究會上的發言，經本報實習記者何墨蘭整理)